降低企業(yè)制度交易成本：創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能

傅爾基

“降成本”是我國“十三五”時期推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一?！敖党杀尽敝攸c在于降低企業(yè)交易成本，尤其是企業(yè)制度交易成本。創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能是“簡政放權(quán)”的“降成本”中關(guān)鍵舉措，既是轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，又是創(chuàng)新社會治理的重要途徑，還是建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要手段。

一、創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的時代要求

創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能理論依據(jù)主要來自國內(nèi)外關(guān)于公共選擇理論、新公共管理理論與市場和政府“雙失靈論”，時代要求則是我國順應(yīng)國際新公共治理潮流，全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，上海擔(dān)當(dāng)改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者。

1.我國全面深化行政體制改革.改進和創(chuàng)新社會治理方式的要求

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，其中一個重要方面就是深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，改進社會治理方式，培育和扶持社會組織承擔(dān)各類公共事務(wù)性的社會職能，實現(xiàn)政府、市場和社會組織各歸其位、各司其責(zé)。按照習(xí)近平總書記為首黨中央要求，上海要擔(dān)當(dāng)改革開放排頭兵，必須在全面深化行政體制改革、改進和創(chuàng)新社會治理方式上走在全國前列，其中包括深入推進政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的改革和創(chuàng)新。

2.上海擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新發(fā)展先行者、建設(shè)全球影響力科技創(chuàng)新中心的要求

按照習(xí)近平總書記要求，“十三五”時期，上海將由科學(xué)發(fā)展先行者轉(zhuǎn)向創(chuàng)新發(fā)展先行者，通過建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，提高城市發(fā)展的核心競爭力，推動上海到2020年基本建成“四個中心”和生態(tài)文明的國際化大都市。這就需要全面深化體制改革和提升開放水平，更好發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，同時，還要更多更好發(fā)揮社會力量作用，激發(fā)社會組織活力，努力形成全面創(chuàng)新發(fā)展的社會環(huán)境，激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力和動力。在這過程中，如何在更好發(fā)揮政府作用和發(fā)揮市場決定性作用的同時，如何進一步推動政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能、更多更好發(fā)揮第三方積極作用，是一個值得理論深思和實踐拓展問題。

二、創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的規(guī)程初建

在我國、上海，政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能已經(jīng)取得初步成效，明確了基本與非基本公共服務(wù)兩大領(lǐng)域轉(zhuǎn)移服務(wù)性事項，并以政府購買服務(wù)方式為主支撐運作。

1.基本與非基本公共服務(wù)事項：政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的主要內(nèi)容

在我國，政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的主要內(nèi)容是基本與非基本公共服務(wù)兩大領(lǐng)域涉及一些基本公共服務(wù)、社會管理服務(wù)、行業(yè)管理協(xié)調(diào)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項、其他適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項等。這可以從納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的主要項目得到佐證。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用。

2015年6月發(fā)布的《上海市市本級政府購買服務(wù)實施目錄》進一步明確了上海市政府財政購買服務(wù)的具體內(nèi)容，包括5大類、58小類、161小項。其中，基本公共服務(wù)包括公共教育、勞動就業(yè)、人才服務(wù)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育服務(wù)、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護。社會管理服務(wù)包括社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)和管理、社會工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運營管理、公共公益宣傳。行業(yè)管理和協(xié)調(diào)性服務(wù)包括行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴。技術(shù)性服務(wù)包括科研和技術(shù)推廣_、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計分析、檢驗檢疫檢測、檢測服務(wù)、會計審計服務(wù)。政府履職所需的輔助性事項包括法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃的編制、標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務(wù)（不包括為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)）、項目評審、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化項目管理和維護、后勤管理。

2.政府購買服務(wù)：政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的主要運作方式

在我國，政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的主要運作方式是政府購買服務(wù)。政府根據(jù)第三方承接、提供政府轉(zhuǎn)移基本公共服務(wù)或非基本公共服務(wù)的項目數(shù)量和質(zhì)量，委托社會評估，依據(jù)政府采購法的有關(guān)規(guī)定，制定采購目錄，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，經(jīng)規(guī)定的評審程序通過后，撥付一定金額購買服務(wù)經(jīng)費。為保證政府購買服務(wù)達到預(yù)定目標(biāo)，政府還會委托第三方進行績效等考核評價，以此作為后續(xù)政府向第三方購買服務(wù)預(yù)算和購買主體選擇的重要依據(jù)。

在我國，除了政府購買服務(wù)外，政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的其他運作方式還有直接資助、專項補貼、合同外包等，主要用于公益性社會服務(wù)如社區(qū)為老服務(wù)、公共性項目代建和研發(fā)服務(wù)平臺等資金支持和服務(wù)監(jiān)管。

三、創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的問題導(dǎo)向

在“四個全面”戰(zhàn)略部署下，適應(yīng)經(jīng)濟“新常態(tài)下”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進和國家治理能力現(xiàn)代化，縱深推進政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能改革，必須針對目前存在的“短板”，明確目標(biāo)和任務(wù)。

1.政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的“短板”問題

目前，我國政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能進程較快較好的是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，比如在社區(qū)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等方面政社合作成效顯著，但也面臨基本公共服務(wù)需求多樣化、個性化、高質(zhì)化和網(wǎng)絡(luò)化趨勢，第三方供給跟不上等問題，其原因之一是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能還有增加空間、效能還有待提高。而在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，我國政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能進程較慢較差，尤其是在科技創(chuàng)新、行業(yè)管理、檢測評估等領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移事項還可拓展，轉(zhuǎn)移力度還需加大。例如，在上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)過程中，政府向科技創(chuàng)新領(lǐng)域轉(zhuǎn)移部分職能滯后，導(dǎo)致科技創(chuàng)新第三方發(fā)育不足，有礙“官產(chǎn)學(xué)研金用”模式有效連接運作，以及科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化、市場化和價值化順暢實現(xiàn)。

