落實監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則 規(guī)范開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作

邢劍

【摘要】學(xué)習(xí)領(lǐng)會、貫徹執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，要注意領(lǐng)會制度出臺的重大意義，把握新的要求、變化和需要注意的問題，更新理念，掌握工作技巧，加強(qiáng)對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的監(jiān)督管理?！兑?guī)則》必將成為紀(jì)檢機(jī)關(guān)依規(guī)治黨、強(qiáng)化自我監(jiān)督的制度利器。

【關(guān)鍵詞】紀(jì)檢；監(jiān)督；執(zhí)紀(jì)

為全面從嚴(yán)治黨，維護(hù)黨的紀(jì)律，規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，2017年1月8日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第七次全體會議審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）。下面，我淺談一下六點學(xué)習(xí)體會。

一、《規(guī)則》的重大意義和必要性

（一）黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視紀(jì)檢干部隊伍建設(shè)，要求監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，把紀(jì)委的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。《規(guī)則》的出臺，是中央紀(jì)委貫徹黨的十八屆六中全會精神，落實全面從嚴(yán)治黨部署、帶頭加強(qiáng)自我監(jiān)督的具體舉措，是把習(xí)近平總書記要求的細(xì)化和具體化；以實際行動向全黨全社會鄭重承諾，紀(jì)委的權(quán)力是有監(jiān)督的，紀(jì)檢干部是有著嚴(yán)格紀(jì)律約束的，體現(xiàn)出正人先正己的堅定決心、自我革命的勇氣和擔(dān)當(dāng)以及建設(shè)一支黨和人民信得過、靠得住的過硬隊伍的決心。

（二）紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，只有首先從嚴(yán)管好自己，才有底氣和自信履行好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)。黨中央始終要求保持紀(jì)檢監(jiān)察隊伍純潔、堅決防止“燈下黑”。紀(jì)檢機(jī)關(guān)首先把自己擺進(jìn)去，“刀刃向內(nèi)”，扎緊制度籬笆，對自身提出了更為嚴(yán)格的紀(jì)律要求，明確了執(zhí)行政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律的具體標(biāo)準(zhǔn)，讓監(jiān)督者時刻都在接受監(jiān)督。

（三）監(jiān)督既要靠組織和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)娜耍惨恐贫?。制定《?guī)則》的根本目的是構(gòu)建自我監(jiān)督體系，推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是“信任不能代替監(jiān)督”理念的制度體現(xiàn)，確保黨和人民賦予紀(jì)委的權(quán)力不被濫用，用擔(dān)當(dāng)?shù)男袆釉忈寣h的忠誠。

（四）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)是紀(jì)委最重要的權(quán)力，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。堅持問題導(dǎo)向，迫切要求必須制定規(guī)則解決紀(jì)檢機(jī)關(guān)突出問題。黨的十八大以來，查處了一批違紀(jì)違法的紀(jì)檢干部，反映出紀(jì)檢干部并沒有天然的免疫力，紀(jì)檢系統(tǒng)在管理監(jiān)督方面存在制度本身不完善、有紀(jì)律不執(zhí)行、“燈下黑”等薄弱環(huán)節(jié)，沒有更加嚴(yán)格的制度制約，就會造成管理漏洞，產(chǎn)生監(jiān)督盲區(qū)，必須有針對性地提出更加嚴(yán)格的要求。

二、把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作新的要求和變化

（一）《規(guī)則》是紀(jì)檢機(jī)關(guān)20多年來特別是十八大以來監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作理論成果、實踐成果的制度化，標(biāo)志著紀(jì)律審查工作的重大轉(zhuǎn)型?！兑?guī)則》堅持問題導(dǎo)向，針對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中的關(guān)鍵點和風(fēng)險點，嚴(yán)格工作規(guī)程，加強(qiáng)監(jiān)督制度設(shè)計，規(guī)范審批權(quán)和自由裁量權(quán)，確保權(quán)力不被濫用，做到打鐵還需自身硬。這充分體現(xiàn)了信任不能代替監(jiān)督、把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的要求，把規(guī)矩立起來、紀(jì)律嚴(yán)起來，為紀(jì)委強(qiáng)化自我約束提供了制度保障。

