檢察官辦案責(zé)任制改革實(shí)證分析

張 梁

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

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【檢察建設(shè)】

檢察官辦案責(zé)任制改革實(shí)證分析

張 梁

(重慶市人民檢察院，重慶 401120)

檢察官辦案責(zé)任制改革是本輪檢察制度改革的重心，旨在遵循檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律，突出檢察官辦案主體地位。同時(shí)也應(yīng)客觀審視檢察官助理這一群體在檢察制度中的特定價(jià)值并作出合理安排，賦予檢察官助理在辦案中的適當(dāng)獨(dú)立性。進(jìn)一步強(qiáng)化檢察官和檢察官助理的辦案親歷者角色以更好地促進(jìn)此項(xiàng)改革。

檢察官辦案責(zé)任制；司法責(zé)任制；檢察權(quán)；獨(dú)任檢察官；檢察官助理

完善司法責(zé)任制在司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是深化司法體制改革的核心任務(wù)，是必須緊緊牽住的“牛鼻子”，其成效與本輪司法改革的成敗緊密相關(guān)。與中央推行以“完善司法責(zé)任制”為核心的司法體制改革同步，2013年12月，最高人民檢察院決定在全國(guó)7個(gè)省市17個(gè)試點(diǎn)檢察院開展一項(xiàng)意義重大的內(nèi)部改革——檢察官辦案責(zé)任制改革。這一改革與司法責(zé)任制改革存在諸多相通之處，已成為檢察機(jī)關(guān)將要實(shí)施的基礎(chǔ)性改革。

一、檢察官辦案責(zé)任制改革概況

(一)檢察官辦案責(zé)任制改革的理論基礎(chǔ)

從公共管理學(xué)視角看，責(zé)任制意味著責(zé)、權(quán)、利均統(tǒng)一于一體，責(zé)任的承擔(dān)者也是權(quán)力的擁有者、利益的享受者。責(zé)任制的落實(shí)，以權(quán)力的合理配置為基礎(chǔ)，以權(quán)力的正當(dāng)行使為目標(biāo)。檢察官辦案責(zé)任制雖然以檢察官的司法責(zé)任為核心，卻是以承認(rèn)檢察官的檢察權(quán)行使主體地位和相對(duì)獨(dú)立性為前提的。首先，檢察官享有相對(duì)獨(dú)立的檢察權(quán)是辦案責(zé)任制的基礎(chǔ)。其不僅有利于提高檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感，也有利于增強(qiáng)檢察官的職業(yè)責(zé)任感，從而提高檢察辦案的質(zhì)量。其次，辦案責(zé)任制作為一種權(quán)力與責(zé)任匹配的制度，不僅內(nèi)在地要求檢察官的相對(duì)獨(dú)立與辦案責(zé)任存在明確的邊界，也要求兩者能夠精密耦合以協(xié)同運(yùn)行。最后，檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)需置身于一個(gè)以司法責(zé)任為底線的約束體系中。因此，檢察官辦案責(zé)任制改革本質(zhì)上是以強(qiáng)調(diào)“落實(shí)司法者責(zé)任”為核心的改革，是關(guān)于檢察官執(zhí)行檢察事務(wù)應(yīng)享有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任的制度安排，是一種對(duì)檢察官辦案監(jiān)督制約、責(zé)任追究制度。但由于其承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)檢察官行使檢察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，意圖通過賦予檢察官的辦案主體地位，將檢察官的職權(quán)行使與責(zé)任承擔(dān)一體化，有利于強(qiáng)化檢察官既是檢察權(quán)行使主體也是司法責(zé)任承擔(dān)主體的根本理念，從而使檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制能夠真正以權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的形式得到具體體現(xiàn)，進(jìn)而克服當(dāng)前機(jī)制的弊病。

