中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的探索范例

劉伏奇

廣東省佛山市順德區(qū)梁銶琚初級中學(xué)作為順德教育綜合改革的實(shí)踐研究試點(diǎn)單位，參與了順德區(qū)政府與中國教育學(xué)會(huì)合作的順德教育綜合改革的項(xiàng)目之一“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步形成學(xué)校自主發(fā)展、自我完善、自我約束的機(jī)制”的實(shí)踐研究。本文嘗試對梁銶琚初級中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)數(shù)年來的改革活動(dòng)進(jìn)行反思，以期為學(xué)校進(jìn)一步的改革提供思路，為同類學(xué)校的改革提供一個(gè)參考的樣本。

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的基本思路

指導(dǎo)思想是學(xué)校開展內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的行動(dòng)指南。我校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子反復(fù)斟酌討論，最終確定。即：以系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，以國家政策為導(dǎo)向，整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，探索學(xué)校決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離、相互制衡的新型內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，建立與“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度相適應(yīng)的比較完善的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展力。

系統(tǒng)理論是研究世界的系統(tǒng)性和系統(tǒng)規(guī)律的科學(xué)理論，系統(tǒng)理論為人類的思維開拓了新路，促進(jìn)著各門科學(xué)的發(fā)展。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，涉及的因素眾多，要全面把握這些因素，合理確立和調(diào)整各方面的關(guān)系，就離不開系統(tǒng)理論的指導(dǎo)。羅伯特·歐文斯在《教育組織行為學(xué)》一書中，將教育過程描述成一個(gè)系統(tǒng)運(yùn)作的過程，這個(gè)過程包括：學(xué)校從更大的社會(huì)環(huán)境中的輸入、學(xué)校內(nèi)部發(fā)生的過程、向社會(huì)的輸出。根據(jù)他的觀點(diǎn)，學(xué)校組織是社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，學(xué)校與社會(huì)存在著物質(zhì)、人員、信息的交流，因此在探討和解決學(xué)校問題時(shí)，不能僅局限于學(xué)校內(nèi)部，而應(yīng)該將它放在社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)中，運(yùn)用系統(tǒng)理論、動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)來分析解決學(xué)校問題。

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)踐

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革不是校長一人的事，而是事關(guān)學(xué)校發(fā)展的大事，需要廣大師生積極配合和參與。為體現(xiàn)集體的智慧，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的作用，學(xué)校成立了以校長為首的“內(nèi)部治理改革”工作小組，成員一共有13人，有每個(gè)行政處室代表、市區(qū)骨干教師代表、區(qū)教育科研先進(jìn)個(gè)人代表、普通教師代表，科研囊括了學(xué)校管理與科研方面最優(yōu)秀的人才，還聘請了順德區(qū)教育綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長、區(qū)督導(dǎo)室主任、鎮(zhèn)教育局教育管理科科長為小組顧問。在“內(nèi)部治理改革”工作小組領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校改革工作有條不紊地進(jìn)行。

診斷分析學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀 充分了解和分析學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，是進(jìn)行改革的前提和基礎(chǔ)，而要進(jìn)行診斷分析和改革，必須要相關(guān)的專業(yè)知識。因此本階段，學(xué)校主要從兩個(gè)方面入手，首先是進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，然后再對現(xiàn)狀進(jìn)行診斷分析。

為了讓各項(xiàng)制度建設(shè)符合學(xué)校實(shí)際，體現(xiàn)“以校為本、實(shí)事求是”的基本原則，結(jié)合學(xué)校現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)部治理改革工作小組采取問卷調(diào)查、座談、訪談等多種形式，分別對教師、學(xué)生、家長等進(jìn)行全面調(diào)查，總結(jié)學(xué)校在發(fā)展中積累的優(yōu)勢，分析存在的問題及發(fā)展瓶頸，重點(diǎn)分析在學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面存在的問題，最后形成《學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)診斷分析專題報(bào)告》，為改革方案的制定提供有利的依據(jù)。

