我國(guó)城鎮(zhèn)家庭的房產(chǎn)稅支付能力測(cè)算
——兼論房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的可行性

劉金東,丁兆陽

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

我國(guó)城鎮(zhèn)家庭的房產(chǎn)稅支付能力測(cè)算
——兼論房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的可行性

劉金東,丁兆陽

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)過去五年有余,已有的實(shí)證研究主要集中于房產(chǎn)稅公平性、充分性和矯正性職能方面,對(duì)于涉及到稅種可操作性的支付能力問題仍然缺乏論證。本文利用中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)測(cè)算了城鎮(zhèn)家庭房產(chǎn)稅支付能力,發(fā)現(xiàn)在各種稅率設(shè)計(jì)和扣減面積的征收方案下,均存在一定比例的低收入家庭無力支付稅款。房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的充分性和保證一般家庭稅款支付能力的可操作性之間存在不可兼得的選擇困境。本文通過分析認(rèn)為,房產(chǎn)稅無論是從充分性上還是合理性上都無法成為地方主體稅種,調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配公平才是其唯一的核心功能。在放棄房產(chǎn)稅地方主體稅種定位的前提下,借鑒國(guó)外“斷路”機(jī)制等經(jīng)驗(yàn),加大稅收減免力度、保證稅收負(fù)擔(dān)合理是下一步房產(chǎn)稅改革取得成功的關(guān)鍵所在。

房產(chǎn)稅;地方主體稅種;支付能力;選擇困境

一、引 言

我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅起始于1986年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》,主要針對(duì)營(yíng)業(yè)用房,非營(yíng)業(yè)用房暫免征收。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,以房產(chǎn)為主的財(cái)產(chǎn)分配不公平問題日益嚴(yán)重,投機(jī)行為帶來的房?jī)r(jià)非理性上漲也成為政府調(diào)控的主要目標(biāo),尤其是“營(yíng)改增”的推進(jìn)使得地方主體稅種缺失,將房產(chǎn)稅征稅范圍擴(kuò)大化并上升到地方主體稅種成為安體富和葛靜(2012)等不少學(xué)者呼吁的觀點(diǎn)[1]。這其中包含著對(duì)房產(chǎn)稅的三點(diǎn)職能定位思想:一是縮小財(cái)產(chǎn)分配差距,二是平抑房?jī)r(jià),三是充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種。借鑒馮海波和劉勇政(2012)的觀點(diǎn),我們分別稱之為財(cái)產(chǎn)公平性職能、房?jī)r(jià)矯正性職能和財(cái)政充分性職能[2]。在此背景下,中央于2010年將“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”寫入了國(guó)家“十二五”規(guī)劃。2011年1月,國(guó)務(wù)院同意在上海、重慶兩直轄市率先開始房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。從試點(diǎn)至今已經(jīng)五年有余,國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)房產(chǎn)稅進(jìn)行了大量的實(shí)證研究,主要集中在以上三個(gè)職能方面,如Bai et al.(2014)、李文(2014)、范子英和劉甲炎(2015)、劉金東和王生發(fā)(2015)等[3][4][5][6]。