(二)檢察官辦案責(zé)任制改革與檢察官員額制

檢察官辦案責(zé)任制改革要解決的根本問題是人的問題?！皺z察改革首先呼喚檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，其基本路徑就是要去蕪存菁、去偽存真地構(gòu)建檢察官員額制度，以實(shí)現(xiàn)由合格檢察官行使檢察權(quán)，從根本上重塑司法權(quán)主體。”[1]當(dāng)前，我國(guó)檢察官的門檻相對(duì)域外不少國(guó)家偏低。一方面，在全面依法治國(guó)的背景下，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公平正義的任務(wù)日趨繁重，而部分檢察官的素質(zhì)不能適應(yīng)時(shí)代要求。另一方面，由于檢察官數(shù)量龐大而素質(zhì)參差不齊。從司法規(guī)律來看，檢察官的職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)較高，檢察權(quán)必須由經(jīng)嚴(yán)格程序選拔的優(yōu)秀者來行使。再者，雖然我國(guó)檢察官數(shù)量龐大，卻不符合專業(yè)化、職業(yè)化、精英化的發(fā)展趨勢(shì)，必須在現(xiàn)有隊(duì)伍的基礎(chǔ)上適當(dāng)做減法。因此，檢察官辦案責(zé)任制改革的基本邏輯，以通過實(shí)行檢察人員分類管理基礎(chǔ)上的檢察官員額制，從現(xiàn)有檢察官中優(yōu)中選優(yōu)，挑選出辦案能力較為突出者培育精英化檢察官。*關(guān)于精英化檢察官之選任，中央明確了最高員額比例是39%。

當(dāng)前，檢察官辦案責(zé)任制改革屬于“放權(quán)式”改革，也是“責(zé)任控權(quán)式”改革，經(jīng)過員額制選拔的獨(dú)任檢察官是相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)的“責(zé)任檢察官”，即經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)享有相對(duì)獨(dú)立地位和部分司法辦案的決定權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任的檢察官。各試點(diǎn)檢察院先期開展的檢察官辦案責(zé)任制改革均對(duì)檢察官進(jìn)行了精英化設(shè)計(jì)，使檢察官擁有了比以往更多更大的權(quán)力，如一些原屬于檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檢委會(huì)的權(quán)限。在部分試點(diǎn)院，多數(shù)案件的處理實(shí)現(xiàn)了檢察官的獨(dú)立決定。當(dāng)同一個(gè)檢察院僅有為數(shù)不多的檢察人員成為員額檢察官，且隨著改革的逐步深入能夠真正體會(huì)作為檢察官的職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感，必將使我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)力配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種嶄新的圖景。

二、重慶市Y區(qū)檢察院試點(diǎn)改革及檢察權(quán)的內(nèi)部配置

(一)重慶市Y區(qū)檢察院的試點(diǎn)改革情況

2005年，根據(jù)最高檢察院制定的《檢察人員分類改革框架方案(草案)》和重慶市人民檢察院制定的《檢察人員分類管理改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，Y區(qū)檢察院開始啟動(dòng)檢察人員分類管理改革，將所有檢察工作人員劃分為檢察官、檢察官助理和檢察行政人員三類，并實(shí)施人員分類招錄和分類培養(yǎng)，連續(xù)10年招錄高學(xué)歷干警。[2]在實(shí)施分類管理的同時(shí)，該院大力精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將20余個(gè)內(nèi)設(shè)部門縮減為8個(gè)。在去行政化的檢察人事管理理念的指導(dǎo)下，突出了檢察官在檢察機(jī)關(guān)的核心地位，將檢察官?gòu)拇蟊娀蚓⒒^渡。

在我國(guó)刑事訴訟法中，作為實(shí)際辦案者的檢察官隱而不顯，檢察官這一鮮活的個(gè)體被人民檢察院所取代，從而給人一種無足輕重的感覺。*我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，行使檢察權(quán)的主體為人民檢察院，僅在個(gè)別地方出現(xiàn)了檢察人員應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)的字樣，即便提及了檢察人員，這些規(guī)定也多為對(duì)檢察人員施加的強(qiáng)制性或者義務(wù)性規(guī)定。而按照Y區(qū)檢察院的分類管理模式，檢察官的獨(dú)立性得到了極大的彰顯。該院檢察官的權(quán)力比以往更大，檢察權(quán)的行使主體由檢察院逐步向檢察官個(gè)體轉(zhuǎn)移。該院檢察官開始具有一定的精英化特征，不再是檢察官法意義上的檢察官，而是經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)選拔的優(yōu)秀檢察官，類似于當(dāng)前所推行的“員額制檢察官”。*根據(jù)該院方案，檢察官負(fù)責(zé)獨(dú)立辦案，依法行使國(guó)家檢察權(quán)。檢察事務(wù)官?gòu)氖螺o助性、事務(wù)性、技術(shù)性工作，保障檢察活動(dòng)有序開展。檢察行政人員從事檢察政務(wù)、黨務(wù)、行政管理等綜合管理工作。改革后，檢察官占在編檢察人員的比例從60%左右下降到30%，檢察事務(wù)官占比提高到60%，檢察行政人員比例則下降到10%。

