提高不動(dòng)產(chǎn)登記管理水平的對(duì)策研究

劉亞玲

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，我國不動(dòng)產(chǎn)管理工作日趨重要，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有著重要的支撐作用。就我國來說，改革開放以后，特別是本世紀(jì)以來，市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入要素市場化改革的深化階段，房地產(chǎn)市場化快速發(fā)展。作為市場化基本的生產(chǎn)要素，土地和房產(chǎn)為主的不動(dòng)產(chǎn)市場化程度不僅快速發(fā)展，而且不斷加深?？梢娧芯糠治霾粍?dòng)產(chǎn)登記管理工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記管制度存在的缺陷

1.缺乏統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度。登記機(jī)關(guān)的活動(dòng)在多數(shù)情況下沒有法律的明確規(guī)定，這是不動(dòng)產(chǎn)登記制度不完備的主要原因。登記職責(zé)分工不明確，登記程序繁瑣，登記內(nèi)容不公開，導(dǎo)致登記錯(cuò)誤時(shí)常發(fā)生，損害了不動(dòng)產(chǎn)交易的安全性，使利害關(guān)系人的權(quán)利存在不必要的風(fēng)險(xiǎn)。我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度現(xiàn)行立法狀況不佳，條文規(guī)則相對(duì)散亂，目前除了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定外，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定還分散于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》等一系列部門規(guī)章與司法解釋中，無論是從效力層次上，還是從具體內(nèi)容上都存在著差異，甚至有重合或不明的情況。

2.登記程序的不完備，在實(shí)踐中出現(xiàn)如下問題。

登記的統(tǒng)一：登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。在當(dāng)前民事立法中，最突出的難題就是登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，實(shí)踐中物權(quán)登記部門數(shù)量較多，針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)抵押，權(quán)利質(zhì)押等分散在各個(gè)部門進(jìn)行。不同行政機(jī)關(guān)對(duì)不同的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管理，因此形成了多個(gè)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記的現(xiàn)象，同時(shí)這些登記部門之間、內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間沒有可供查詢的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。這種混亂帶來的結(jié)果是多頭登記或登記無門兩種極端情況，導(dǎo)致相關(guān)交易人無法查閱不動(dòng)產(chǎn)登記資料，很難得到全面、準(zhǔn)確的信息，給交易帶來了不少障礙。

登記的審查：實(shí)地審查抑或形式審查。形式審查和實(shí)地審查表示的是登記機(jī)關(guān)的審查權(quán)限，二者的區(qū)別在于登記機(jī)關(guān)的審查范圍是否屬于原因關(guān)系。在實(shí)地審查方式下，登記機(jī)關(guān)不僅要審查登記程序是否合法，同時(shí)，還調(diào)查其與實(shí)體法上的權(quán)利關(guān)系是否一致及有效。有學(xué)者認(rèn)為形式審查造成登記錯(cuò)誤增加和糾紛增多的事實(shí)說明了實(shí)地審查的必要性。也有的學(xué)者認(rèn)為我國登記制度并不完善，登記機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)普遍不高，采用實(shí)地審查條件尚未具備。如果全部采用實(shí)地審查方式，必然會(huì)導(dǎo)致登記效率的降低。同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)交易日益增加，登記機(jī)關(guān)更是沒有能力完成龐大的工作量。因此，能否有更好、更科學(xué)的方案，有待研究。

登記錯(cuò)誤：責(zé)任歸屬。這個(gè)問題與上述“物權(quán)登記時(shí)實(shí)行實(shí)地審查還是形式審查”的問題有著直接聯(lián)系。一般來說，只有在實(shí)地審查方式下，登記機(jī)構(gòu)才有義務(wù)承擔(dān)賠償責(zé)任。但不可否認(rèn)在形式審查制度下也會(huì)存在因疏忽導(dǎo)致的錯(cuò)誤登記，登記機(jī)關(guān)同樣要承擔(dān)賠償責(zé)任。但在我國的立法中是否采用完全的形式審查并沒有明確，因此，這個(gè)問題也亟待解決。

3.不動(dòng)產(chǎn)上市交易存在問題。我國《城市房地產(chǎn)管理法》第31條也規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押?！痹谖覈?jīng)過出讓的國有土地其土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是不存在障礙的，但是， 1998年8月《土地管理法》修改時(shí)將“允許城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口居民建住宅使用集體土地”的規(guī)定加以刪除，并在第63條中明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，造成“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進(jìn)入二級(jí)市場流轉(zhuǎn)”的狀況，從而在立法意旨上，城市及外村、外鄉(xiāng)居民已被禁止成為集體土地上住宅的合法所有權(quán)人。在農(nóng)村集體土地上所建商品房買賣合同也就由于違反法律禁止性規(guī)定而成為一種病態(tài)的契約，從而直接影響到買賣合同的效力問題。