（二）《規(guī)則》最大特點是將1994年《條例》規(guī)定的查辦案件進(jìn)一步擴(kuò)展為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查，把紀(jì)律挺在前面，將“四種形態(tài)”融入執(zhí)紀(jì)審查之中，體現(xiàn)了對“四種形態(tài)”的把握運用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，是從黨的歷史和從嚴(yán)治黨實踐中總結(jié)出來的。實踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，體現(xiàn)了懲前毖后、治病救人這個一貫方針。《規(guī)則》新增了線索處置方式和談話函詢等方式，詳細(xì)規(guī)定了談話函詢的工作程序，推動紅臉出汗成為常態(tài)。對初步核實、立案審查、調(diào)查談話和證據(jù)收集作出具體規(guī)定，規(guī)范審查程序和工作流程，嚴(yán)格涉案款物管理，建立審查安全責(zé)任制，努力降低各環(huán)節(jié)風(fēng)險?！兑?guī)則》還細(xì)化了審理要求和內(nèi)部制約的案件管理內(nèi)容，強(qiáng)化了內(nèi)外部的權(quán)力制約與監(jiān)督。

（三）審查手段寬了，審查決策嚴(yán)了。一方面，執(zhí)紀(jì)審查是程序性非常強(qiáng)的工作，每一步必須有非常完備和嚴(yán)格的審批手續(xù)?！兑?guī)則》緊扣監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作流程，嚴(yán)格規(guī)范立案條件、審查程序、審批權(quán)限和請示報告制度，要求審查談話、調(diào)查取證全程錄音錄像，嚴(yán)格移送司法機(jī)關(guān)程序和對涉案款物的管理，這些規(guī)定突出了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)特色，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一；另一方面，只有程序合規(guī)了、手續(xù)完備了，實現(xiàn)了“程序正義”，才能把每一個違紀(jì)“案件”辦成“鐵案”，使受處分的黨員心服口服。所謂“程序正義”，就是違紀(jì)“案件”不僅要定性處理得正確、公平，完全符合黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定和精神，而且還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)審查過程的公平性和合理性。換句話說，紀(jì)檢機(jī)關(guān)對一個違紀(jì)“案件”的審查，即使非常公正、合理、依紀(jì)、合規(guī)，也還是不夠的；要使審查結(jié)論得到普遍認(rèn)可，必須確保過程符合公正、正義的要求，即程序正義是結(jié)果正確的必要條件而不是充分條件，更不是充分必要條件。

（四）對審查時限作出嚴(yán)格限制。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件明確規(guī)定，案件調(diào)查時限結(jié)束后，必要時可延長；在延長期內(nèi)仍不能查結(jié)的，可報經(jīng)立案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后延長調(diào)查時間。然而，黨的十八大以來，中央紀(jì)委堅持快查快結(jié)，有效提高了審查效率?！兑?guī)則》規(guī)定審查時間不得超過90日，在特殊情況下，經(jīng)上一級紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以且僅可以延長一次，延長時間不得超過90日。明確規(guī)定“兩個90日”，就對紀(jì)委多了一道制衡，這樣就倒逼紀(jì)檢機(jī)關(guān)，條件不具備、基礎(chǔ)工作不扎實，就不能輕易立案。這樣規(guī)定，更便于群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，為今后實踐“四種形態(tài)”、強(qiáng)化自我約束提供了重要保障。此外，《規(guī)則》規(guī)定，談話函詢應(yīng)注意三點：一是被函詢?nèi)藨?yīng)當(dāng)在收到函件后15個工作日內(nèi)寫出說明材料，由其所在黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人簽署意見后發(fā)函回復(fù)；二是談話函詢工作應(yīng)當(dāng)在談話結(jié)束或者收到函詢回復(fù)后30日內(nèi)辦結(jié)；三是談話函詢材料應(yīng)當(dāng)存入個人廉政檔案。