該院的檢察人員分類管理改革，在某種程度上可等同于當(dāng)前實(shí)施的檢察官員額制改革。原因在于：檢察人員分類管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)檢察事務(wù)的純粹化以及檢察官辦案主體地位的回歸，改革者期待通過確立合理的檢察人員分類管理制度，讓真正優(yōu)秀的檢察官成為一線辦案的檢察官，使檢察官成為專注于檢察辦案的純碎的法律監(jiān)督者，進(jìn)而提高檢察效能，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。通過檢察人員分類管理，能夠?qū)崿F(xiàn)檢察官的稀缺性，一定程度上有助于提高檢察官的工作待遇及職業(yè)尊榮感。檢察官員額的確定性意味著司法責(zé)任的確定性，可能防范檢察權(quán)力濫用。

與同時(shí)試點(diǎn)的多數(shù)檢察院淺嘗輒止或很快偃旗息鼓不同，Y區(qū)檢察院的檢察人員分類管理改革則推行了十年之久，不僅取得了良好業(yè)績(jī)，同時(shí)打造了一支遠(yuǎn)近聞名的高素質(zhì)檢察隊(duì)伍。*在2016年召開的中央政法工作會(huì)議和全國(guó)政法隊(duì)伍建設(shè)會(huì)議上，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱兩次對(duì)重慶Y區(qū)檢察院的經(jīng)驗(yàn)做法給予肯定?？梢宰鳛樽糇C的是人民日?qǐng)?bào)的兩次頭版報(bào)道，分別是：堅(jiān)定做公平正義的守護(hù)者——黨的十八大以來政法隊(duì)伍建設(shè)調(diào)研報(bào)告之一[N].《人民日?qǐng)?bào)》,2016-04-25(1)；向改革創(chuàng)新要?jiǎng)?chuàng)造力——十八大以來政法隊(duì)伍建設(shè)調(diào)研報(bào)告之三[N].載《人民日?qǐng)?bào)》2016-04-27(1)?；谶@種情況，2013年，最高檢又將該院納入全國(guó)17個(gè)檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)院，開始探索新的改革。由于該院十年來堅(jiān)持以“成熟的司法能力”為標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)選任檢察官，通過充分授權(quán)和強(qiáng)化責(zé)任的同步措施，形成了專業(yè)化、員額化的檢察官隊(duì)伍和獨(dú)任制檢察官辦案組織。因此，該院在不增加新的內(nèi)部層級(jí)的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化檢察權(quán)內(nèi)部配置，形成了“檢察長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))——主任檢察官(其定位相當(dāng)于因辦理重大、復(fù)雜、疑難等特殊案件而臨時(shí)或?qū)ｉT設(shè)置的辦案組的組長(zhǎng))——獨(dú)任檢察官”這樣一種檢察權(quán)配置結(jié)構(gòu)。因該院的檢察官辦案責(zé)任制改革是在運(yùn)行十年的人員分類管理的條件下進(jìn)行的，是以獨(dú)任檢察官這一基本辦案組織已發(fā)展成熟為基礎(chǔ)的，因而實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)妥過渡，并取得了較好的效果。*特別需要指出的是，該院的試點(diǎn)改革雖也曾陷入對(duì)于主任檢察官的爭(zhēng)論而有所停滯，但因較符合最高檢察院出臺(tái)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》這一文件中關(guān)于司法辦案組織形式的具體要求，而很快實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。

(二)重慶Y區(qū)檢察院試點(diǎn)改革之經(jīng)驗(yàn)解讀與基本評(píng)價(jià)

