北京旅游人口過(guò)度聚集的分析和對(duì)策建議

張紹娥　唐波

內(nèi)容提要

北京旅游產(chǎn)業(yè)近幾年得到快速發(fā)展，成為北京服務(wù)業(yè)中的重要支柱產(chǎn)業(yè)，但是北京旅游業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張并沒有帶來(lái)效益的快速提升，反而對(duì)過(guò)度擁擠的交通、環(huán)境污染等北京“城市病”又具有推波助瀾和加劇的影響。北京作為祖國(guó)的首都在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)方面與其它省市比具有不同的特點(diǎn)、處于不同的發(fā)展階段，北京旅游人口的過(guò)度聚集不利于旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和首都功能定位的實(shí)現(xiàn)。北京四個(gè)中心的功能定位表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與四個(gè)中心的功能定位相矛盾的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該讓位于功能定位，旅游作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，也要服從于首都的功能定位。本文從北京旅游行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和京津冀協(xié)同發(fā)展的要求出發(fā)，提出了應(yīng)對(duì)北京旅游人口過(guò)度聚集的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：旅游人口 非首都核心功能疏解 京津冀協(xié)同

旅游人口聚集本來(lái)是一個(gè)正常的現(xiàn)象，因?yàn)槁糜钨Y源和旅游景區(qū)也是局部和點(diǎn)狀存在的，但是如果稀缺的旅游資源因?yàn)槲^(guò)多的游客造成明顯的外部性就是一個(gè)不正常的現(xiàn)象，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化游客有序流動(dòng)以適應(yīng)城市管理的需要就是一個(gè)新的課題。本文主要探討在京津冀協(xié)同發(fā)展和疏解非首都核心功能條件下，引導(dǎo)北京旅游人口有序流動(dòng)的具體對(duì)策建議。

一、北京旅游人口過(guò)度聚集的表現(xiàn)

（一）總量疊加聚集。2015年，北京市全市接待國(guó)內(nèi)旅游總?cè)藬?shù)2.69億人次，其中：外省市來(lái)京旅游人數(shù)1.63億人次，全市旅游總?cè)藬?shù)在全國(guó)城市中排名第一，與目前北京常住人口2170萬(wàn)形成疊加效應(yīng)。北京旅游在產(chǎn)業(yè)增加值已經(jīng)占北京生產(chǎn)總值的7.5%，對(duì)北京服務(wù)業(yè)具有重要的支撐作用，但是對(duì)過(guò)渡擁擠的交通、環(huán)境污染等北京“城市病”又具有推波助瀾和加劇的影響。

（二）不均衡性聚集。北京是全國(guó)文化中心，重要的世界文化遺產(chǎn)大部分集中在東城、西城，比如天安門、故宮、天壇、北海等，但是東城區(qū)的常住人口密度已達(dá)到21763人/平方公里，西城區(qū)達(dá)到25767人/平方公里，每到節(jié)假日和黃金周，每天聚集在天安門以及故宮周邊的人流到達(dá)40萬(wàn)人左右。在局部較小區(qū)域的南羅鼓巷也曾經(jīng)出現(xiàn)游客蜂擁而至，塞滿整個(gè)巷子，在此居住地當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)法正常生活，而出現(xiàn)主動(dòng)提出退出A級(jí)景區(qū)不再接受團(tuán)體游的措施。

（三）局部點(diǎn)狀聚集。故宮在采取限流措施之前，旅游高峰期游客達(dá)到過(guò)15萬(wàn)，這么多的人流聚集在故宮對(duì)景區(qū)內(nèi)的古建筑、古樹、地面等的磨損和人為的破壞也是非常嚴(yán)重的，不利于對(duì)歷史遺產(chǎn)的保護(hù)。