2.政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的目標(biāo)任務(wù)

黨的十八屆三中全會提出要進一步正確處理好政府與市場、社會的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，更好地提升社會治理能力。2013年3月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施<國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知》，提出用3至5年時間完成《方案》提出的各項任務(wù)，到2017年要基本形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。2015年《政府工作報告》明確提出：“堅持創(chuàng)新管理，強化服務(wù)，著力提高政府效能。提供基本公共服務(wù)盡可能采用購買服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場或社會去辦”。從建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)政府、構(gòu)建“小政府、大社會”目標(biāo)來看，今后既要加強政府向公益性、基本公共服務(wù)領(lǐng)域第三方轉(zhuǎn)移部分事務(wù)性職能，以利于完善社會治理，保障基本民生，也要加大政府向行業(yè)性、非基本公共服務(wù)領(lǐng)域第三方轉(zhuǎn)移部分事務(wù)性職能，以利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

四、創(chuàng)新拓展政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的具體舉措

關(guān)于政府向第三方轉(zhuǎn)移部分職能的創(chuàng)新拓展，領(lǐng)域?qū)拸V，內(nèi)容眾多，本文著重根據(jù)建設(shè)創(chuàng)新型國家和生態(tài)文明國度，上海建設(shè)科技創(chuàng)新中心和綠色生態(tài)宜居城市，僅述產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟和固體廢棄物行業(yè)網(wǎng)絡(luò)平臺兩大舉措。

1.產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟：推進創(chuàng)新驅(qū)動、建設(shè)創(chuàng)新型國家的第三方新生力量

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟是指主要面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域中行業(yè)龍頭或骨干創(chuàng)新型企業(yè)，為了聯(lián)合開展科技創(chuàng)新攻關(guān)和實施成果產(chǎn)業(yè)化目的一種協(xié)同科技創(chuàng)新戰(zhàn)略組織形式，既具有企業(yè)行業(yè)協(xié)會性質(zhì)，又具有社會組織非營利性質(zhì)，具備第三方的特征。自20世紀70年代末起，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟開始在美國、歐洲、日本等發(fā)達國家和地區(qū)蓬勃發(fā)展。20世紀90年代以來，我國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟初生，對于我國推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新型國家顯示重要作用。通過共享實驗設(shè)備、檢測設(shè)備、數(shù)據(jù)庫等，降低創(chuàng)新成本、分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險、降低開發(fā)周期以及促進研發(fā)資源互補和互相學(xué)習(xí)等，有利于解決面臨創(chuàng)新共性技術(shù)問題：通過整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，加強彼此互動聯(lián)動，開拓市場，有利于促進創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化、市場化和價值化。因此，政府向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟轉(zhuǎn)移部分促進創(chuàng)新事務(wù)性職能，可以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟為創(chuàng)意創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供更加專業(yè)化和社會化公共服務(wù)平臺作用，從而提高政府促進創(chuàng)新政策績效。政府相關(guān)主管部門要明確產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的社會組織登記類型，提供便利，給予政策和資金支持，促進發(fā)展壯大。在這方面，北京中關(guān)村走在前列，上海還未正式啟動，應(yīng)當(dāng)借助上海自貿(mào)區(qū)改革開放先行優(yōu)勢，在上海張江率先突破。

2.第三方民非企業(yè)固體廢棄物行業(yè)網(wǎng)絡(luò)平臺：創(chuàng)新履行社會環(huán)保公共服務(wù)

從固體廢棄物行業(yè)來說，政府主管部門向第三方轉(zhuǎn)移部分職能，可以選擇行業(yè)協(xié)會，但從改革發(fā)展來看，還可以擴大到第三方民非企業(yè)，尤其是環(huán)保法規(guī)咨詢、環(huán)境質(zhì)量管理體系服務(wù)、環(huán)保工程及項目管理服務(wù)、工業(yè)固廢和工業(yè)廢水的處理運營管理服務(wù)、環(huán)境評估、技術(shù)服務(wù)、行業(yè)統(tǒng)計和信息交流等。因為，第三方民非企業(yè)本身是獨立、自主的非營利性機構(gòu)，具備客觀、公正條件，具有承接政府部分環(huán)保公共管理職能、提供環(huán)保公共產(chǎn)品和服務(wù)的專業(yè)化智力資本力量。為了保證政府向固體廢棄物行業(yè)第三方民非企業(yè)轉(zhuǎn)移部分管理職能和委托服務(wù)事項的公正公平，必須推動固體廢棄物行業(yè)第三方民非企業(yè)建立和運行網(wǎng)絡(luò)平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)+方式實現(xiàn)“在陽光下”的公開、透明的政社合作。政府要列出進一步向固體廢棄物行業(yè)第三方民非企業(yè)轉(zhuǎn)移部分管理職能清單，扶持承接部分政府職能的支持政策，加強事前事中后監(jiān)管。尤其是要不斷拓展固體廢棄物行業(yè)第三方民非企業(yè)的資金來源渠道，通過稅收優(yōu)惠和減免政策，鼓勵社會資本增加投入，積極爭取財政部門的支持，將其經(jīng)費納入政府購買服務(wù)目錄，倡導(dǎo)社會力量予以捐助。