1.Y區(qū)檢察院試點(diǎn)改革的基本經(jīng)驗(yàn)。從宏觀看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況是檢察權(quán)內(nèi)部配置形態(tài)的直觀表現(xiàn)，也體現(xiàn)了檢察權(quán)的塊狀分配。從微觀看，檢察機(jī)關(guān)的具體檢察權(quán)能，都將以條狀形式分配給具體的檢察人員承擔(dān)。以Y區(qū)檢察院刑事檢察部門為考察對(duì)象發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的“三級(jí)審批制”辦案模式被以獨(dú)任檢察官和主任檢察官辦案組為主角的新型辦案模式所取代，檢察權(quán)內(nèi)部配置呈現(xiàn)出一種以檢察官和主任檢察官為軸心的更加緊湊的結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然，Y區(qū)檢察院檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)和分管檢察長(zhǎng)等主體也享有一定的檢察權(quán)，從而構(gòu)成該院檢察權(quán)配置結(jié)構(gòu)中隱秘卻極重要的部分。由于該院主任檢察官定位于因辦理重大、疑難、復(fù)雜案件和職務(wù)犯罪案件而設(shè)置的辦案組負(fù)責(zé)人，而這些案件目前僅處于少數(shù)，因而當(dāng)前該院的檢察權(quán)配置模型中可以忽略主任檢察官這一主體。從該院的檢察權(quán)授予方式和具體行使規(guī)則來看，檢察權(quán)配置主要以檢察官為中心，并圍繞檢察官、分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)形成立體結(jié)構(gòu)，在傳統(tǒng)的“三級(jí)審批”辦案模式中地位十分重要的部門負(fù)責(zé)人則隱匿不見。

在Y區(qū)檢察院，一般刑事案件的處理決定權(quán)、大多數(shù)程序性審批權(quán)等205項(xiàng)檢察權(quán)被授予檢察官行使，偵查監(jiān)督、公訴、訴訟監(jiān)督等案件原則上由獨(dú)任檢察官承擔(dān)。重大、疑難、復(fù)雜案件以及職務(wù)犯罪偵查案件的重大決定權(quán)，仍然由檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))、檢委會(huì)行使，經(jīng)檢察長(zhǎng)(或分管檢察長(zhǎng))決定，可以臨時(shí)組成檢察官辦案組承辦，辦案組組長(zhǎng)為主任檢察官。對(duì)于職務(wù)犯罪案件，原則上由檢察官辦案組承辦，主任檢察官一般由職務(wù)犯罪偵查局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)擔(dān)任。

在檢察權(quán)具體行使中，該院采取檢察官上案有責(zé)、下案無權(quán)的規(guī)則，從而使檢察權(quán)配置呈現(xiàn)如下分解：(1)檢察官?zèng)Q定起訴的，直接起訴，不提請(qǐng)檢委會(huì)研究，若分管檢察長(zhǎng)認(rèn)為檢察官?zèng)Q定錯(cuò)誤的，可以改變檢察官的決定，不需要提請(qǐng)檢委會(huì)研究，但分管檢察長(zhǎng)要對(duì)改變部分承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；(2)檢察官?zèng)Q定不起訴，分管檢察長(zhǎng)決定起訴的，直接起訴，不提請(qǐng)檢委會(huì)研究；(3)檢察官?zèng)Q定不起訴，分管檢察長(zhǎng)決定不起訴的，若不起訴的理由相同，不提請(qǐng)檢委會(huì)研究；(4)檢察官?zèng)Q定不起訴，分管檢察長(zhǎng)決定不起訴的，若不起訴的理由不相同的，可以提請(qǐng)檢委會(huì)研究；(5)對(duì)有重大影響、社會(huì)關(guān)注度高、疑難、復(fù)雜的案件，由檢察長(zhǎng)決定是否有必要提請(qǐng)檢委會(huì)研究。

上述情況展示的是，在對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行最大化精簡(jiǎn)而形成的檢察權(quán)分際內(nèi)，檢察官已凸顯為行使檢察權(quán)的主角，這不僅表現(xiàn)為其被授予了大量以往歸屬其他主體的辦案決定權(quán)，也表現(xiàn)為其能夠在很大程度上不受其他主體制約而獨(dú)立行使權(quán)力。分析Y區(qū)檢察院2011年至今檢察委員會(huì)討論決定案件的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，檢委會(huì)討論和決定案件的數(shù)量逐年減少，從而使檢察官獨(dú)立決定的空間大大提高，甚至能夠達(dá)到九成以上(見圖1)。

