公共服務(wù)民營(yíng)模式下政府責(zé)任樹立研究

李爽

摘要：互聯(lián)網(wǎng)共享單車的出現(xiàn)不僅改變了市民的出行，更改變了公共服務(wù)的提供模式。由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)提供，到政府與企業(yè)合作，再到由民營(yíng)企業(yè)自己提供，我國(guó)公共自行車的發(fā)展體現(xiàn)了公共服務(wù)提供模式的嘗試與變遷。互聯(lián)網(wǎng)共享單車的出現(xiàn)與發(fā)展讓我們發(fā)現(xiàn)民營(yíng)公共服務(wù)提供模式不僅為政府減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且更加靈活。但是在其發(fā)展中存在著很多的問題，需要政府在民營(yíng)公共服務(wù)提供模式中明確自己的角色，承擔(dān)起自己的責(zé)任，為民營(yíng)公共服務(wù)更好地發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)民營(yíng)化；互聯(lián)網(wǎng)；共享單車；政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）007-00-02

公共服務(wù)民營(yíng)化是指：“廣義而言，公共服務(wù)民營(yíng)化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。民營(yíng)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，最簡(jiǎn)單的含義是把生產(chǎn)者由政府轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺?，而政府成為一個(gè)安排者。狹義而言，民營(yíng)化作為一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，將產(chǎn)品、服務(wù)的供給委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)公司和個(gè)人。民營(yíng)化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效?！雹傥覈?guó)也開始嘗試公共服務(wù)的民營(yíng)化，我國(guó)的共享單車的發(fā)展就是一個(gè)實(shí)例。在公共服務(wù)領(lǐng)域中越來越多的社會(huì)資本開始進(jìn)入，從單純的由政府主導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)的“杭州模式”，到政府主導(dǎo)與社會(huì)企業(yè)合作的“合同承包期”，再到純民營(yíng)的社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)的“互聯(lián)網(wǎng)共享單車模式”。以當(dāng)前的發(fā)展來看，由社會(huì)企業(yè)自發(fā)的這種純民營(yíng)的形式甚至比由政府介入的前兩種模式給人民的生活帶來的改善更加顯著，獲得更大的成功。與此同時(shí)我們也在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了很多互聯(lián)網(wǎng)共享單車模式下存在的問題，所以非常有必要反思在公共服務(wù)民營(yíng)模式下政府應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任。

一、互聯(lián)網(wǎng)共享單車公共服務(wù)提供模式下存在的問題

（一）政府與互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)之間缺乏溝通協(xié)作

回想天津公共自行車的案例②，不禁讓人覺得遺憾，由于沒有相關(guān)部門主管這件事，相關(guān)部門又認(rèn)為需要有關(guān)政府部門的批文，導(dǎo)致一個(gè)很有發(fā)展的前景項(xiàng)目最終流產(chǎn)。這個(gè)案例也就告訴我們一個(gè)項(xiàng)目的順利展開離不開政府的支持。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，很多新鮮事物應(yīng)運(yùn)而生，政府部門應(yīng)該能夠主動(dòng)承擔(dān)起審批的責(zé)任，而不是逃避責(zé)任，用不是本部門的職責(zé)所在的借口來搪塞。這樣一來很有可能成為了社會(huì)進(jìn)步的壁壘，阻礙社會(huì)的進(jìn)步。

在互聯(lián)網(wǎng)共享單車模式下，企業(yè)與政府之間的摩擦也時(shí)有發(fā)生。2016年11月24日，成都天府新區(qū)華陽(yáng)街道辦事處城市管理辦公室對(duì)轄區(qū)內(nèi)100余輛共享單車進(jìn)行了清理，該城管辦認(rèn)為，共享單車違反了《成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中“禁止占用城市道路開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的條款。2016年11月25日下午，城管人員仍在陸續(xù)往城管辦大院內(nèi)運(yùn)送街面發(fā)現(xiàn)的共享單車。③雖然這件事情最終在共享單車公司分別與華陽(yáng)街道城管大隊(duì)溝通，并出示了單車所有權(quán)證明、公司運(yùn)營(yíng)手續(xù)及其他證明后，被扣押的單車終于回到了街頭結(jié)束，但是這個(gè)事情反映了純民營(yíng)企業(yè)在提供公共服務(wù)時(shí)所遇到的問題。由于公共服務(wù)的性質(zhì)，必然會(huì)占用城市道路，加之互聯(lián)網(wǎng)共享單車使用的無樁的方式，隨用隨停，對(duì)市容造成的壓力也就更大。在共享單車停放之前就需要企業(yè)與城管部門以及交通部門等相關(guān)部進(jìn)行溝通，在之后的運(yùn)營(yíng)中也需要企業(yè)與相關(guān)部門的協(xié)作，才會(huì)防止類似的事情再次發(fā)生。