三、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作需要注意的問題

收集證據(jù)要按照批準(zhǔn)的方案合規(guī)進(jìn)行，注意以下九種情況。

（一）切忌“一談了之、一函了之”，要仔細(xì)對問題線索進(jìn)行分析研判，采取合適的處置方式處置。

（二）收集證據(jù)以及談話取證必須兩名以上紀(jì)檢監(jiān)察干部共同進(jìn)行，不能恐嚇、威逼、誘騙。

（三）證據(jù)要保持連續(xù)性和完整性，復(fù)印憑證等書證要全，移送時要完整移送，帶頁碼的書證要連續(xù)，頁碼不連續(xù)時要有說明。

（四）物證盡量提取原物，不能提取原物的要拍照、注明存放地，確保能追溯并可再驗真實。

（五）提供證據(jù)者要唯一，每個證據(jù)都要標(biāo)明出處和日期，單位出具的書證要蓋公章和經(jīng)手人簽字，個人出具的書證要要求提供者簽字并摁手印。

（六）不得采取座談會方式取得證人證言，要一人一證，最好一事一證；在沒有物證、書證的情況下，僅憑言詞證據(jù)認(rèn)定錯誤時，必須有兩個以上直接證據(jù)，口頭說的東西要進(jìn)行細(xì)致地分析，要細(xì)致地問。

（七）在沒有其它直接證據(jù)或只有一個直接證據(jù)的情況下，要做到所有間接證據(jù)必須查證屬實、每個證據(jù)與案件事實都有客觀聯(lián)系、所有證據(jù)都必須形成一個完整的證明體系而且每個體系足以排除其它可能性，如果證據(jù)只能證明一種可能但不能排除其它可能，不能定案。

（八）當(dāng)認(rèn)定數(shù)額上出現(xiàn)矛盾時，通常就低認(rèn)定。

（九）對被調(diào)查人交代的違紀(jì)所得，因證據(jù)問題未能定性，最好由被調(diào)查人寫出書面材料，說明款物來源和不正當(dāng)性，由其主動上交。

四、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作需要牢固樹立的理念

（一）政治審查的理念

堅持監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的政治屬性，增強(qiáng)政治意識和底線意識，提高政治站位，堅持正確政治方向，善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題，善于發(fā)現(xiàn)違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的問題，從政治的高度準(zhǔn)確把握案件的本質(zhì)和特點，堅決查處執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決議不到位，拉幫結(jié)派，盲目上項目，主業(yè)不突出等問題。

（二）積極實踐應(yīng)用“四種形態(tài)”的理念

“四種形態(tài)”是王岐山書記2015年初在參加人大北京代表團(tuán)討論時提出初步概念，同年在浙江考察時明確提出，后來正式寫入《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》從而上升為黨內(nèi)法規(guī)，十八屆中紀(jì)委六次全會要求實踐“四種形態(tài)”，七次全會要求把握運用“四種形態(tài)”。在實踐運用“四種形態(tài)”時，要注意不宜限定每種形態(tài)的比例，更不能平均分配，要依據(jù)事實、證據(jù)和適用標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮以下10個方面的因素，具體問題具體分析：一是否存在嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的問題，破壞黨的集中統(tǒng)一和本單位的政治生態(tài)；二要把握好執(zhí)紀(jì)政策，注意區(qū)分違紀(jì)行為的時間節(jié)點，是在十八大之前還是之后，是在新的《紀(jì)律處分條例》發(fā)布之前還是之后；三是違紀(jì)事實和性質(zhì)是否嚴(yán)重和惡劣；四是違紀(jì)行為造成的后果和影響；五是被審查人配合組織審查和認(rèn)錯悔錯改錯的態(tài)度；六是被審查人退繳違紀(jì)所得情況；七是評估處理結(jié)果對本單位的政治生態(tài)可能產(chǎn)生的影響；八是被審查人的一貫表現(xiàn)和所在單位黨組織的意見；九是被審查人的是否接近退休年齡、是否屬于少數(shù)民族等情況；十是所在地或部門其他干部的處理情況。