相比而言,學(xué)者們對(duì)于開征房產(chǎn)稅后國(guó)內(nèi)居民家庭支付能力的實(shí)證研究仍處于空白。事實(shí)上,現(xiàn)有房產(chǎn)稅僅針對(duì)營(yíng)業(yè)用房征稅,鑒于營(yíng)業(yè)用房經(jīng)營(yíng)過程中會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)金流,其支付能力尚有切實(shí)保障。而當(dāng)征稅范圍擴(kuò)大到居民居住用房時(shí),稅款支付危機(jī)隨之而來:對(duì)于多套住房的家庭而言,稅款支付能力最起碼可以通過出租或者變賣多余住房來實(shí)現(xiàn);對(duì)于大多數(shù)的單套房家庭而言,如果不具有與房產(chǎn)價(jià)值相匹配的現(xiàn)金流,那么稅款支付能力將受到嚴(yán)重影響。日本學(xué)者Hirayama(2010)就提到了這種群體,將其特征歸納為“富資產(chǎn)、貧現(xiàn)金(Asset-rich but Cash-poor)”[7]*日本同中國(guó)一樣,住房自有率偏高,Hirayama(2010)文中所謂的“富資產(chǎn)”特指日本居民手中的房產(chǎn)價(jià)值較大。。“富資產(chǎn)、貧現(xiàn)金”特征至少在中國(guó)兩個(gè)群體之中顯著存在:一是歷史原因下的“富資產(chǎn)”群體,因住房等級(jí)分配制度和住房商品化改革,大量的體制內(nèi)干部和國(guó)有單位工作的家庭以較低的成本甚至零成本獲得了住房,隨著房?jī)r(jià)上漲,其住房增值幅度極大,形成了體制內(nèi)群體的財(cái)富優(yōu)勢(shì)(何曉斌和夏凡,2012)[8]。二是贈(zèng)與原因下的“富資產(chǎn)”群體,上一代人資助年輕子女購(gòu)房已經(jīng)成為一種社會(huì)趨勢(shì),代際贈(zèng)與是將兩代人的資產(chǎn)積累到年輕子女住房?jī)r(jià)值中,幫助子女購(gòu)買了與自身收入條件不相稱的住房(劉金東,2015)[9]。這兩種“富資產(chǎn)”群體最大的特征就是房?jī)r(jià)收入比畸高,房產(chǎn)價(jià)值與收入水平相關(guān)性較弱,以房?jī)r(jià)為計(jì)稅依據(jù),卻要以收入為稅款支付來源,削弱了家庭的房產(chǎn)稅支付能力。

住房是一種特殊的資產(chǎn),兼有投資和消費(fèi)的雙重屬性。相比多套房家庭,單套房家庭的住房滿足的更多是基本居住服務(wù)的消費(fèi)需求,房主一般無法利用住房資產(chǎn)的出租等途徑獲利,因而對(duì)單套房家庭征收房產(chǎn)稅有可能會(huì)同時(shí)違反劉劍文(2014)提出的基本權(quán)保障原則和量能課稅原則[10]。于明娥(2011)指出,對(duì)單套房家庭征收房產(chǎn)稅其實(shí)質(zhì)是對(duì)家庭基本居住權(quán)利征稅,對(duì)國(guó)民賴以生存的基本條件之一的房屋課稅,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害不亞于對(duì)所得的課稅[11]。尤其是在中國(guó)房?jī)r(jià)高漲的背景下,尚未實(shí)現(xiàn)的房屋價(jià)值增值被持續(xù)征收房產(chǎn)稅,導(dǎo)致了流量收入與存量?jī)r(jià)值的嚴(yán)重不匹配問題。Mark & Carruthers(1983)針對(duì)加拿大的研究也顯示,房屋市場(chǎng)價(jià)值與現(xiàn)金流之間的相關(guān)程度極其微弱,這一結(jié)論對(duì)房產(chǎn)稅是否符合量能課稅原則提出了根本性質(zhì)疑[12]。

表1 部分國(guó)家房產(chǎn)稅拖欠比例

數(shù)據(jù)來源:整理自李明(2011)《公共風(fēng)險(xiǎn)與地方治理危機(jī):美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制變遷分析》[13]。

稅款支付能力問題將產(chǎn)生兩方面的重要影響:一是關(guān)乎未來稅制改革的可操作性,如果出現(xiàn)大量的稅款拖欠,容易引發(fā)征納雙方矛盾,釀成地方治理危機(jī),表1統(tǒng)計(jì)顯示,房產(chǎn)稅的拖欠問題一直是各個(gè)國(guó)家的普遍現(xiàn)狀;二是會(huì)影響房產(chǎn)稅的收入規(guī)模,稅款支付危機(jī)和充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種成為政策選擇的兩難困境,征稅力度大,則支付能力削弱,征稅力度小,則房產(chǎn)稅規(guī)模受限。由此可見,具體測(cè)算未來房產(chǎn)稅的家庭支付能力有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文將主要解決如下幾個(gè)問題:一是不同征收方案下,我國(guó)房產(chǎn)稅的家庭支付能力如何,有多少比例的家庭會(huì)由于收入不足難以支付？如果算上家庭自有金融資產(chǎn)的話,是否仍然存在無支付能力家庭？二是借鑒國(guó)外成熟的稅制經(jīng)驗(yàn),分析家庭支付能力不足的問題對(duì)中國(guó)未來房產(chǎn)稅改革有什么樣的政策啟示。