完善學(xué)校內(nèi)部治理的組織架構(gòu) 如何完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)？首先要理順學(xué)校治理思路，構(gòu)建學(xué)校治理框架。在理論學(xué)習(xí)和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)識到學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在思路上需要厘清三個(gè)層面的關(guān)系：一是政府與學(xué)校的關(guān)系，二是學(xué)校內(nèi)部各方面的關(guān)系，三是學(xué)校與社會(huì)（家庭）的關(guān)系。只有學(xué)校利益相關(guān)各方的關(guān)系形成正確合理的機(jī)制，才有利于促進(jìn)學(xué)校的健康發(fā)展。當(dāng)政府把管理權(quán)交還給學(xué)校時(shí)，學(xué)校作為自我管理的主體，主要任務(wù)就是要處理好學(xué)校內(nèi)部各方面的關(guān)系以及學(xué)校與社會(huì)（家庭）的關(guān)系。

在學(xué)校內(nèi)部各方面關(guān)系處理上，一是成立校務(wù)評議委員會(huì)，對學(xué)校管理進(jìn)行監(jiān)督評議；二是完善教職工代表大會(huì)規(guī)程；三是成立學(xué)生校務(wù)管理委員會(huì)，讓學(xué)生充分參與學(xué)校的管理；四是完善由學(xué)校行政人員組成的校務(wù)執(zhí)行委員會(huì)工作規(guī)程，負(fù)責(zé)執(zhí)行學(xué)校的各項(xiàng)決議，行使執(zhí)行權(quán)。

在學(xué)校與社會(huì)（家庭）層面關(guān)系的問題上，一是成立學(xué)校咨詢委員會(huì)，邀請與學(xué)校辦學(xué)有關(guān)的社會(huì)各界代表參與進(jìn)來，為學(xué)校決策提供咨詢與指導(dǎo)；二是校長負(fù)責(zé)下的民主決策委員會(huì)，邀請學(xué)校利益相關(guān)各方參與重大問題的決策；三是成立班級、年級與學(xué)校家長委員會(huì)，既參與班級管理，也對學(xué)校管理進(jìn)行監(jiān)督和評議。

這樣，把辦學(xué)自主權(quán)合理分解，形成互相約束、互相促進(jìn)的學(xué)校治理體系，完善各個(gè)機(jī)構(gòu)的履職規(guī)程，最后完成學(xué)校章程的重新修訂，保障制度的合法性和穩(wěn)定性。

學(xué)校內(nèi)部治理的機(jī)構(gòu)主要設(shè)計(jì)形象地用一個(gè)圖（圖一）來概括，這種“興”字型的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)圖，非常直觀地體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督機(jī)三權(quán)分立的特點(diǎn)，而這個(gè)治理結(jié)構(gòu)圖中最核心的是決策委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)和評議委員會(huì)組成的三角結(jié)構(gòu)。決策權(quán)由“校長負(fù)責(zé)制下的民主決策委員會(huì)”掌握，學(xué)校的其他各部門都可以向這個(gè)機(jī)構(gòu)的決策提意見和建議，使決策具有廣泛的民主基礎(chǔ)，同時(shí)，它又接受學(xué)校其他各部門的監(jiān)督。學(xué)校執(zhí)行權(quán)是由行政人員組成的“執(zhí)行委員會(huì)”掌握，原來管理者轉(zhuǎn)換成決策執(zhí)行者，執(zhí)行過程和結(jié)果接受學(xué)校其他各部門的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)主要由校務(wù)評議委員會(huì)掌握，這種三角結(jié)構(gòu)真正落實(shí)了內(nèi)部治理的三權(quán)分立、相互制衡。其他的機(jī)構(gòu)如：黨支部、教職工代表大會(huì)、學(xué)校咨詢委員會(huì)、家長委員會(huì)、學(xué)生校務(wù)委員會(huì)等的作用是為決策提供民主基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與、協(xié)助監(jiān)督評議。

建立學(xué)校內(nèi)部治理運(yùn)行機(jī)制——“章、規(guī)、則”的制度體系 有學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)行機(jī)制是指在人類社會(huì)有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中，影響這種運(yùn)動(dòng)的各種因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互聯(lián)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮作用的過程和作用原理及運(yùn)行方式，是在管理體制的框架下具體的、規(guī)則性的、動(dòng)態(tài)的工作方式。運(yùn)行機(jī)制包括系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、作用原理與方式等要素。