（三）時間服從質(zhì)量的理念

一要發(fā)揚“嚴(yán)細(xì)深實”，落實集體審議制度，對達(dá)不到要求的證據(jù)不予認(rèn)定，經(jīng)得起歷史的檢驗；二要把好事實關(guān)、程序手續(xù)關(guān)和定性處理關(guān)。

（四）紀(jì)在法前的理念

紀(jì)律是黨員的底線，紀(jì)嚴(yán)于法，從只關(guān)注違法犯罪行為轉(zhuǎn)到關(guān)注六大紀(jì)律，體現(xiàn)了黨的先進(jìn)性。

（五）快查快結(jié)的理念

改變以往“貪大求全”，把被審查人所有違紀(jì)甚至違法問題都查出來才算處置完成的理念，不求面面俱到、只求一針見血，注重執(zhí)紀(jì)審查成本和效果的關(guān)系。

（六）查審一致的理念

審理部門要加強(qiáng)與檢查部門的溝通，形成合力，共同對案件負(fù)責(zé)，審理部門在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督制約的同時，還要體現(xiàn)出一種服務(wù)的意識，幫助檢查部門出主意、想辦法，檢查部門也要主動與審理部門溝通、密切配合。

五、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的技巧

（一）要求被審查人學(xué)習(xí)《黨章》和《紀(jì)律處分條例》，特別是要要求其學(xué)習(xí)關(guān)于不如實向組織說明問題、對抗組織審查向組織提供虛假情況等行為也要被給予黨紀(jì)處分，同時履行必要的如摁手印、簽承諾書等手續(xù)，為未來追責(zé)取好證據(jù)，目的是給被審查人立規(guī)矩，增加談話壓力，提高談話效果。

（二）詢問被審查人履職盡責(zé)情況，從外圍拓展，發(fā)現(xiàn)更多線索，深挖細(xì)問，關(guān)鍵地方要重復(fù)問；還要讓其談本單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和落實中央八項規(guī)定精神情況，如果被審查人明知本單位有違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，但沒向組織匯報的，也要追究其責(zé)任，這樣就可以“打開突破口”。

（三）注意執(zhí)紀(jì)過程中的思想政治工作和心理干預(yù)。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作其實是一項很重要的政治工作，政治工作就是要讓擁護(hù)我們的人多多的，反對我們的人少少的。要轉(zhuǎn)變談話調(diào)查、審查審理方式，回歸黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)審查的本質(zhì)，采用諸如重溫入黨誓詞喚醒黨員意識、主動交代的政策攻心以及算腐敗賬等方式，用深入細(xì)致的思想政治工作，作通被審查人的思想工作，把犯錯誤的黨員拉回到正確軌道上來，心甘情愿的接受組織的處理，不會發(fā)生人身傷害，確保辦案安全。

六、加強(qiáng)對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的監(jiān)督管理

制定《規(guī)則》，根本目的就是構(gòu)建自我監(jiān)督體系，推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。監(jiān)督管理必須針對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)比較重要的環(huán)節(jié)和突出風(fēng)險點，立規(guī)矩、劃紅線，落實落細(xì)，盯住人看住事。

（一）線索管理處置方面

問題線索是紀(jì)律審查的源頭和基礎(chǔ)，管好線索是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！兑?guī)則》第十四條明確規(guī)定，案件監(jiān)督管理部門對問題線索實行集中管理、動態(tài)更新、定期匯總核對，提出分辦意見，報紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，按程序移送承辦部門。

其中，關(guān)于線索的集中管理，《規(guī)則》第十二條要求，信訪舉報由紀(jì)檢機(jī)關(guān)信訪部門歸口受理，分類摘要后移送案件監(jiān)督管理部門。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門、執(zhí)紀(jì)審查部門、干部監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題線索，屬本部門受理范圍的，應(yīng)當(dāng)送案件監(jiān)督管理部門備案；不屬本部門受理范圍的，經(jīng)審批后移送案件監(jiān)督管理部門，由其按程序轉(zhuǎn)交相關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門。案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一受理巡視工作機(jī)構(gòu)和審計機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等單位移交的相關(guān)問題線索。