二、北京旅游人口過(guò)度聚集的影響

旅游產(chǎn)業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該大力發(fā)展，但是當(dāng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市管理不相適應(yīng)時(shí)，就應(yīng)該考慮調(diào)整發(fā)展的路徑和措施。北京作為祖國(guó)的首都在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)方面與其它省市比具有不同的特點(diǎn)、處于不同的發(fā)展階段，北京旅游人口的過(guò)度聚集不利于旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和首都功能定位的實(shí)現(xiàn)。

（一）旅游體驗(yàn)和美譽(yù)度下降。游客過(guò)渡集中造成游客的舒適度和滿意度下降，特別是在旅游旺季故宮和八達(dá)嶺景區(qū)的游客摩肩接踵，根本難以體驗(yàn)到北京博大精深的文化、旖旎的風(fēng)光，更多的是抱怨和勞累。另一方面，因?yàn)橛慰瓦^(guò)度聚集北京，同時(shí)由于北京交通條件和旅游公共服務(wù)條件的不足，很難很快疏散到他所去的旅游目的地，非法旅行社乘機(jī)而入，對(duì)游客的坑蒙拐騙和威脅暴力行為時(shí)有發(fā)生，每年都有上萬(wàn)件的有效投訴，中央電視臺(tái)和各種網(wǎng)絡(luò)媒體都有報(bào)道，這一頑癥至今沒有徹底解決。

（二）加劇了空間資源的矛盾。北京的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在全國(guó)應(yīng)該是最好的城市之一，但是仍然難以承擔(dān)2100萬(wàn)常住人口的工作生活之用，再加上旅游人口，更不堪其重負(fù)。與動(dòng)輒一二百元以上的外地景區(qū)門票相比，而北京的景區(qū)票價(jià)在全國(guó)是最低的，雖然剛剛實(shí)施了最新一輪的公共交通改革，北京的公共交通票價(jià)在全國(guó)也是最低的，而北京又有方便快捷、功能完善的酒店住宿業(yè)，在北京旅游成本在全國(guó)也是最低的，性價(jià)比是最高的之列。北京的今年國(guó)慶期間共接待外地游客276萬(wàn)人次，相當(dāng)于北京一下子涌進(jìn)了3個(gè)東城區(qū)的人口（東城區(qū)人常住口91萬(wàn)），北京的地鐵、公交在熱點(diǎn)路段都會(huì)出現(xiàn)不同程度的擁擠，水電氣熱的供應(yīng)都會(huì)增加。雖然增加了北京的旅游總收入，但是是建立在過(guò)度消費(fèi)公共服務(wù)資源基礎(chǔ)上的增加，并不是基于完全市場(chǎng)化的旅游總收入，要知道在2015年北京公交地鐵政府補(bǔ)貼達(dá)到142億元，這同樣都會(huì)分?jǐn)偟矫课挥慰蜕砩?。?guó)內(nèi)外地游客來(lái)京每天人均消費(fèi)才350元左右，與中國(guó)游客在國(guó)外消費(fèi)動(dòng)輒上萬(wàn)元（2015年中國(guó)游客在美國(guó)人均消費(fèi)7000美元）相比實(shí)在是相形見絀。

（三）加劇了與北京首都核心功能定位的矛盾。習(xí)近平總書記在考察北京發(fā)展和管理時(shí)提出，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持和強(qiáng)化首都全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。習(xí)總書記提出，要疏解調(diào)整非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。對(duì)于全國(guó)的政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心來(lái)說(shuō)，需要有嚴(yán)肅有序的政治生活、和諧的人文環(huán)境和高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境，對(duì)于科技創(chuàng)新來(lái)說(shuō)需要有高素質(zhì)的人才隊(duì)伍和與之相適應(yīng)的生活環(huán)境，過(guò)多的人流聚集不利與這樣的生態(tài)的形成。四個(gè)中心的功能定位表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與四個(gè)中心的功能定位相矛盾的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該讓位于功能定位，旅游作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，也要服從于首都的功能定位。