得內(nèi)拉·梅多斯指出：系統(tǒng)需要有一套內(nèi)在的機(jī)制來保持它的整體性，任何一個(gè)系統(tǒng)都包括三種構(gòu)成要件：要素、連接、功能或目標(biāo)， 要素之間的連接關(guān)系比要素更重要，沒有任何內(nèi)在連接或功能的隨機(jī)組合件就不是一個(gè)系統(tǒng)，應(yīng)該從細(xì)究要素轉(zhuǎn)向探尋系統(tǒng)內(nèi)在的連接關(guān)系，即研究那些把要素整合在一起的關(guān)系。

因此，機(jī)構(gòu)的設(shè)置只是明確了權(quán)力的分配，并不代表治理結(jié)構(gòu)的完善，組織機(jī)構(gòu)是靜態(tài)的，還需要一套完整的制度才能保障權(quán)力的合理運(yùn)行，制度體系的構(gòu)建是使學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形成為完善的運(yùn)行機(jī)制必不可少的重要環(huán)節(jié)。

本方案的制度設(shè)計(jì)按制度的效力和粗細(xì)分為“章-規(guī)-則”三級，“章”就是學(xué)校章程，學(xué)校章程是學(xué)校辦學(xué)與管理的綱領(lǐng)性文件，是學(xué)校內(nèi)部治理的“基本法”，一切制度都得遵守章程約束，是學(xué)校制度中最上位最權(quán)威的制度；“規(guī)”是指治理結(jié)構(gòu)中各機(jī)構(gòu)的工作規(guī)程，簡單說就是“規(guī)則+流程”即各機(jī)構(gòu)工作流程和議事規(guī)則，規(guī)程里還要體現(xiàn)各機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及發(fā)生關(guān)系的流程，比如評議委員會(huì)如何監(jiān)督執(zhí)行委員會(huì)的工作、決策委員會(huì)如何接受家長委員會(huì)的意見和監(jiān)督等都需要在規(guī)程里體現(xiàn)出來?！皠t”指的是各機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)所負(fù)責(zé)的各項(xiàng)工作的細(xì)則，包括各項(xiàng)工作的要求、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和考核制度等。章下有規(guī)，規(guī)下有則，形成系統(tǒng)正常的運(yùn)作機(jī)制。

改革的反思與建議

經(jīng)過5年的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，杏壇梁銶琚初級中學(xué)取得了一定的成效，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加完善，學(xué)校內(nèi)部治理的自主地位更加突出，學(xué)校內(nèi)部治理的民主監(jiān)督比較到位，各方參與學(xué)校內(nèi)部治理的意識顯著提高，梁銶琚初級中學(xué)內(nèi)部治理改革由于各方面的原因，也存在很多的不足，在此提出我們的反思和建議。

改革過程中要有得力的專家團(tuán)隊(duì)和理論指導(dǎo) 任何改革都必須要以理論作為指導(dǎo)，否則改革探索就會(huì)失去方向。雖然說這種改革實(shí)踐活動(dòng)主要還是靠學(xué)校的管理者來推行，但一線的學(xué)校管理者畢竟理論底子薄，摸著石頭過河難免會(huì)摔跤，不如專家站得高看得遠(yuǎn)，舉重若輕。梁銶琚初級中學(xué)的這次內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，雖然得到了各級領(lǐng)導(dǎo)與有關(guān)專家的指導(dǎo)，但這些指導(dǎo)只是局部的、不系統(tǒng)的，參與改革探索的工作組的成員缺乏系統(tǒng)的專業(yè)學(xué)習(xí)，對問題的認(rèn)識也不全面，更談不上深刻。因此，在具體的探索實(shí)踐中，既缺乏把握全局的能力，也缺乏解決某些具體的辦法，或者說出現(xiàn)問題不知道該從哪里去找原因并解決。很多設(shè)計(jì)，經(jīng)驗(yàn)上感覺應(yīng)該如此，但無法用理論加以說明，這實(shí)際上反映了自身理論儲(chǔ)備的不足。正是因?yàn)槔碚搩?chǔ)備不足，所以內(nèi)部治理改革的諸多設(shè)計(jì)，表面看起來很完備，實(shí)際上只是憑經(jīng)驗(yàn)和感覺而缺乏足夠的管理理論支撐。