二、提高不動(dòng)產(chǎn)登記管理水平的對(duì)策

1.出臺(tái)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法。只有制定一個(gè)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，實(shí)現(xiàn)大統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善。我國應(yīng)借鑒日本以及我國臺(tái)灣地區(qū)，采用特別法式立法，先制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記法，然后制定關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的單行法規(guī)，將不動(dòng)產(chǎn)登記各等級(jí)的各條款予以明確規(guī)定，以滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的安全、效率價(jià)值的要求。

2.建立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)。對(duì)于登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一問題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將不動(dòng)產(chǎn)登記的管轄權(quán)交予不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)登記機(jī)關(guān)，不動(dòng)產(chǎn)跨越兩個(gè)以上縣時(shí)，可以由共同上一級(jí)登記機(jī)關(guān)管轄。其中登記的具體辦法由不動(dòng)產(chǎn)登記法和不動(dòng)產(chǎn)登記單行法以及相關(guān)條例、法律解釋作出規(guī)定。因不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)規(guī)定不清晰造成的困難還有很多，但基于目前登記機(jī)構(gòu)體系復(fù)雜，分支眾多，統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)的建立有待解決，需寄希望于以后國家機(jī)構(gòu)的精簡化、統(tǒng)一化的改革。

3.完善不動(dòng)產(chǎn)登記的審查方式。實(shí)地審查必然導(dǎo)致效率的降低，違背了不動(dòng)產(chǎn)登記作為臨時(shí)性保護(hù)措施的初衷。而且不動(dòng)產(chǎn)登記的一個(gè)重要作用就是為了促進(jìn)交易迅速進(jìn)行，降低交易成本，而采用實(shí)地審查會(huì)導(dǎo)致交易成本的增加。另外，因我國實(shí)踐中采取的是債權(quán)形式主義，即使存在實(shí)地審查的情況，也應(yīng)當(dāng)盡量采取對(duì)證明文件的書面審查，不需要把所有的原因事項(xiàng)都審查清楚，減少實(shí)地考察的機(jī)會(huì)，以此來降低成本。

4.完善不動(dòng)產(chǎn)交易程序。計(jì)劃、土地、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等房地產(chǎn)項(xiàng)目、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)政府主管部門，在嚴(yán)把交易雙方完稅關(guān)的同時(shí)，嚴(yán)把購買人付款關(guān)，購買人必須向政府相關(guān)主管部門提供向出賣人支付交易價(jià)款的“銀行憑證”等證明確實(shí)已付交易價(jià)款的證據(jù)，否則，相關(guān)政府主管部門不得辦理轉(zhuǎn)讓、過戶手續(xù)。也可考慮增加轉(zhuǎn)讓、過戶手續(xù)過程中的公示程序，即政府相關(guān)主管部門在受理房地產(chǎn)項(xiàng)目、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、過戶申請(qǐng)后，在當(dāng)?shù)貦?quán)威媒體發(fā)出公告，征詢交易異議。異議期滿無異議或異議不能成立者，則辦理轉(zhuǎn)讓、過戶手續(xù)。反之，則不予辦理，告之相關(guān)當(dāng)事人通過訴訟程序解決當(dāng)事人之間的爭議或異議。在交易環(huán)節(jié)設(shè)置公示程序是必要的，也是可行的。房地產(chǎn)項(xiàng)目既然是在建，尚未從法律上確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬，其產(chǎn)權(quán)處于法律上的不穩(wěn)定狀態(tài)，在這種不穩(wěn)定狀態(tài)下交易甚至頻繁發(fā)生交易本就容易發(fā)生糾紛，在容易發(fā)生糾紛的交易環(huán)節(jié)設(shè)置公示程序，增加交易的透明度，對(duì)維護(hù)交易秩序的安全穩(wěn)定的好處是不言而喻的。事實(shí)上，現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)交易早已采取了這種做法。已有產(chǎn)權(quán)歸屬的不動(dòng)產(chǎn)交易尚且如此謹(jǐn)慎，處于不穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、過戶，更需慎之又慎。同時(shí)，房地產(chǎn)項(xiàng)目交易金額巨大，對(duì)如此巨額的房地產(chǎn)交易也沒有理由不謹(jǐn)慎從事。

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