（二）互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)缺乏政府支持

民營(yíng)的企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)的需求進(jìn)入了公共服務(wù)的領(lǐng)域，減輕了政府的財(cái)政與管理負(fù)擔(dān)，但是有的政府并不能正確認(rèn)識(shí)到純民營(yíng)的企業(yè)做的歸根到底是一項(xiàng)公共服務(wù)，是對(duì)百姓的出行有所脾益的事情。對(duì)待這種公共服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)與普通的企業(yè)應(yīng)該有所區(qū)別。政府并沒有將互聯(lián)網(wǎng)共享單車作為一種公共服務(wù)的項(xiàng)目。前文也有提到，由于純民營(yíng)的企業(yè)投資大風(fēng)險(xiǎn)大，而且照目前的發(fā)展來看，由于需要更加低廉的價(jià)格更好地服務(wù)來迅速占領(lǐng)市場(chǎng)，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)其實(shí)收回成本時(shí)間較長(zhǎng)，回報(bào)較少，很容易入不敷出最終走向破產(chǎn)。

（三）互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)缺乏政府監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)共享單車模式的推出廣受大眾的好評(píng)，但是也有一些不和諧的現(xiàn)象發(fā)生。例如車輛的亂停亂放、將車私自加鎖、擅自藏匿等等。企業(yè)也針對(duì)這些問題嘗試采取了一些方法，比如說“積分制、舉報(bào)制、摩拜獵人”等，但收效甚微。一些共享單車的偷盜問題依賴于公安部門的配合，車輛的停放問題涉及到城管部門與交通規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)。從另一方面講，純民營(yíng)的企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，最終的著眼點(diǎn)還是經(jīng)濟(jì)利益，而不是普遍的民生，即使出發(fā)點(diǎn)是想讓每個(gè)人都能有騎，但是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力也不得不做出如此的選擇。如此，單車的質(zhì)量問題、騎行人的安全問題、騎行人是否符合法定年齡的問題等等需要政府的監(jiān)管。

（四）政府缺乏對(duì)慢行交通的規(guī)劃

“作為自行車大國(guó)，我國(guó)的騎行文化在上世紀(jì)七八十年代達(dá)到鼎盛。然而，自1994年國(guó)務(wù)院公布首個(gè)《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》開始，汽車逐漸代替了自行車。自行車出行比例嚴(yán)重下滑，從前以自行車為主的道路分配系統(tǒng)，如今已成為機(jī)動(dòng)車的天下。騎自行車的人淪為了弱勢(shì)群體?！雹茯T行的體驗(yàn)非常差，自行車道淪為機(jī)動(dòng)車的停車位，安全也沒有完備的保證。在提倡綠色出行的同時(shí)，對(duì)自行車道路的規(guī)劃不足，城市道路主要比照了公路設(shè)計(jì)思路，重點(diǎn)放在機(jī)動(dòng)車的出行，而忽視了人民多種的出行方式，如果共享單車想要繼續(xù)發(fā)展的話，自行車道路的規(guī)劃必不可少。

（五）市民素質(zhì)需要進(jìn)一步提升

就像陽(yáng)光背面是陰影一樣，缺乏法制觀念的市民依舊存在?；ヂ?lián)網(wǎng)共享單車被據(jù)為己有、強(qiáng)行拆卸自行車密碼鎖、故意毀壞共享單車的情況也是時(shí)有發(fā)生。全民素質(zhì)的提升離不開政府的工作，僅靠企業(yè)的宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需依賴于政府的法制宣傳道德宣傳，從而形成一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，不然企業(yè)將無法生存。

二、互聯(lián)網(wǎng)共享單車模式下政府責(zé)任的樹立

這些問題的出現(xiàn)也讓我們開始反思，在純民營(yíng)企業(yè)提供公共服務(wù)的模式下，政府應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色，政府又存在著什么樣責(zé)任。