關(guān)于線索的定期匯總核對，《規(guī)則》第十七條要求，承辦部門應(yīng)當(dāng)定期匯總線索處置情況，及時向案件監(jiān)督管理部門通報。案件監(jiān)督管理部門定期匯總、核對問題線索及處置情況，向紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人報告。

（二）審查措施監(jiān)管方面

紀(jì)檢機(jī)關(guān)使用審查措施，必須嚴(yán)格履行審批手續(xù)，加強(qiáng)監(jiān)管?！兑?guī)則》第二十三條、二十八條明確規(guī)定，初核核查組、審查組經(jīng)批準(zhǔn)才可采取必要措施收集證據(jù)，包括與相關(guān)人員談話了解情況，要求相關(guān)組織作出說明，調(diào)取個人有關(guān)事項報告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，提請有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施。

《規(guī)則》還特別強(qiáng)調(diào)，審查談話、重要的調(diào)查談話等調(diào)查取證環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像。錄音錄像資料由案件監(jiān)督管理部門和審查組分別保管，定期核查。需要提請有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助采取的措施，由案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一辦理手續(xù)，并隨時核對情況，防止擅自擴(kuò)大范圍、延長時限。

（三）涉案款物管理方面

涉案款物管理是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的一個重要部分?！兑?guī)則》第三十三條、三十四條要求，暫扣、封存、凍結(jié)、移交涉案款物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)。一是執(zhí)行暫扣、封存措施，執(zhí)紀(jì)人員應(yīng)當(dāng)會同原款物持有人或者保管人、見證人，當(dāng)面逐一拍照、登記、編號，現(xiàn)場填寫登記表，由在場人員簽名。對價值不明物品應(yīng)當(dāng)及時鑒定，專門封存保管。二是紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專用賬戶、專門場所，確定專門人員保管涉案款物，嚴(yán)格履行交接、調(diào)取手續(xù)，定期對賬核實。嚴(yán)禁私自占有、處置涉案款物及其孳息。三是暫扣、封存涉案款物等調(diào)查取證環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像。錄音錄像資料由案件監(jiān)督管理部門和審查組分別保管，定期核查。

《規(guī)則》還在第二十七條、三十八條、四十條、四十三條等多個條款中，詳細(xì)規(guī)定了涉案款物處置的審批權(quán)限和程序，明確涉案款物處置等事項應(yīng)經(jīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人審批。審查工作結(jié)束后，審查組要將審查報告以及涉案款物報告等，報紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，依照規(guī)定移送審理。審理工作結(jié)束后形成的審理報告要列明涉案款物等情況，報紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，提請紀(jì)委常委會會議審議。最終認(rèn)定為被審查人違紀(jì)所得的款物，應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)予以沒收、追繳、責(zé)令退賠或者登記上交。對涉嫌犯罪所得款物，應(yīng)當(dāng)隨案移送司法機(jī)關(guān)。對經(jīng)認(rèn)定不屬于違紀(jì)所得的，應(yīng)當(dāng)在案件審結(jié)后依紀(jì)依法予以返還，辦理簽收手續(xù)。

（四）審查安全方面

要牢牢守住審查安全的底線?！兑?guī)則》第五十二條明確規(guī)定，執(zhí)紀(jì)審查部門主要負(fù)責(zé)人、審查組組長是執(zhí)紀(jì)審查安全第一責(zé)任人，審查組應(yīng)當(dāng)指定專人擔(dān)任安全員。被審查人發(fā)生安全事故的，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)逐級上報至中央紀(jì)律檢查委員會，及時做好輿論引導(dǎo)。發(fā)生嚴(yán)重安全事故的，省級紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向中央紀(jì)律檢查委員會作出檢討，并予以通報、嚴(yán)肅問責(zé)。案件監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)開展經(jīng)常性檢查和不定期抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時報告并督促整改。

總之，《規(guī)則》必將成為紀(jì)檢機(jī)關(guān)依規(guī)治黨、強(qiáng)化自我監(jiān)督的制度利器。

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