余下全文安排如下:第二部分是我國(guó)家庭自有住房、家庭收入和金融資產(chǎn)的描述統(tǒng)計(jì),第三部分針對(duì)單套房家庭在多種征收方案下從收入和金融資產(chǎn)兩個(gè)層次計(jì)算其房產(chǎn)稅支付能力,第四部分梳理國(guó)外稅制的歷史經(jīng)驗(yàn),詳細(xì)探討房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的規(guī)律性和保證家庭稅款支付能力的政策設(shè)計(jì),最后總結(jié)全文,得出文章結(jié)論。

二、我國(guó)家庭自有住房、收入和金融資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)

本文將使用2011年中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)測(cè)算房產(chǎn)稅的家庭支付能力。CHFS由西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心組織進(jìn)行,目前官方網(wǎng)站公開的2011年數(shù)據(jù)為第一輪調(diào)查樣本,涵蓋全國(guó)25個(gè)省份,80個(gè)縣級(jí)單位,320個(gè)村級(jí)單位,家庭樣本共計(jì)8438戶,調(diào)查內(nèi)容包括家庭人口、住房情況、金融資產(chǎn)等多方面的數(shù)據(jù)信息,樣本容量和變量指標(biāo)均能夠完好地支持房產(chǎn)稅支付能力研究。

(一)單套房和多套房家庭統(tǒng)計(jì)

表2 城鎮(zhèn)地區(qū)家庭住房套數(shù)分布

考慮到房產(chǎn)稅將對(duì)農(nóng)村地區(qū)豁免,本文篩選出了城鎮(zhèn)地區(qū)家庭樣本,共計(jì)4552個(gè),自有住房套數(shù)情況見下表2所示。有81.7%的城鎮(zhèn)家庭為單套房家庭,共計(jì)3719個(gè);有兩套房的城鎮(zhèn)家庭為719個(gè),占到城鎮(zhèn)樣本的15.8%,3套及以上的家庭合計(jì)114個(gè),占比2.5%。對(duì)于多套房家庭而言,住房可以獲得多種現(xiàn)金流收益,投機(jī)性住房可以出售獲利了結(jié),也可將多余住房出租或者用于經(jīng)營(yíng)。相比來說,單套房家庭的住房主要滿足的是家庭居住服務(wù)的基本需求,無法出售,也很難騰出空間用于出租和經(jīng)營(yíng),家庭收入現(xiàn)金流與住房本身關(guān)系極弱,更多來自于家庭成員自身的工作收入,當(dāng)收入無法客觀反映房產(chǎn)價(jià)值,既違反了量能課稅原則,又削弱了家庭稅款支付能力。

圖1 家庭收入核密度分布

(二)單套房家庭收入統(tǒng)計(jì)

基于上述考量,本文將主要研究單套房家庭的房產(chǎn)稅支付能力問題。收入是支付稅款的主要來源,因而首先要考慮的是家庭收入情況。3719個(gè)單套房家庭的年收入平均為54340元,此處考慮將家庭基本生活支出扣除后計(jì)算家庭凈收入,基本生活支出包括問卷中涉及的衣食住行、水電費(fèi)、日常用品購(gòu)置、家政服務(wù)、通信、文化教育、保健等支出項(xiàng)目,重點(diǎn)剔除了奢侈品消費(fèi)等非必要性支出,經(jīng)計(jì)算,單套房家庭年平均凈收入為40283元。下圖1是兩者的核密度分布圖,可以看到,家庭總收入在零點(diǎn)呈現(xiàn)出截?cái)嗵卣?意味著有相當(dāng)一部分單套房家庭沒有年收入,主要以老年人家庭為主。減去家庭基本生活支出后,家庭凈收入的核密度分布有一個(gè)明顯的左移,大量單套房家庭凈收入出現(xiàn)負(fù)數(shù)問題,即在不征稅的前提下,家庭已經(jīng)入不敷出,一旦征收房產(chǎn)稅,那么這部分家庭將首當(dāng)其沖成為沒有支付能力的納稅人。

(三)單套房家庭金融資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)

