PPP投融資模式在云南省的應(yīng)用研究

王迪+倪蘭

一、云南省公共項(xiàng)目投融資模式現(xiàn)狀

（一）基本情況

云南省是典型的西部欠發(fā)達(dá)省份，長(zhǎng)期自然稟賦不足，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，從“十二五”固定資產(chǎn)投資與GDP占比數(shù)據(jù)看，全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)。

從云南省省級(jí)財(cái)政基本建設(shè)支出與全省固定資產(chǎn)投資占比數(shù)據(jù)看，2010—2014年，云南省公共公共項(xiàng)目投資融資模式呈現(xiàn)出財(cái)政投入為主，銀政合作為輔的政府主導(dǎo)投入方式。

（二）主要投融資方式

1.財(cái)政投入：通過(guò)本級(jí)安排，爭(zhēng)取上級(jí)支持、整合項(xiàng)目資金，統(tǒng)籌安排財(cái)政稅收收入、非稅收入支持。

2.直接融資：一種方式是通過(guò)組建國(guó)有投融資公司，有投融資公司作為項(xiàng)目主體與銀行金融機(jī)構(gòu)合作，獲取銀行貸款；另一種方式是發(fā)行地方債券。

3.間接融資：主要采用BT、BOT、TOT模式，或者強(qiáng)化土地和自然資源運(yùn)用，采取打捆成片式開(kāi)發(fā)、資源置換式開(kāi)發(fā)等方式支持。

（三）投融資模式特點(diǎn)

總體來(lái)看，云南公共項(xiàng)目投融資模式仍是傳統(tǒng)體制框架，以政府為主控制投資活動(dòng)全過(guò)程方式?jīng)]有根本性轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在：一是投資依靠政府；二是投資主體單一；三是管理體制滯后。與市場(chǎng)化的要求，一方面表現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變不夠，政府大包大攬，政府與市場(chǎng)邊界不清。另一方面政府投資管理不到位，從管理方式看，政府部門(mén)仍沿用直接、具體的方式管理投資，還沒(méi)有形成一套能夠有效間接調(diào)公共產(chǎn)品投融資的辦法和手段。

二、云南省PPP投融資模式發(fā)展進(jìn)程

相比于其他省市PPP投融資項(xiàng)目的發(fā)展，云南省的運(yùn)用相對(duì)滯后，從2014年開(kāi)始，隨著云南省與中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司在北京簽署《高速公路合作投資建設(shè)協(xié)議》，決定由雙方共同出資，采用合作建設(shè)的方式，投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理嵩明至昆明、宣威至曲靖、蒙自經(jīng)文山指硯山3條高速公路，云南省的PPP進(jìn)程才由此展開(kāi)。

2015年5月開(kāi)始，云南省發(fā)改委梳理了368個(gè)PPP項(xiàng)目向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，其中已納入國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目并對(duì)外公布的項(xiàng)目有71個(gè)，總投資規(guī)模752.58億元。

2016年，云南省發(fā)改委選了擬采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的335個(gè)PPP項(xiàng)目向社會(huì)公開(kāi)推介，涉及到污水處理、垃圾處理、河道整治等方面，總投資達(dá)到8968.91億元。

三、云南省PPP投融資模式風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）云南省PPP風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)

1.地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

云南省面積約39.4平方公里，地處西南邊境，相比于沿海發(fā)達(dá)省份，云南經(jīng)濟(jì)滯后，地區(qū)發(fā)展極不平衡，這樣的社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致云南難以引入強(qiáng)大的社會(huì)資本。加上云南地處中國(guó)邊陲，是通往東南亞、南亞的窗口和門(mén)戶(hù)，邊境沖突時(shí)有發(fā)生，邊境貿(mào)易問(wèn)題也將逐漸顯現(xiàn)，這將有可能對(duì)云南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是一波沖擊。經(jīng)濟(jì)的滯后及不穩(wěn)定，導(dǎo)致想要發(fā)展PPP項(xiàng)目存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2.自然環(huán)境

云南是個(gè)多山區(qū)的省份，又有瀾滄江，怒江，金沙江等穿越而過(guò)，地勢(shì)險(xiǎn)惡，時(shí)常會(huì)有洪澇災(zāi)害，泥石流，地震等自然災(zāi)害發(fā)生，這導(dǎo)致云南的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他省份，自然災(zāi)害的發(fā)生會(huì)使項(xiàng)目工期延遲推后，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致停工，這些風(fēng)險(xiǎn)都是投資者需要考慮的。

3.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目采用的技術(shù)對(duì)其本身的影響體現(xiàn)在技術(shù)的先進(jìn)性、可靠性、適用性、穩(wěn)定性以及技術(shù)難度等幾個(gè)方面。以上這些因素對(duì)項(xiàng)目的可操作性影響極大。對(duì)所有參與者來(lái)說(shuō)，最大的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和初步運(yùn)行階段。這期間技術(shù)障礙是一個(gè)主要的問(wèn)題。

除了上述幾種風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然還存在很多類(lèi)似法律、政策、市場(chǎng)需求環(huán)境等各方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

在認(rèn)識(shí)了各方面的風(fēng)險(xiǎn)之后，政府及私人部門(mén)以及其他部門(mén)需要進(jìn)行各自風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，比如云南省政府需要在政策上推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)行，積極出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展，充分引進(jìn)私營(yíng)資本，拓寬融資渠道，使PPP項(xiàng)目的建設(shè)能一路風(fēng)順。另一方面，云南省內(nèi)的企業(yè)，不論是國(guó)企，私企都要積極支持云南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持政府的工作，積極參與項(xiàng)目的投融資活動(dòng)，主動(dòng)承擔(dān)自己該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，不逃避，正確應(yīng)對(duì)各方挑戰(zhàn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

1.持續(xù)探索創(chuàng)新投融資渠道，豐富投融資鏈條，助力PPP項(xiàng)目推廣落地

加大項(xiàng)目推介力度，進(jìn)一步做好PPP項(xiàng)目推介融資跟蹤服務(wù)工作，積極配合財(cái)政部，做好財(cái)政部PPP基金、全球基礎(chǔ)設(shè)施基金、清潔能源基金等融資基金落地云南PPP項(xiàng)目。擴(kuò)大PPP項(xiàng)目融資渠道，多元化滿(mǎn)足PPP項(xiàng)目融資建設(shè)需求。

2.推進(jìn)配套改革，健全補(bǔ)貼機(jī)制，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益

PPP是一項(xiàng)重大改革，吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過(guò)程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等。加速云南省PPP融資支持基金的推進(jìn)，選擇最合適的社會(huì)資本，保障PPP項(xiàng)目的順利高效運(yùn)行。

3.建立咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)

咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與可以彌補(bǔ)政府部門(mén)在經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的欠缺，幫助政府建立高效且有機(jī)配合的項(xiàng)目組織，使政府部門(mén)可以在理念和商業(yè)語(yǔ)言上與社會(huì)資本有效對(duì)接，還可以通過(guò)相對(duì)客觀的角色和視角，有效潤(rùn)滑政府部門(mén)和社會(huì)資本之間的溝通、平衡雙方的利益沖突，保證項(xiàng)目的實(shí)施。

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