三、北京旅游人口過(guò)度聚集的原因分析

一是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型沒有完成。北京旅游目前還更多地處于觀光階段，旅游產(chǎn)品單一，休閑度假、高端旅游產(chǎn)品發(fā)育不足，還沒有形成主流，造成過(guò)度消費(fèi)歷史文化遺產(chǎn)的狀況：鄉(xiāng)村旅游的品質(zhì)較低，旅游承載能力差：商務(wù)旅游的環(huán)境還沒有形成。

二是北京公共服務(wù)的缺失。北京目前還沒有建立起有效的旅游集散體系，還不能方便快捷、大規(guī)模地疏散旅游人口，目前北京旅游集散中心每年接待游客也只有不到20萬(wàn)人：旅游咨詢體系區(qū)域分割嚴(yán)重，沒有很好地實(shí)現(xiàn)與游客的對(duì)接，咨詢內(nèi)容和方式不能滿足游客的需求，還沒有很好地適應(yīng)散客時(shí)代的到來(lái)。

三是首都自身形成的孤島效應(yīng)。由于歷史的原因和發(fā)展水平的限制，北京與河北、天津沒有形成旅游人口的有序承接和分散，北京與周邊沒有形成一體化的市場(chǎng)和一體化的管理，沒有形成像上海那樣對(duì)浙江寧波、杭州和江蘇蘇州、常州等的輻射和有效疏散，而形成共贏得局面。

四是旅游產(chǎn)品的低價(jià)格。與河北相比，北京旅游產(chǎn)品的低價(jià)格也是造成旅游人口過(guò)渡聚集的一個(gè)市場(chǎng)因素。八達(dá)嶺長(zhǎng)城門票價(jià)格在旺季才45元，天津的盤山達(dá)到150元；北京故宮門票旺季60元，承德避暑山莊120元，看皇家園林首選肯定是故宮。河北、天津雖然有很好的旅游資源，但是許多景區(qū)門可羅雀或難以自負(fù)盈虧，而北京卻人滿為患。

五是旅游執(zhí)法環(huán)境的缺失。國(guó)家有《旅游法》，北京市有《旅游管理?xiàng)l例》，但是北京旅游市場(chǎng)的治理需要公安、城管、工商、交通、區(qū)政府等各個(gè)部門的聯(lián)合執(zhí)法，但是在真正執(zhí)法過(guò)程中又各自為戰(zhàn)，大多強(qiáng)調(diào)部門利益，北京市旅游委僅僅對(duì)正規(guī)的旅行社具有執(zhí)法權(quán)，對(duì)層出不窮的“黑旅行社”、酒店和景區(qū)的違法行為缺乏執(zhí)法依據(jù)。

四、對(duì)策建議

根據(jù)以上分析，北京旅游發(fā)展應(yīng)該破除唯GDP的發(fā)展模式，旅游人口應(yīng)該進(jìn)行疏解，應(yīng)該服從和服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)該服從和服務(wù)于疏解非首都核心功能的發(fā)展目標(biāo)。到2020年北京常住人口控制在2300萬(wàn)，城六區(qū)疏解人口200萬(wàn)。旅游作為與人民幸福指數(shù)密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，為促使其又好又快的發(fā)展，應(yīng)該明確疏解的目標(biāo)和路徑。

旅游人口疏解的總體目標(biāo)是：東、西城等政治中心區(qū)旅游人口有所下降，并持續(xù)穩(wěn)定在一定水平；朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山等功能拓展區(qū)實(shí)現(xiàn)低速增長(zhǎng)；北京郊區(qū)等生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)。

實(shí)際上今年國(guó)慶黃金周游客數(shù)量降低2.8%，旅游總收入幾乎沒有增長(zhǎng)，雖然有霧霾、天氣影響的因素，還有一個(gè)因素是旅游人口過(guò)度集中的倒逼機(jī)制的影響。下一步應(yīng)主動(dòng)作為圍繞上述目標(biāo)加大疏解力度。