考慮到家庭收入不足以支付房產(chǎn)稅,部分家庭如老年人家庭如果有充足的金融資產(chǎn)儲(chǔ)蓄,也可以用來支付其自有住房需要繳納的房產(chǎn)稅。因此,本文在計(jì)算家庭支付能力時(shí),會(huì)兼顧兩個(gè)層次:第一個(gè)層次考察有多少個(gè)單套房家庭的年收入不足以支付其房產(chǎn)稅,在第一個(gè)層次計(jì)算結(jié)果基礎(chǔ)上,第二個(gè)層次進(jìn)一步考察有多少個(gè)單套房家庭在動(dòng)用其自有金融資產(chǎn)的情況下依然負(fù)擔(dān)不起房產(chǎn)稅。金融資產(chǎn)的種類主要有活期存款、定期存款、股票賬戶市值(包括股票賬戶中現(xiàn)金額度和持有股票市值)、持有基金市值、銀行理財(cái)產(chǎn)品市值、持有債券面值等,從表3統(tǒng)計(jì)可知,前三類資產(chǎn)是家庭金融資產(chǎn)的主要組成部分,平均占到家庭金融資產(chǎn)的90.79%。

表3 單套房家庭金融資產(chǎn)分類統(tǒng)計(jì) 單位:元

三、單套房家庭的房產(chǎn)稅支付能力測(cè)算

這一部分將根據(jù)不同征稅方案測(cè)算單套房家庭的房產(chǎn)稅支付能力,首先要明確的三個(gè)問題:

一是稅率設(shè)定問題?？紤]到Bai et al.(2014)、范子英和劉甲炎(2015)的研究發(fā)現(xiàn)差別性稅率容易產(chǎn)生房?jī)r(jià)溢出效應(yīng),對(duì)低稅率住房類型房?jī)r(jià)產(chǎn)生不利影響,因此,本文測(cè)算采用單一稅率設(shè)計(jì),選取了0.6%、0.8%、1%三檔不同的稅率,它們屬于不同的情景假設(shè):0.6%是上海試點(diǎn)過程中實(shí)行的稅率,屬于偏低的優(yōu)惠稅率;0.8%是胡海生等(2012)、李文(2014)等廣泛采用的稅率,此處我們將其作為水平適中的參照稅率;1%則屬于水平偏高的一檔稅率,考慮到現(xiàn)行房產(chǎn)稅另行設(shè)定了20%～30%的扣除比例,1%稅率實(shí)際上已經(jīng)超過了現(xiàn)行房產(chǎn)稅1.2%的法定稅率。

二是扣減面積設(shè)定問題。我們選取了人均扣減面積和家庭扣減面積兩種扣減方式。人均扣減面積對(duì)應(yīng)于上海試點(diǎn)模式,我們選擇了35、40、45、50、55、60平方米六種人均扣減面積的征收方案?？紤]到人均扣減方案取決于家庭人口數(shù)量,多一個(gè)參數(shù),在技術(shù)上容易加大征管成本,同時(shí)也容易導(dǎo)致故意變更戶口以逃避房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的不合理行為,此處也考慮了家庭扣減方案,即一個(gè)家庭豁免固定數(shù)量的面積,這一扣減方式對(duì)應(yīng)于重慶試點(diǎn)模式。我們選擇了70、80、90、100、110、120平方米六種家庭扣減面積的征收方案。下文中的測(cè)算將主要是在不同稅率和不同扣減面積的組合方案下分別計(jì)算。

三是支付能力的層次劃分問題。我們將從兩個(gè)層次測(cè)算單套房家庭的房產(chǎn)稅支付能力:第一個(gè)層次是家庭收入,收入是支付稅款的首要來源,借鑒Stone(2006)針對(duì)住房支付能力提出的剩余收入法,此處考慮了家庭基本生活支出,以家庭凈收入來測(cè)算支付能力,即凈收入減去應(yīng)納房產(chǎn)稅為負(fù)的家庭即視為無稅款支付能力[15]。第二個(gè)層次是在第一個(gè)層次基礎(chǔ)上,允許家庭凈收入不足以支付房產(chǎn)稅的家庭動(dòng)用儲(chǔ)備的金融資產(chǎn),若在動(dòng)用金融資產(chǎn)的情況下依然不足以支付房產(chǎn)稅的家庭則視為無稅款支付能力。表4為不同征收方案下單套房家庭支付能力的測(cè)算結(jié)果。