（一）明確政府在民營(yíng)公共服務(wù)模式下的角色

1.引導(dǎo)者

一個(gè)行業(yè)的興起與發(fā)展離不開政府的正確決策。面對(duì)現(xiàn)在嚴(yán)重的空氣質(zhì)量問題，城市擁堵問題，提倡綠色出行是解決這些“城市病”的一個(gè)很好的方式。自行車作為綠色出行的一個(gè)重要方式，在互聯(lián)網(wǎng)的作用下仿佛插上了翅膀，重新點(diǎn)燃了市民出行的熱情。在這個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)上，政府應(yīng)該首先明確自己的態(tài)度，對(duì)待這個(gè)符合環(huán)境要求、解決民生問題的項(xiàng)目采取支持的態(tài)度。對(duì)待還不是很成熟的互聯(lián)網(wǎng)共享單車項(xiàng)目，應(yīng)該采取引導(dǎo)鼓勵(lì)其發(fā)展的方式，使其日臻成熟。并且明確政府自身的引導(dǎo)方向，最終實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)共享單車行業(yè)健康發(fā)展，打造一個(gè)安全便捷的慢行交通系統(tǒng)，改善民生。

2.監(jiān)管者

公共服務(wù)提供民營(yíng)化不是簡(jiǎn)單地將其推向市場(chǎng)，而是要在民營(yíng)化的同時(shí)，重新審視過去的管制機(jī)制，提高管制能力，進(jìn)行必要的監(jiān)督管理，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管要求的政府管制體系。因?yàn)楣卜?wù)最終涉及的是民生問題，更需要政府的監(jiān)管。公共服務(wù)提供中社會(huì)資本的涌入，給政府減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是責(zé)任其實(shí)是更重。政府應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)容量適當(dāng)控制進(jìn)入者數(shù)量，既要保持競(jìng)爭(zhēng)又要防止壟斷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)化配置。在運(yùn)營(yíng)中也要對(duì)共享單車企業(yè)對(duì)于公共服務(wù)的安全、價(jià)格、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。

3.協(xié)調(diào)者

在公共服務(wù)提供中利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)控遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)槭袌?chǎng)化最終企業(yè)追逐的都是利益最大化。在企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與公共利益中，政府應(yīng)該作為協(xié)調(diào)者，協(xié)調(diào)平衡二者之間的關(guān)系。政府應(yīng)該明白，企業(yè)的利益并非與政府完全無關(guān)，雙方不僅是責(zé)任分工、收益共享，還應(yīng)該做到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，企業(yè)只有自身實(shí)現(xiàn)了盈利，城市公共交通民營(yíng)化才會(huì)實(shí)現(xiàn)雙贏。

（二）明確政府在民營(yíng)公共服務(wù)領(lǐng)域中的責(zé)任

1.完善配套的法規(guī)及規(guī)范，強(qiáng)化法律法規(guī)的可操作性

對(duì)于新興的互聯(lián)網(wǎng)共享單車項(xiàng)目，目前還缺乏明確具體的可操作性操作性的法規(guī)與規(guī)范。不過，日前深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于公開征求<關(guān)于鼓勵(lì)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)自行車的若干意見（征求意見稿）>有關(guān)意見的公告》（下文簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉分忻鞔_指出“為促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)自行車健康有序發(fā)展，鼓勵(lì)引導(dǎo)市民綠色出行，打造安全、便捷、高效的城市慢行交通系統(tǒng)，保障各方合法權(quán)益，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，結(jié)合本市實(shí)際，提出以下意見?！雹菰摗墩髑笠庖姼濉沸再|(zhì)屬于其他規(guī)范性文件。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)共享單車的具體實(shí)施作出了規(guī)定，共八條。截止作者完稿日，正式的意見還尚未公布。

從《征求意見稿》來看，深圳市政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)共享單車是一種鼓勵(lì)支持引導(dǎo)的態(tài)度，具有著積極意義。在國(guó)家制定統(tǒng)一、基礎(chǔ)的公共交通的法律規(guī)范的同時(shí)，應(yīng)制定有關(guān)城市民營(yíng)公共服務(wù)具體規(guī)范，健全其法律相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)有關(guān)法律制度的可操作性。

2.加強(qiáng)組織配合，提高城市管理水平

互聯(lián)網(wǎng)共享單車的監(jiān)管所涉及的行政主體主要包括：交通運(yùn)輸行政管理部門、政府、公安交警部門城管部門、工商部門以及根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)特點(diǎn)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門?；ヂ?lián)網(wǎng)共享單車的健康有序發(fā)展需要這幾個(gè)部門相互配合。由交通運(yùn)輸行政管理部門對(duì)市區(qū)自行車道進(jìn)行再規(guī)劃，逐漸完善慢行交通系統(tǒng)；對(duì)市區(qū)內(nèi)自行車的放置地點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃，根據(jù)轄區(qū)需求適當(dāng)增加自行車停放設(shè)施。政府要依據(jù)規(guī)劃對(duì)本轄區(qū)自行車道、自行車公共停放區(qū)等自行車配套設(shè)施加強(qiáng)建設(shè)，以及完善自行車停放秩序的執(zhí)法管理。公安交警部門相應(yīng)的要做好非機(jī)動(dòng)車道路交通安全執(zhí)法管理。城管部門要制定相應(yīng)的管理規(guī)定，指導(dǎo)自行車停放秩序管理。工商部門對(duì)共享單車提供企業(yè)進(jìn)行資格審查，網(wǎng)信辦等其他部門要按照各自職責(zé)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)共享單車系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督管理。更重要的是這些部門應(yīng)該組織配合，形成分工明確的高效管理體系。

