民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入的法律制度探析

楊天天

摘 要：國家進一步開放醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，并陸續(xù)出臺較多民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入相關(guān)的法律制度。筆者通過查閱學(xué)術(shù)界相關(guān)文獻及法律法規(guī)和中央、地方文件，對其分析總結(jié)，提出當(dāng)前存在的法律問題，并針對其問題提出了相應(yīng)的改進建議。

關(guān)鍵詞：民營；醫(yī)療機構(gòu)；市場準入

我國目前處于新醫(yī)改的關(guān)鍵時期，在此背景下，政府積極倡導(dǎo)社會資本引入醫(yī)療服務(wù)市場，并陸續(xù)出臺了多條宏觀政策，相配套的市場準入法律制度也日益完善。但相關(guān)的法律制度在制定及執(zhí)行的過程中仍然存在漏洞。

一、民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入法律制度的概念

根據(jù)衛(wèi)生部官方定義，按其登記注冊類型的不同，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可以分為公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和非公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。而非公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，也稱其為民營醫(yī)療機構(gòu)。筆者認為，民營醫(yī)療機構(gòu)是指在我國境內(nèi)依法設(shè)立，由自然人、法人或其他組織以民間資本全資投資或者控股形式而設(shè)立的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入的法律制度即為民營醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立或退出醫(yī)療服務(wù)市場的法律規(guī)范。

二、 民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入的相關(guān)法律制度

隨著新醫(yī)改的深入，衛(wèi)生部及其國務(wù)院相關(guān)部門鼓勵民營醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的相關(guān)政策越來越完善，已經(jīng)形成了一個基本的框架體系。

從相關(guān)的行政法規(guī)來看，在《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》（1994年2月26日）中規(guī)定，設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)必須與經(jīng)過行政部門審批，此時并未區(qū)分公立醫(yī)療機構(gòu)及非公立醫(yī)療機構(gòu)的準入政策①。

從部門規(guī)章及文件上來看，2008年6月修訂了《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》，針對民營醫(yī)療機構(gòu)的市場準入制度開始區(qū)別于其他經(jīng)營性質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)設(shè)立規(guī)范。

從政策上看，2010年12，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委員會、衛(wèi)生部等部門《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)意見》（以下簡稱《意見》）②。該《意見》一經(jīng)發(fā)布，便引起了較多社會輿論。中央以其《意見》為中心，陸續(xù)頒布了《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)意見的通知》等宏觀政策。文件精神基本圍繞著放寬民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入制度，打造公平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域競爭環(huán)境等方面展開。并且，從2009年中央發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，到2015年3月6日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）的通知》當(dāng)中，對民營醫(yī)療機構(gòu)的準入制度及發(fā)展均作出規(guī)劃。

三、民營醫(yī)療機構(gòu)準入的現(xiàn)存法律問題

（1）民營醫(yī)療機構(gòu)的法律定位不明確。醫(yī)院性質(zhì)是決定一切經(jīng)營行為的前提和基礎(chǔ)。民營醫(yī)療機構(gòu)從一開始出現(xiàn)，就存在了定性不明確的法律問題，這也是較多后續(xù)法律問題出現(xiàn)的源頭。我國民營醫(yī)療機構(gòu)有三種定性，一種為企業(yè)性質(zhì)，一種為醫(yī)院性質(zhì)，一種是兩種屬性兼有的定性模式。目前，我國并未出臺相應(yīng)的法律，對民營醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行法律地位的界定。

（2）民營醫(yī)療機構(gòu)準入的主體資格審批制度不統(tǒng)一。在審批的標(biāo)準方面，一些地方政府以稅收為導(dǎo)向，社會辦醫(yī)的準入門檻較。相反，有的地方準入設(shè)定嚴格的審批制度，采取“重準入”原則，規(guī)避社會資本進入的風(fēng)險，結(jié)果卻是限制和挫傷了民營醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的積極性。在審批權(quán)限分配的單位方面，非營利性的民營醫(yī)療機構(gòu)由民政部門按照民辦非企業(yè)主體性質(zhì)進行登記。而營利性民營醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)卻是由工商行政管理部門按照企業(yè)法人進行登記。這就造成了審批權(quán)的不穩(wěn)定性，使得審批制度混亂，準入的法律制度在地方上很難進行統(tǒng)一的實施和規(guī)范。

（3）民營醫(yī)療機構(gòu)準入制度中缺乏合理有效的退出機制。市場主體退出機制也是市場進入機制的重要組成部分。完善健全的民營醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的市場退出機制，將會大大促進醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的健康發(fā)展。一些民營醫(yī)療機構(gòu)因出現(xiàn)各種經(jīng)營問題而擾亂了醫(yī)療服務(wù)市場秩序，若無明確的退出機制，將會使得醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域更加混亂。以市場競爭為導(dǎo)向，輔之以相應(yīng)的退出政策，將會使得醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域更加規(guī)范。

四、完善民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入法律制度的建議

（1）確定民營醫(yī)療機構(gòu)的性質(zhì)及準確的法律地位。民營醫(yī)療機構(gòu)的性質(zhì)和其法律地位，一直是中國醫(yī)療服務(wù)市場需要迫切解決的問題。民營醫(yī)療機構(gòu)的性質(zhì)不確定，準入政策在執(zhí)行的過程中就無明確的法律依據(jù)，政策將無法保證一個公平的市場競爭環(huán)境。政府經(jīng)常會對民營非贏利性醫(yī)療機構(gòu)予以政策優(yōu)惠。而民營營利性醫(yī)療機構(gòu)的定位問題，則更為復(fù)雜，政府通常較少給予其政策優(yōu)惠，使得其發(fā)展更為緩慢。因此，只有明確民營醫(yī)療機構(gòu)的性質(zhì)及其法律地位，民營醫(yī)療機構(gòu)準入的相關(guān)制度才有明確的法律依據(jù)，也才能營造公平的醫(yī)療服務(wù)市場競爭環(huán)境。

（2）簡化和規(guī)范民營醫(yī)療機構(gòu)市場準入的審批程序。國際上法人的設(shè)立有很多原則，我國民營醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)立一般采取核準主義，即行政許可主義，需要相關(guān)的行政部門進行審批，而后注冊登記。我國對于民營醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)審批制度進行了詳細的規(guī)定，但大眾輿論常偏向與認定其審批程序過于復(fù)雜。應(yīng)適當(dāng)簡化其審批程序，并應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)公開詳細的審批程序來加強對審批執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督。

（3）建立和完善民營醫(yī)療機構(gòu)市場退出機制。國家允許設(shè)立民營醫(yī)療機構(gòu)，放寬其市場準入的條件，本就是將社會資本引入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的“鰱魚效應(yīng)”，更好的提高我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。因此，建立以市場競爭為主導(dǎo)的退出機制才能更好地體現(xiàn)國家政策的初衷。民營醫(yī)療機構(gòu)因市場原因可自行決定退出醫(yī)療服務(wù)市場，而后由相關(guān)部門進行社會公告，理清其債務(wù)關(guān)系。公告期滿后，進行民營醫(yī)療機構(gòu)的資金和物質(zhì)清算，而后由登記注冊部門進行注銷登記。

注釋：

①《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第九條，“ 單位或者個人設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)，必須經(jīng)縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門審查批準，并取得設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)批準書，方可向有關(guān)部門辦理其他手續(xù)?！?/p>

②參見中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_759091.htm