表4 單套房家庭房產(chǎn)稅支付能力測(cè)算

注：“/ ”前表示第一層次計(jì)算結(jié)果,“/ ”后表示第二層次計(jì)算結(jié)果。

從計(jì)算結(jié)果可以看到,即使是以最低的稅率、最大的扣減面積測(cè)算,單套房家庭中依然存在無支付能力的情形。在0.6%稅率和人均扣減面積60平方米征收方案下,凈收入不足以支付房產(chǎn)稅的家庭為97個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的2.61%,占到全部自有住房家庭樣本總數(shù)的2.13%。如果將支付能力從家庭收入延伸到家庭儲(chǔ)備的金融資產(chǎn)層面,則在動(dòng)用金融資產(chǎn)之后,仍然無房產(chǎn)稅支付能力的家庭數(shù)雖有所降低,但依然有69個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的1.86%,占到全部自有住房家庭樣本總數(shù)的1.52%。換作家庭扣減面積方式的話,在0.6%稅率和家庭扣減面積120平方米征收方案下,家庭收入不足以支付房產(chǎn)稅的家庭為194個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的5.22%,占到全部自有住房家庭樣本總數(shù)的4.26%。在動(dòng)用金融資產(chǎn)之后,仍無房產(chǎn)稅支付能力的家庭數(shù)余下127個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的3.41%,占到全部自有住房家庭樣本總數(shù)的2.79%。這表明,未來房產(chǎn)稅的家庭支付能力是始終存在的問題,將影響到房產(chǎn)稅實(shí)際征收過程中的可操作性,需要在方案設(shè)計(jì)之初就提前納入考慮范圍。

無論是人均扣減面積還是家庭扣減面積,隨著稅率的提高和扣減面積的減少,征稅力度越來越大,無支付能力的家庭數(shù)量也越來越多。如果采用最高稅率1%,在最低人均扣減面積35平方米的征收方案下,家庭收入不足以支付房產(chǎn)稅的家庭為257個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的6.91%,動(dòng)用金融資產(chǎn)仍然無房產(chǎn)稅支付能力的家庭數(shù)達(dá)到173個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的4.65%。換作在最低家庭扣減面積70平方米征收方案的話,無支付能力情況尤為嚴(yán)重。家庭收入不足以支付房產(chǎn)稅的家庭為446個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的11.99%,動(dòng)用金融資產(chǎn)仍然無房產(chǎn)稅支付能力的家庭為305個(gè),占到單套房家庭樣本總數(shù)的8.2%。這促使我們不得不思考,如果考慮到家庭支付能力的可操作性問題,那么房產(chǎn)稅方案設(shè)計(jì)將面臨一種兩難困境:征收力度大,則房產(chǎn)稅的財(cái)政充分性職能顯著,即使無法充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種,也能夠成為重要的地方稅種之一,對(duì)未來保證地方政府財(cái)政收入發(fā)揮顯著作用,與此同時(shí),征收力度加大也將使得更多的家庭無力承擔(dān)房產(chǎn)稅,從而對(duì)稅制改革的可操作性提出新的難題。下圖2是我們計(jì)算的1%稅率下的有支付能力家庭比例和房產(chǎn)稅占地方稅收收入比例。房產(chǎn)稅收入為現(xiàn)行的營(yíng)業(yè)用房房產(chǎn)稅收入加上我們估算出的居住用房房產(chǎn)稅收入,居住用房房產(chǎn)稅收入則是按照CHFS數(shù)據(jù)估算的平均征收比例(平均征收比例=樣本家庭住房房產(chǎn)稅收入/樣本家庭住房總價(jià)值)乘以全國(guó)城鎮(zhèn)住房總價(jià)值計(jì)算得到?？梢钥吹?兩者呈現(xiàn)十字形交叉,意味著不同征收方案下房產(chǎn)稅的可支付性和財(cái)政充分性出現(xiàn)了“魚與熊掌不可兼得”的政策困境。當(dāng)扣減面積較小時(shí),房產(chǎn)稅不足以充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種;而當(dāng)扣減面積較大時(shí),房產(chǎn)稅將出現(xiàn)大量無力支付稅款的單套房家庭。

圖2 可支付家庭比例和占地方稅比例隨扣減面積變化趨勢(shì)