可見，Y區(qū)檢察院推行的以檢察官為中心的分類管理改革和辦案責(zé)任制改革，將檢察官的定義限縮為“員額制檢察官”的角色，從而凸顯了檢察官在檢察院內(nèi)部和檢察權(quán)運(yùn)行體系中的主體地位，檢察官能夠相對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)，為原本僵硬的上命下從注入了新的活力，使得原則性與靈活性相結(jié)合，檢察官已經(jīng)成為檢察權(quán)的主要享有者。

2.Y區(qū)檢察院改革模式的總體性評(píng)價(jià)。檢察權(quán)的配置結(jié)構(gòu)和具體形態(tài)影響到檢察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行。檢察權(quán)能否科學(xué)、合理配置，關(guān)系到司法責(zé)任制改革是否能夠落實(shí)。只有首先明確各類檢察人員在司法辦案中的職權(quán)，并優(yōu)化配置，使檢察資源得到有效利用，才能確保檢察權(quán)依法公正行使。為此，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)檢察官的授權(quán)力度，突出檢察官的辦案主體地位，還需要厘清檢察官與各類檢察人員的職權(quán)關(guān)系。

圖1

從Y區(qū)檢察院的改革看，檢察官經(jīng)大幅授權(quán)已能夠相對(duì)獨(dú)立地行使檢察權(quán)，其辦案主體地位得到了充分彰顯，“檢察官承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定”的傳統(tǒng)檢察權(quán)配置結(jié)構(gòu)因部門負(fù)責(zé)人的權(quán)力消解，已由三維模式變?yōu)槎S模式。“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能定位，會(huì)直接影響作為辦案組織主體的檢察官的地位和狀況，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能作用的范圍和權(quán)限與檢察官的獨(dú)立性呈現(xiàn)反向的關(guān)系，強(qiáng)化作為辦案組織主體的檢察官的獨(dú)立地位，也就意味著削弱內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能，減除部門負(fù)責(zé)人的案管權(quán)力?！盵3]可以說，Y區(qū)檢察院檢察權(quán)結(jié)構(gòu)中部門負(fù)責(zé)人的削弱，作為一個(gè)“去行政化”的表征，已率先達(dá)成了本輪司法改革所期望的目標(biāo)。

在Y區(qū)檢察院的檢察權(quán)結(jié)構(gòu)中，雖然檢察官與檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系已經(jīng)相對(duì)明確且合理，但該院的檢察權(quán)配置忽視了另外一個(gè)至關(guān)重要的方面，即檢察輔助人員特別是檢察官助理的職權(quán)問題。檢察官與檢察輔助人員之間的內(nèi)部職權(quán)配置模糊，導(dǎo)致檢察官助理缺乏獨(dú)立性，事實(shí)上成為檢察官的附屬。這一問題之所以如此重要，在于當(dāng)檢察官助理成為實(shí)際的辦案者，就意味著檢察官有可能演化為新的行政審批者，從而導(dǎo)致檢察官辦案責(zé)任制的虛化。

當(dāng)前，Y區(qū)檢察院呈現(xiàn)在人們面前的情況仿佛是，檢察官乃集辦案與決定于一身的司法親歷者角色，事實(shí)上真正在一線埋頭苦干的卻是他們的助理。可以說，當(dāng)前的檢察官助理與“三級(jí)審批制”模式中的案件承辦人是同一角色，而檢察官則事實(shí)上類似于“三級(jí)審批制”下的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人。這很難說悖離了最高檢察院出臺(tái)的司法責(zé)任制實(shí)施意見中“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的要求，但大多數(shù)案件仍由檢察官助理辦理，檢察官只不過審批的現(xiàn)實(shí)情景，卻不免引起對(duì)司法責(zé)任制之本意的質(zhì)疑。

