淺析行政決策的特征

摘 要：近年來，行政決策正日益被我國行政法學界所關(guān)注，與行政決策相關(guān)的研究論述也不斷出現(xiàn)。雖然有觀點認為行政決策被我國法學界所關(guān)注的歷史同我國行政法學出現(xiàn)的歷史一樣長，[1]但是在我國以具體行政行為和抽象行政行為為中心的行政法學體系中，行政決策并沒有一席之地，或者說，行政決策并不在我國傳統(tǒng)行政法學領(lǐng)域的概念范圍之內(nèi)。

關(guān)鍵詞：行政決策；特性；概念；行政行為

行政決策被普遍認為是行政學及政治學的概念，兩大法系的行政法學中都難找到行政決策的概念。行政決策面臨的問題體現(xiàn)在一方面其幾乎滲透到行政實踐的任何一個階段，行政行為在作出之前必定會有相關(guān)的決策活動，也正如西蒙所說的，無決策，即無行政。[2]另一方面是其難以進入現(xiàn)有法學體系?？偟膩碚f，國內(nèi)對行政決策的研究量大而不全面，多是關(guān)注其具體階段，基本的概念特性鮮有人問津，導(dǎo)致在整體上缺乏系統(tǒng)性。因此有必要對行政決策的特性進行討論，從而有助于對行政決策的理解及相關(guān)問題的解決。

一、行政決策的概念

行政決策的概念在行政學中雖然表述不盡一致，但已經(jīng)形成普遍的共識。在相關(guān)行政學教材中，行政決策被定義為：“具有行政決策權(quán)的行政機關(guān)或個人依據(jù)國家的法律，為了國家和公共的利益，有效地推進行政管理，為一定的行政行為確定行政目標、制定并選擇行政方案的過程”[3]；“具有行政決策權(quán)的組織或個人為了有效地實現(xiàn)行政目標從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程。”[4]可見行政決策在行政學中是種技術(shù)性的手段。在行政法學中，現(xiàn)有可以參考的官方文件是曹康泰主編的《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定輔導(dǎo)讀本》，其中定義行政決策為：“行政機關(guān)及其工作人員在處理國家事務(wù)時為了達到預(yù)定的目標，對所要解決的問題或處理的事務(wù)擬定和選擇行動方案，并作出決定的過程。”[5]總體上講，在我國，“行政決策基本上還屬于學理概念?！盵6]

二、行政決策的特性

（1）主體特定性。如果說行政決策的法學定位難以確定是因為其難以融入現(xiàn)有的具體行政行為與抽象行政行為之中的任何一個，那么這恰恰從另一個側(cè)面說明，行政決策本身就是在行政法學的行政行為范圍內(nèi)。而不論是具體行政行為還是抽象行政行為，其主體是確定的，那就是行政機關(guān)。因此，行政決策的作出主體也應(yīng)該是行政機關(guān)。行政決策是行政機關(guān)在作出行政行為之前必然要進行的程序。

（2）過程性。行政決策是行政機關(guān)根據(jù)行政實踐中的需要設(shè)定行政目標，并為實現(xiàn)行政目標而設(shè)置相關(guān)的程序、劃分相關(guān)的任務(wù)，并作出先關(guān)的決定。但是在行政機關(guān)做出行政決策后，其實施往往不是由制定機關(guān)進行的。并且行政決策一旦作出，之后的實施行為要么是具體的行政行為，要么是發(fā)布行政性法律文件，也即抽象行政行為。因此說，行政決策只是行政機關(guān)的程序性的行政行為，決策已經(jīng)作出，便不再有行政決策。有觀點認為行政決策不在行政法學現(xiàn)有兩種行為之列的原因就是行政決策是一種過程性的行為，行政決策與行政決策的執(zhí)行是不同主體分別進行的。甚至已有學者將行政決策分為程序性的、內(nèi)部性的和外部性的行政行為，并根據(jù)程序性的行政行為提出了司法審查的可行性。[7]