當(dāng)前來看,兩相權(quán)衡,房產(chǎn)稅的可支付性更應(yīng)該獲得政策選擇上的傾斜。對(duì)于單套房家庭來說,住房主要體現(xiàn)出消費(fèi)屬性,滿足的是家庭基本居住權(quán),一旦家庭因?yàn)樽杂械奈ㄒ蛔》慷坏貌回?fù)擔(dān)大量稅負(fù)并出現(xiàn)了部分人群的支付能力危機(jī)之后,房產(chǎn)稅極易引起民眾反感,不利于國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn),反而容易釀成局部的地方治理危機(jī)。從技術(shù)角度來看,亦是如此。我們按照李文(2014)給定的標(biāo)準(zhǔn),占地方稅收收入30%以上才能稱為地方主體稅種,20%～30%之間可稱為地方重要稅種*我們計(jì)算房產(chǎn)稅占地方稅收收入比例用的是狹義地方稅收收入,即省以下地方政府稅收收入。正如李文(2014)所說,讓房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種更多是針對(duì)市縣一級(jí)政府財(cái)力不足的問題,以房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的歐美國(guó)家也是將其當(dāng)作是州以下基層地方政府的主體稅種。。那么,圖2在1%高稅率下計(jì)算結(jié)果顯示,房產(chǎn)稅能夠達(dá)到地方稅收收入30%的情形僅僅出現(xiàn)在家庭扣減面積20平方米、人均扣減面積10平方米以下這種比較嚴(yán)苛的征收方案下,而這種扣減方案明顯是不合理的,甚至連我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房面積33平方米的基本居住需求都遠(yuǎn)未滿足。即使退而求其次讓房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街匾惙N,人均扣減面積也需要在20平方米以下,家庭扣減面積則需要在60平方米以下,依然未能達(dá)到我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房面積33平方米的水平。對(duì)應(yīng)于這種方案,將出現(xiàn)12%的單套房家庭收入不足以支付房產(chǎn)稅款,這是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此,從技術(shù)上來說,房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種短期內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的,反而是房產(chǎn)稅的家庭支付能力更應(yīng)該是房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計(jì)優(yōu)先考慮的現(xiàn)實(shí)問題。

四、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的啟示

上文具體測(cè)算了單套房家庭的房產(chǎn)稅支付能力,并提出了房產(chǎn)稅可支付性和房產(chǎn)稅財(cái)政充分性之間的兩難困境,因此,未來中國(guó)房產(chǎn)稅的職能定位和方案設(shè)計(jì)均需要多方權(quán)衡和深思熟慮?？紤]到中國(guó)所有的稅制改革都是參照國(guó)外已有的成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行,這一部分我們將梳理歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的房產(chǎn)稅制的經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合中國(guó)國(guó)情,力圖為中國(guó)房產(chǎn)稅改革厘清兩個(gè)問題:一是房產(chǎn)稅必須要成為地方主體稅種嗎？二是房產(chǎn)稅家庭支付能力問題如何解決？

(一)房產(chǎn)稅必須是地方主體稅種嗎

從OECD國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看,房產(chǎn)稅雖然普遍存在,但占省(州)以下地方政府的稅收比例差異較大。圖3所示的是OECD成員國(guó)家的財(cái)產(chǎn)稅*《OECD Revenue Statistics: 1965—2013》僅統(tǒng)計(jì)到財(cái)產(chǎn)稅層次,財(cái)產(chǎn)稅主要為房產(chǎn)稅,也包括土地稅、遺產(chǎn)稅等其他稅種。占省(州)以下地方政府稅收比例,雖然英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅占到了地方政府稅收的100%,但也有相當(dāng)一部分國(guó)家如韓國(guó)、德國(guó)占比不足20%,韓國(guó)地方政府稅收主要來自于貨勞稅和資本交易稅,德國(guó)地方政府稅收則主要來自于所得稅。這表明,在稅收制度業(yè)已成熟的OECD國(guó)家,房產(chǎn)稅也并不必然地承擔(dān)地方主體稅種角色。即使是將房產(chǎn)稅當(dāng)作是地方主體稅種的典型國(guó)家如美國(guó),房產(chǎn)稅在地方稅收收入中的比重也在不斷下降。根據(jù)美國(guó)政府統(tǒng)計(jì)普查數(shù)據(jù)顯示,自1932年到1999年,房產(chǎn)稅占州以下地方政府自有一般收入的比重從82%持續(xù)降低至40%*數(shù)據(jù)來源:U. S. Census of Governments, Historical Statistics of State and Local Finance, 1902-1953; U. S. Census of Governments, Governments Finances, http://www.census.gov。。Quinnipiac大學(xué)針對(duì)美國(guó)居民稅種態(tài)度的調(diào)查也顯示,房產(chǎn)稅同時(shí)被列為最壞和最不公平的稅種,這充分體現(xiàn)了民眾對(duì)房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的厭惡*數(shù)據(jù)來源:Quinnipiac University, http://www. Quinnipiac, edu/x1327. xml? ReleaseID= 468。。由此可見,房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種并非是放之四海而皆準(zhǔn)的一般規(guī)律,正如遺產(chǎn)稅一樣,在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,房產(chǎn)稅相比其他稅種的弊端已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。