三、司法責(zé)任制改革中的檢察權(quán)力內(nèi)部配置存在的問題

司改試點(diǎn)中，各地都基本上擬定了檢察權(quán)力清單，劃分了檢察官、主任檢察官與檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，但在辦案組織內(nèi)部，檢察官與輔助人員的界限模糊，加上“案多人少”的矛盾，具體辦案閱卷、提訊、法律文書制作等工作究竟是檢察官承擔(dān)還是輔助人員承擔(dān)，各地都存在一定的差異，如果這個(gè)問題處理不好，很容易導(dǎo)致檢察官成為變相的部門負(fù)責(zé)人，司法親歷性無法實(shí)現(xiàn)，致使辦案組織在職能運(yùn)行中出現(xiàn)異化?！盵4]雖然當(dāng)前基本形成了以檢察官為本位的檢察權(quán)行使結(jié)構(gòu)，但檢察官與檢察輔助人員之間的關(guān)系并不明確，從而產(chǎn)生了一定的矛盾和困擾。這主要體現(xiàn)為檢察官與檢察官助理的關(guān)系，即雖然檢察官被構(gòu)塑為辦案主體，但事實(shí)上檢察官助理才是具體辦案者，檢察官辦案之“辦”難以真正體現(xiàn)，如重慶Y區(qū)檢察院刑事檢察局檢察官辦案組(由1名檢察官和2-4名檢察官助理組成)的情況即是如此(見表1)。

表1 Y區(qū)檢察院2015年部分檢察官組辦案情況

檢察官辦案責(zé)任制之要義在于，檢察官是辦案的基本主體，并承擔(dān)司法責(zé)任，檢察官助理并非辦案主體，也不應(yīng)是司法責(zé)任的承擔(dān)者，其角色僅是協(xié)助檢察官辦理案件或開展檢察業(yè)務(wù)管理工作的輔助者。雖然檢察官助理要接受檢察官指派并對(duì)檢察官負(fù)責(zé)，但這種責(zé)任是不是司法責(zé)任，仍存在爭(zhēng)議。最高檢察院的實(shí)施意見雖明確提出“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的原則，但對(duì)“誰辦案、誰決定”這一關(guān)鍵詞卻并沒有準(zhǔn)確定義，導(dǎo)致檢察官與檢察官助理各自的辦案角色不明確及權(quán)責(zé)利并不匹配，從而容易使人產(chǎn)生“誰是誰”的疑問，對(duì)于“決定”來說，這個(gè)“誰”較容易界定，但對(duì)辦案來說，則容易產(chǎn)生疑問：究竟是檢察官辦案，還是檢察官助理辦案，還是檢察官助理作為檢察官的代理人辦案？從檢察官辦案責(zé)任制改革的本意以及檢察官為檢察機(jī)關(guān)辦案基本主體的精神來推斷，誰辦案中的“誰”應(yīng)當(dāng)是檢察官，且應(yīng)當(dāng)限定為檢察官，而不能是其他人。當(dāng)前亟需厘清檢察官與檢察輔助人員之間的關(guān)系，而關(guān)鍵是要厘清檢察官與檢察官助理的辦案權(quán)限。因?yàn)橹挥欣迩鍍烧叩穆殭?quán)關(guān)系，才可能清晰劃分二者的司法責(zé)任。

四、司法責(zé)任制改革中檢察權(quán)力內(nèi)部配置的完善對(duì)策與建議

從2005年Y區(qū)檢察院分類管理改革開始構(gòu)建檢察官助理這一群體至今，檢察官助理制度的地方探索已上升為改革的基本方向，并在《人民檢察院組織法》和《檢察官法》的修訂中有了具體體現(xiàn)。檢察官及其助理制度的協(xié)同構(gòu)建，既是我國(guó)檢察官制度的重大突破，也是我國(guó)檢察制度的重大變革。然而，在員額制改革中，檢察官與檢察官助理之親密關(guān)系卻產(chǎn)生了裂痕：檢察官范圍縮小，但權(quán)力更大；檢察官助理范圍擴(kuò)大，但個(gè)體獨(dú)立性弱化了。當(dāng)前，檢察官助理的職權(quán)雖看不到明顯壓縮，但由于檢察官權(quán)力擴(kuò)大，加之檢察官對(duì)檢察官助理的指導(dǎo)演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致檢察官助理的個(gè)體獨(dú)立性被挫傷，檢察官權(quán)力濫用又得不到有效制約。因此，如何合理界定檢察官與檢察官助理的職權(quán)關(guān)系，是司法改革中的重要問題之一。筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮。