3.優(yōu)化運(yùn)營(yíng)，使互聯(lián)網(wǎng)共享單車日臻成熟

前文提到，在我國(guó)共享單車的實(shí)踐過程中，還存在很多采取PPP模式建立的公共自行車。在一些城市的使用率并不高。以北京為例，因?yàn)槠滢k卡地點(diǎn)不明確、采取有樁還車不方便等原因并沒有得到市民的廣泛使用?；ヂ?lián)網(wǎng)共享單車的出現(xiàn)更是對(duì)傳統(tǒng)的公共自行車帶來很大的沖擊。但是政府應(yīng)該意識(shí)到二者不應(yīng)是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，其實(shí)都是為市民所提供的便民設(shè)施。由于自行車本身的維護(hù)成本相對(duì)高，是否可以與互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)對(duì)傳統(tǒng)的有樁公共自行車進(jìn)行合作，資源整合，避免造成資源的浪費(fèi)。尤其是現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)共享單車的普及，在辦公區(qū)集中的區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)共享單車供不應(yīng)求的情況下是否可以與傳統(tǒng)的公共自行車進(jìn)行合作。最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化運(yùn)營(yíng)，達(dá)到資源最充分的運(yùn)用。

三、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)從傳統(tǒng)的由政府生產(chǎn)政府提供，到企業(yè)生產(chǎn)政府購(gòu)買再到由民營(yíng)企業(yè)直接提供，公共服務(wù)的民營(yíng)化是公共服務(wù)供給的一項(xiàng)重要的形式，在公共服務(wù)的提供中引入市場(chǎng)機(jī)制，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且相比之前的模式，企業(yè)提供的公共服務(wù)更加自由，靈活，可以根據(jù)市場(chǎng)的不同需求隨時(shí)調(diào)整發(fā)展方向。但是與此同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)在企業(yè)提供的公共服務(wù)中存在著一些問題，需要政府的配合。公共服務(wù)民營(yíng)化不是政府“甩包袱”而是重要的角色轉(zhuǎn)變，也是對(duì)科學(xué)管理的考驗(yàn)。只有在公共服務(wù)民營(yíng)化中政府明確自己的的角色，完善制度設(shè)計(jì)與組織建設(shè)，承擔(dān)起自己的責(zé)任，才能為民營(yíng)公共服務(wù)更好地發(fā)展保駕護(hù)航。

注釋：

①王菲予：《城市公共交通民營(yíng)化過程中的政府責(zé)任研究》，上海交通大學(xué)畢業(yè)論文，第11頁(yè)。轉(zhuǎn)引自：E.S.薩瓦斯著.《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社。

②2008年5月，天津宜眾科技發(fā)展公司在地鐵土城站建設(shè)第一個(gè)中心網(wǎng)點(diǎn)，并與周邊約20個(gè)社區(qū)簽訂設(shè)立輻射網(wǎng)點(diǎn)協(xié)議，居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、居民都表示支持，但街道出面阻止，要求必須有相關(guān)批文才可。由于找不到主管部門，公司先后找到街道辦事處、民政局、市建委、環(huán)保局、區(qū)政府、交管局等七八個(gè)部門，但均表示“不屬本部門審批范圍”，最終擱淺。參考《民間資本介入公共自行車遇難題政府未考慮》，載于南海網(wǎng)，來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)。http：//www.hinews.cn/news/system/2010/12/27/011753990.shtml，作者2017年2月1日訪問。

③《成都城管回應(yīng)共享單車被清理：執(zhí)法有誤》，網(wǎng)易新聞，http：//news.163.com/16/1126/06/C6PCOJRJ000187VE.html，作者于2017年2月2日訪問。

④王慧峰：《共享單車的喜與憂》，人民政協(xié)報(bào)，2017年2月7日，第三版。

⑤深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)官網(wǎng)：http：//www.sztb.gov.cn/jtzx/tzgg/201612/t20161227_5773530.htm，作者于2017年2月5日訪問。

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作者簡(jiǎn)介：李 爽（1993-），女，漢族，天津人，碩士研究生在讀，現(xiàn)就讀于首都師范大學(xué)政法學(xué)院，民商法學(xué)專業(yè)。