政府要營造有利于學(xué)校內(nèi)部治理改革的外部環(huán)境 梁銶琚中學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，是順德區(qū)教育綜合改革的一部分，是在區(qū)政府的層面展開的，但在實(shí)際實(shí)踐層面，只有順德區(qū)教育局在全力推進(jìn)，區(qū)鎮(zhèn)兩級其他政府部門很少參與進(jìn)來，尤其是與學(xué)校自主權(quán)密切相關(guān)的部門如財(cái)政部門對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)沒有積極參與，甚至對有些該下放的權(quán)力不下放，這樣讓學(xué)校的改革很難深入地開展下去。這些問題，從根本上來說都是改革的保障措施力度不夠造成的，缺乏更大范圍的組織協(xié)調(diào)，政府各部門統(tǒng)一認(rèn)識和協(xié)調(diào)方面出現(xiàn)問題。這樣的改革，僅僅靠區(qū)教育局和學(xué)校是很難深入持續(xù)地開展下去的，因?yàn)楦母锏碾y點(diǎn)不在校內(nèi)。

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，很多問題表現(xiàn)在校內(nèi)，根子實(shí)際在校外，在政府。從政府層面協(xié)調(diào)各部門，加強(qiáng)認(rèn)識并統(tǒng)一思想，形成改革的合力，把落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)各項(xiàng)政策要求落到實(shí)處，真正落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，不要存在有政策卻沒辦法落實(shí)的現(xiàn)象。

政府要加大宣傳的力度并出臺(tái)相關(guān)的政策，鼓勵(lì)學(xué)校所在的社區(qū)及有關(guān)社會(huì)人士參與到學(xué)校的內(nèi)部治理當(dāng)中來。目前，由于體制的分割作用和社區(qū)發(fā)育得不夠成熟，導(dǎo)致大部分社區(qū)人士及學(xué)生家長既沒有意識，也沒有動(dòng)力有效地參與學(xué)校內(nèi)部治理，即使參與了，其獨(dú)立意識相對較弱。

從政府層面加強(qiáng)改革的前期準(zhǔn)備工作，比如對所有參與改革的人員組織專業(yè)培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平；對本地區(qū)中小學(xué)校的發(fā)展的現(xiàn)狀要進(jìn)行充分調(diào)查研究，準(zhǔn)確分析出其積累的優(yōu)勢、存在的問題以及需要突破的瓶頸等，并形成專題報(bào)告，為改革提供有力的依據(jù)。

政府還要培育獨(dú)立的學(xué)校內(nèi)部治理評價(jià)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，政府部門不能既辦學(xué)校又管學(xué)校又評價(jià)學(xué)校，應(yīng)建立“政府宏觀管教育”“學(xué)校自主辦教育”“社會(huì)積極評教育”的管辦評分離的格局，做到三權(quán)分立，在相互制衡中健康發(fā)展。

學(xué)校改革要有充分的前期準(zhǔn)備 學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，既要對現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的理論和前沿研究背景有充分的認(rèn)識和了解，也要對本地學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)缺點(diǎn)有清醒的認(rèn)識。這需要所有參與改革實(shí)踐的人不僅要進(jìn)行系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和外出參觀考察，還需要對本地學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀尤其是內(nèi)部治理存在的問題進(jìn)行深入地調(diào)研，這樣才能理論聯(lián)系實(shí)際，有效地進(jìn)行改革實(shí)踐。然而，學(xué)校在這兩個(gè)方面都做得不夠。

其次，對于學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問題要組織系統(tǒng)地調(diào)查研究與分析，學(xué)校雖然也有調(diào)查分析，但這些分析都是學(xué)校改革小組自行總結(jié)分析的，分析得不夠深入和全面，沒有得到有關(guān)專家的直接指導(dǎo)，這樣有可能既發(fā)現(xiàn)不了學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的根本問題，也發(fā)現(xiàn)不了學(xué)校發(fā)展特色和優(yōu)點(diǎn)，不能發(fā)現(xiàn)問題自然也就解決不了問題，更不要說準(zhǔn)確定位學(xué)校內(nèi)部治理改革的目標(biāo)與方向了。

（作者單位：廣東省佛山市順德區(qū)杏壇梁銶琚初級中學(xué)）