1.凸顯檢察官助理在檢察官隊(duì)伍構(gòu)塑中的重要作用。從當(dāng)前的改革設(shè)計(jì)來看，檢察官采用開放的專業(yè)化定位而非固定的專門化定位，檢察官助理乃檢察官最為重要甚至唯一的后備軍，現(xiàn)在的檢察官助理很可能成為未來的檢察官。因此，檢察官助理在檢察官隊(duì)伍培育中具有重大意義。當(dāng)前開展的員額制改革，因采取在現(xiàn)有檢察人員中分流選拔機(jī)制，論資排輩等問題不可避免，在一定程度上挫傷了部分未入額的優(yōu)秀檢察官助理的積極性。因此，必須堅(jiān)持“分流”與“開源”并重的員額制改革思路：一方面，應(yīng)明確檢察官的專業(yè)化理念，擺脫檢察官專門化的壟斷思維，建立不適任檢察官退出機(jī)制，確保優(yōu)秀的檢察人員才能入額；另一方面，重視高學(xué)歷、高素質(zhì)檢察官助理的引進(jìn)和培養(yǎng)，為檢察官隊(duì)伍持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

當(dāng)前在以獨(dú)任檢察官為核心的辦案組織中，檢察官助理是實(shí)際的辦案者，卻居于幕后。這種現(xiàn)象普遍存在，應(yīng)當(dāng)引起充分關(guān)注。從司法責(zé)任制的初衷來看，突出檢察官的主體地位無疑是正確的，卻弱化了檢察官助理在檢察權(quán)運(yùn)行中的功能性價(jià)值，比如作為實(shí)際辦案者的檢察官助理，一方面完全淪為枯燥的辦案流水線上的操作工，另一方面其大多數(shù)勞動(dòng)成果卻被檢察官占有，這必然導(dǎo)致其缺乏職業(yè)榮譽(yù)感和獲得感，從而削弱其職業(yè)信仰。改革如何做到檢察官與檢察官助理功能的雙向強(qiáng)化、相得益彰，而不是厚此薄彼，是應(yīng)當(dāng)考慮周全的問題。在只有檢察官享有充分職業(yè)保障的情境下，也須對(duì)檢察官助理這一群體的現(xiàn)實(shí)狀況給予關(guān)照。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化檢察官的司法辦案親歷者角色。檢察官助理作為協(xié)助者，其僅在檢察官指導(dǎo)下完成辦案輔助工作。從司法責(zé)任制改革的要求來看，檢察官才是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢察人員，從體現(xiàn)司法辦案的親歷性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性角度出發(fā)，只有檢察官才能成為行使檢察權(quán)的主體。然而，基于檢察權(quán)本身的籠統(tǒng)性和檢察改革的不徹底性，現(xiàn)實(shí)中，檢察權(quán)必須由檢察官行使僅意味著檢察官對(duì)所分配案件在職權(quán)范圍內(nèi)行使決定權(quán)，這反而使并非檢察權(quán)行使主體的檢察官助理事實(shí)上享有一定的檢察權(quán)。即雖然當(dāng)前強(qiáng)調(diào)檢察官的辦案主體地位，以使其能夠從事務(wù)性工作中解脫出來而集中精力辦案，但檢察官僅審批案件的現(xiàn)象并沒有得到根本改變。

檢察官與檢察官助理并非行政化的管理與被管理的關(guān)系，而是一種專業(yè)指導(dǎo)抑或技藝上傳幫帶的師徒關(guān)系，這內(nèi)在地要求檢察官必須盡可能親自辦案，而不是將其無限制地下放給他的助理來行使。由于司法責(zé)任主要由具備“獨(dú)立人格”的檢察官承擔(dān)，為充分增強(qiáng)檢察官履職的責(zé)任心，重要的辦案職責(zé)必須由檢察官親力親為，例如，首次訊問犯罪嫌疑人、被告人，出席法庭支持公訴，詢問關(guān)鍵證人和對(duì)訴訟活動(dòng)具有重要影響的訴訟參與人，代表檢察機(jī)關(guān)當(dāng)面提出監(jiān)督意見，采取強(qiáng)制措施等。這樣既可以確保辦案質(zhì)量和法律效果，也能為檢察官助理履職起到示范指導(dǎo)作用。還應(yīng)當(dāng)建立退出機(jī)制，使不適任的檢察官得以退出。