（3）范圍的廣泛性。前面已經(jīng)論述，行政決策的主體是行政機關(guān)，內(nèi)容是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政目的而進行的行政行為。當今世界，不論是大陸法系國家還是歐美法系國家，其共同面臨的一個現(xiàn)象就是行政權(quán)自由裁量權(quán)的擴張。歷史上，行政機關(guān)曾經(jīng)被稱為守夜人，行政權(quán)力的行使被限制在相當有限的范圍內(nèi)。但是隨著市場經(jīng)濟弊端不斷出現(xiàn)，劇烈變動的時代背景下立法機關(guān)對各種新問題、新情況、新事物的出現(xiàn)及變化速度難以應(yīng)付，而此時行政權(quán)力的靈活性和及時性使其具有更大的優(yōu)勢去處理相關(guān)問題，因此行政權(quán)力在社會調(diào)整中發(fā)揮的作用越來越大，行政機關(guān)處理事務(wù)的范圍也日益廣泛。而行政機關(guān)對行政事務(wù)的處理必然會涉及行政決策，使得行政決策的內(nèi)容幾乎涉及到社會的方方面面。

（4）表現(xiàn)形式多樣性。當下我國行政機關(guān)管理社會事務(wù)的方式和手段是多樣的。行政機關(guān)不僅可以在傳統(tǒng)法律規(guī)定的范圍行使行政管理職能，而且在一定程度上還具有行政立法的職能。行政決策的表現(xiàn)形式受行政機關(guān)管理方式及手段的影響。行政機關(guān)一方面可以針對社會重大的問題通過行政決策作出行政規(guī)章或者規(guī)范性文件等抽象行政行為；另一反面，在行政機關(guān)日常行政事務(wù)中，例如行政許可，行政處罰等所謂具體行政行為，每一項決定的作出其實都是行政決策的結(jié)果，而行政決策也就變現(xiàn)為相應(yīng)的形式。

（5）時效性。行政決策的時效性是行政決策難以被歸入現(xiàn)有抽象行政行為的一大因素。行政機關(guān)針對一定時期內(nèi)出現(xiàn)的問題或是針對一定時期的特殊現(xiàn)象，需要作出一定的行政行為，但是這種問題與行政抽象行為所針對的對象的最大區(qū)別在于其具有一定的時限性。也就是說，行政抽象行為針對的問題對象是長期存在的，一旦作出，一般不設(shè)定時限，除非行政機關(guān)自行撤銷或者被新的法律法規(guī)所取代，否則其對相關(guān)的問題及對象都是長期有效的。而行政決策在制定之初就是為了解決某一時期的問題，在頒布之初就已經(jīng)設(shè)定了實施的時間限制，時限到期后便自動作廢。

行政法學與行政學有聯(lián)系也有區(qū)別，行政決策在行政法學中有不同于于其在行政學和政治學中的特性。在建設(shè)法治國家與政府體制改革的背景之下，只有對行政決策給予足夠的關(guān)注與研究，才能夠真正實現(xiàn)法治目標。

參考文獻：

[1]葉必豐.《行政決策的法律表達》.載《法商研究》，2016年第2期

[2][美]費斯勒、凱特爾.《行政過程的政治——公共行政學新論》.陳振明、朱芳芳等譯.中國人民大學出版社，2002 年版，第 250 頁

[3]張永桃主編.《行政管理學》.高教出版社，2003年版，第131頁

[4]張國慶主編.《公共行政學》（第3版）.北京大學出版社，2007年版，第232頁

[5]曹康泰主編.《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定輔導(dǎo)讀本》.中國法制出版社，2008年版，第26頁

[6]江國華.《中國行政法總論》.武漢大學出版社，2012年第一版，第243頁

[7]盧護鋒.《行政決策法治化的理論反思與制度構(gòu)建》.載《政法論叢》，2016年第1期

作者簡介：

韓義良（1988.9～）山東濰坊人， 煙臺大學法學院法律碩士。