圖3 OECD國(guó)家省(州)以下地方政府稅收中財(cái)產(chǎn)稅占比數(shù)據(jù)來源:OECD Revenue Statistics(1965～2013)

對(duì)于中國(guó)來說,大幅提高房產(chǎn)稅在地方稅收中的貢獻(xiàn)份額,還存在另一重障礙。1994年“分稅制”改革能夠取得成功的關(guān)鍵就在于加大了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制權(quán),正如周黎安(2008)所言,“分稅制”改革旨在解決“財(cái)政包干制”下地方財(cái)力不斷上升、中央宏觀調(diào)控能力不斷萎縮的問題,正是因?yàn)橹醒胝⒘霜?dú)立的國(guó)稅系統(tǒng),不再完全依賴于地方政府的努力,控制了財(cái)政收入的大頭,才確保了中央稅收利益和對(duì)地方政府的穩(wěn)固控制[16]。因此,如果作為地方獨(dú)立稅種的房產(chǎn)稅成為地方主體稅種的話,不僅會(huì)加大地方政府從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”向“經(jīng)營(yíng)城市”的轉(zhuǎn)變,還形成了“稅種包干制”,成為了“財(cái)政包干制”的變種,與“分稅制”改革方向相背離,有可能會(huì)弱化中央政府的治理能力。相反,增值稅一直是中央和地方分成比例共享稅,由國(guó)稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收,未來以非獨(dú)立稅種形式的增值稅作為地方稅收主要來源,將有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,保證財(cái)力分配格局和中央宏觀調(diào)控能力不受影響(劉金東,2014)[17]。

(二)國(guó)外如何解決房產(chǎn)稅支付能力問題

蓋伊·彼得斯(2008)在《稅收政治學(xué):一種比較的視角》一書中詳細(xì)闡述了房產(chǎn)稅征管思想,提出:“一個(gè)特別問題是如何保護(hù)房產(chǎn)所有者住在自有房子里的權(quán)利,特別是老年人的權(quán)利,他們一旦在繳納房產(chǎn)稅時(shí)遇到困難,怎么保證能繼續(xù)住在自家的屋子里？”[18]由此可見,房產(chǎn)稅支付能力問題在國(guó)外也是普遍存在的。

縱觀美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,一共有三種措施來應(yīng)對(duì)家庭支付能力不足問題:一是免稅政策。美國(guó)各地比較重要的免稅政策包括營(yíng)業(yè)用房和居住用房?jī)煞N,營(yíng)業(yè)用房免稅對(duì)象與中國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅免稅對(duì)象較為類似,主要包括宗教組織、教育機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織房產(chǎn)等,居住用房則主要針對(duì)退伍軍人、老年人等群體,尤其是缺乏收入來源的老年人免除了動(dòng)用儲(chǔ)蓄來繳稅的不合理現(xiàn)象。二是斷路政策。斷路(Circuit Breakers)政策在美國(guó)大多數(shù)州得到不同程度的實(shí)施,主要是針對(duì)中低收入家庭,以其家庭收入或者家庭收入的一定比例作為房產(chǎn)稅的最高上限,一旦碰觸,則稅負(fù)到此為止,從而避免了無力支付稅款的問題,兼顧了家庭基本消費(fèi)支出。三是延期納稅。老年人、殘障人士、低收入群體和正在開發(fā)區(qū)邊緣上的農(nóng)場(chǎng)主等類型的家庭一旦面臨房產(chǎn)大幅增值的情況時(shí),稅款支付能力可能會(huì)出現(xiàn)問題,納稅人可以先根據(jù)房產(chǎn)原值納稅,將增值部分帶來的稅收負(fù)擔(dān)暫時(shí)記錄在案,延遲到以后再繳納。