3.賦予檢察官助理在司法辦案中的適當(dāng)獨(dú)立性。檢察官助理是檢察官的預(yù)備梯隊(duì)，是重要的辦案后備力量，在協(xié)助檢察官辦案的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)不斷提高自身辦案能力和水平。因此，當(dāng)前，檢察官助理除完成必要的辦案輔助工作之外，也承擔(dān)著較為重要的辦案職責(zé)，例如訊問犯罪嫌疑人、被告人、詢問證人和其他訴訟參與人；接待律師及案件相關(guān)人員；現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、實(shí)施搜查、實(shí)施查封、扣押物證、書證；收集、調(diào)取、核實(shí)證據(jù)；草擬案件審查報(bào)告、草擬法律文書；協(xié)助檢察官出席法庭；完成檢察官交辦的其他辦案事項(xiàng)等。由于實(shí)際主辦案件，其司法辦案能力也得到了充分鍛煉。

檢察官助理作為大多數(shù)案件的實(shí)際辦案者，應(yīng)具有一定的獨(dú)立性，比如在審查逮捕案件中，若檢察官助理與檢察官的意見不一致，按照檢察官的意見執(zhí)行；在公訴環(huán)節(jié)，若檢察官助理認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴，檢察官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不起訴，則要報(bào)分管檢察長(zhǎng)決定；若檢察官助理認(rèn)為不起訴，檢察官認(rèn)為起訴，則直接起訴。在保障檢察官相對(duì)獨(dú)立性的同時(shí)，也要使檢察官助理分享一定的辦案決定權(quán)。例如，法律可授予檢察官助理行使部分程序性的決定權(quán)，如果檢察官助理超出法律的授權(quán)，則應(yīng)承擔(dān)司法責(zé)任。隨著司法責(zé)任制的健全和檢察官助理素質(zhì)的強(qiáng)化，未來也可以考慮法律賦予檢察官助理適當(dāng)?shù)膶?shí)體決定權(quán)，如對(duì)部分速裁程序案件享有辦案決定權(quán)。

[1]葛曉燕.檢察系統(tǒng)司法責(zé)任制改革構(gòu)想[J].人民檢察,2016(4).

[2]吳曉鋒.重慶渝北檢察不懼“人才流失”[N].法制日?qǐng)?bào),2016-04-03.

[3][4]尹佐君,等.檢察機(jī)關(guān)辦案組織內(nèi)部職權(quán)配置研究[J].人民檢察,2016(5).

(責(zé)任編輯：王小英)

An Empirical Analysis of the Reform of Prosecutor 's Responsibility System

ZHANG Liang

(ChongqingPeople’sProcuratorate,Chongqing401120,China)

The reform of responsibility system of prosecutor handling cases is the focus of the current prosecution system reform, designed to follow the rules of procuratorial power and highlight the main status of prosecutors handling cases. Meanwhile, we should also examine prosecutor assistants objectively on their specific value in procuratorial system and make reasonable arrangements, offering them appropriate independence in handling cases. To further strengthen the role of investigators of prosecutors and prosecutor assistants can better promote this reform.

responsibility system of prosecutor handling cases; judicial responsibility system; procuratorial power; independent prosecutor；prosecutor assistant

2017-03-26

重慶市人民檢察院檢察理論研究重大課題“檢察官辦案責(zé)任制改革研究”(項(xiàng)目編號(hào)：CQJCYA01)、最高人民檢察院檢察技術(shù)信息研究中心基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“檢察官辦案責(zé)任制改革視角下的統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件完善研究”(項(xiàng)目編號(hào)：201505)。

張 梁(1985-)，男，河南南陽人，重慶市人民檢察院司改辦干部，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心兼職研究人員。

DF83

A

1672-1500(2017)02-0039-05