一是向京津冀周邊疏解。加大京津冀旅游市場(chǎng)一體化建設(shè)力度。先易后難，明確在市場(chǎng)一體化、管理一體化、公共服務(wù)建設(shè)一體化上突破的先后順序。打破行政壁壘，首先在市場(chǎng)一體化上下功夫，根據(jù)旅游資源稟賦的差異，設(shè)計(jì)旅游產(chǎn)品和旅游線路，加大聯(lián)合推介的力度。

二是向北京郊區(qū)疏解。發(fā)揮通州城市副中心的旅游承載作用，加大對(duì)通州以及周邊地區(qū)的旅游規(guī)劃，充分論證通州環(huán)球影城項(xiàng)目的溢出效應(yīng)。大力發(fā)展全域旅游，發(fā)揮懷柔、延慶、密云全域旅游示范區(qū)的作用，加大建設(shè)力度。改變鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)差，不能適應(yīng)首都市民需求的狀況，通過(guò)五十百千萬(wàn)億（100個(gè)旅游村鎮(zhèn)、3000公里旅游步道等）工程，全面提升鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)。

三是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。增大旅游附加值，向高精尖方向發(fā)展，提質(zhì)增效。大力發(fā)展中醫(yī)養(yǎng)生旅游、體育休閑旅游、文化旅游、科技旅游、北京人家等高端旅游產(chǎn)品，增加差異化供給，不斷滿足多樣化需求。加大離境退稅的力度，強(qiáng)化國(guó)際交往中心的地位，方便國(guó)際游客游覽和購(gòu)物，根本改變?nèi)刖秤慰拖陆档内厔?shì)。

四是采取流量控制辦法。故宮最高8萬(wàn)人的流量控制辦法已經(jīng)取得良好的效果，在核心區(qū)和重要的世界遺產(chǎn)應(yīng)該擴(kuò)大應(yīng)用范圍。流量控制和網(wǎng)上預(yù)約是行之有效的方法，貫徹非首都功能疏解的要求，加大對(duì)天安門等旅游人口密集地區(qū)和長(zhǎng)城等旅游人口過(guò)度密集景區(qū)疏解。

五是調(diào)整旅游產(chǎn)品價(jià)格。改變北京景區(qū)門票過(guò)低和河北、天津旅游景區(qū)門票價(jià)格過(guò)高的狀況，在市場(chǎng)一體化上率先取得突破。采取協(xié)商一致的辦法，適度提高北京景區(qū)門票價(jià)格，適度降低北京周邊地區(qū)景區(qū)的門票價(jià)格，對(duì)北京市民仍然可以維持原有價(jià)格不變。

六是增加一日游市場(chǎng)有效供給。北京非法一日游投訴（零負(fù)團(tuán)費(fèi)、出境押金、額外購(gòu)物）居高不下，在全國(guó)排名靠后，美譽(yù)度差。采取的辦法：一是采取堵的辦法，加大打擊和聯(lián)合執(zhí)法力度，聯(lián)合公安、工商、交通等部門，對(duì)非法旅行社進(jìn)行集中整治，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)采取專人盯守，針對(duì)網(wǎng)上非法旅行社大量增加的情況與市網(wǎng)信辦建立黑白名單制。同時(shí)采取疏的辦法，探索建立并擴(kuò)大準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，發(fā)揮主旅游集散中心（觀光一線、二線，觀光巴士）的主導(dǎo)作用；發(fā)揮國(guó)有大社現(xiàn)有國(guó)、中、青旅行社的主導(dǎo)作用。

七是增加旅游公共服務(wù)設(shè)施供給。適應(yīng)散客和自由行時(shí)代的來(lái)臨，加大旅游咨詢站、旅游集散中心、廁所革命、公共設(shè)施農(nóng)家樂基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度；同時(shí)加大智慧旅游產(chǎn)品供給，調(diào)動(dòng)行業(yè)建設(shè)智慧旅游的積極性并進(jìn)行有效整合，方便游客通過(guò)信息化手段完成旅游。

（作者單位：北京財(cái)貿(mào)職業(yè)學(xué)院）