對(duì)中國(guó)而言,免稅容易造成各種設(shè)法避稅的家庭行為,如房主登記為老年人等,從而造成政策混亂和稅收流失的雙輸局面。延期納稅能夠保證部分稅款及時(shí)入庫,對(duì)于未實(shí)現(xiàn)的價(jià)值增值部分帶來的稅收負(fù)擔(dān)有一定程度的緩釋效應(yīng),但總體來說,延期納稅并不能從根本上解決支付能力問題,尤其是中國(guó)尚無反向抵押機(jī)制,無法滿足老年人應(yīng)繳房產(chǎn)稅延期到老年人死亡之后由房產(chǎn)變現(xiàn)支付的需要。相比來說,同家庭收入直接掛鉤的斷路政策是一個(gè)合適的選擇,能夠避免家庭收入無力支付稅款的情況發(fā)生,不過其實(shí)施將有賴于政府形成對(duì)家庭收入全面、準(zhǔn)確、有效的監(jiān)控。

五、總 結(jié)

本文利用中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)微觀數(shù)據(jù)測(cè)算了城鎮(zhèn)家庭的房產(chǎn)稅支付能力,發(fā)現(xiàn)在各種稅率設(shè)計(jì)和扣減面積的征收方案下,均存在一定比例的低收入家庭無力支付稅款,房產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的財(cái)政充分性和保證一般家庭稅款支付能力的可操作性之間存在不可兼得的兩難困境?；诖?本文得出如下結(jié)論:首先,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確并簡(jiǎn)化房產(chǎn)稅的職能定位,將調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配公平作為其唯一的核心功能。無論是從充分性上還是合理性上,房產(chǎn)稅都無法成為地方主體稅種,因而應(yīng)當(dāng)果斷放棄房產(chǎn)稅地方主體稅種的定位。其次,對(duì)房產(chǎn)稅設(shè)置最小化稅率和最大化優(yōu)惠,將保證普通家庭稅款支付能力作為首要目標(biāo)。從保證支付能力角度考慮,重慶試點(diǎn)按套減免的方案相比于上海試點(diǎn)的扣減面積方案更值得推廣,按套數(shù)給予首套房免征房產(chǎn)稅,既能夠確保中低收入階層為主的單套房家庭不會(huì)出現(xiàn)稅款支付危機(jī),又能夠保持對(duì)投機(jī)性購(gòu)房需求的打壓姿態(tài)。最后,即使是最終的房產(chǎn)稅方案仍然沿用了扣減面積的豁免方式,也應(yīng)當(dāng)在方案中預(yù)先設(shè)置斷路政策,對(duì)收入能力較低的家庭給予稅收優(yōu)惠以保證稅款支付能力。這一政策有賴于對(duì)家庭收入形成全面、準(zhǔn)確、有效的監(jiān)控,也可以為未來個(gè)人所得稅從以個(gè)人為征收單位向以家庭為征收單位的方向改革做好鋪墊。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Measurement of the Affordability of Property Tax for Urban Families——On the Feasibility of Property Tax to be the Main Local Tax

LIU Jindong, DING Zhaoyang

(School of Finance and Taxation, Shandong University of Finance and Economics, Ji’nan 250002, China)

Ever since the property tax pilot was launched five years ago, the existing empirical studies have mainly focused on the equity, adequacy as well as the correction function of the property tax, with a lack of related research on the payment capacity measurement. This paper calculates the family payment capacity for the forthcoming property tax on the basis of China Household Finance Survey Data and comes up with some meaningful findings. First, there are always a certain number of low-income families that cannot afford to pay for taxes under any collection program. It seems to be an incompatible choice dilemma between the adequacy function and family affordability of the property tax. It’s suggested in this paper that the property tax can hardly serve as the main local tax from both the adequacy and the rationality perspectives. China should instead cast highlight on its core function of adjusting domestic assets inequity and draw lessons from foreign experience such as “circuit breakers” mechanism to give tax relief to ensure affordable property tax burden, which is the key to the success of property tax reform.

Property Tax; Main Local Tax; Affordability; Choice Dilemma

2016-10-17

財(cái)政部與共建高校聯(lián)合研究課題(2016-10);山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目(15DJJJ10);山東省高等學(xué)校人文社科研究項(xiàng)目(J15WG08)

劉金東(1986-),男,山東濟(jì)寧人,山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師,博士;丁兆陽(1994-),男,山東青島人,山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院研究助理。

F812.0

A

1004-4892(2017)06-0020-09