天津市西青區(qū)農(nóng)民居住社區(qū)社會管理創(chuàng)新研究

王玉萍　張超　王彤　劉昱　王興龍　儲明熙

摘要：在天津市推行的農(nóng)村“五位一體”社會管理體制背景下，通過對村黨支部、村民委員會、農(nóng)村社會組織、廣大農(nóng)民等主體的問卷調(diào)查、訪談及相關(guān)文獻資料分析，梳理天津市西青區(qū)農(nóng)民居住社區(qū)社會管理存在的問題。在借鑒國內(nèi)外農(nóng)村社區(qū)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于公共治理理論、路線圖方法等提出優(yōu)化西青區(qū)社會管理體制的目標、任務(wù)、實現(xiàn)路徑、資源保障及政策支持。

關(guān)鍵詞：居住社區(qū)；社會管理；創(chuàng)新；天津

中圖分類號：D422.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-02

近些年，天津深入貫徹中央精神，全面落實市委、市政府相關(guān)部署，深化農(nóng)村改革，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善和創(chuàng)新了“基層黨組織為核心，村民委員會為主導(dǎo)，服務(wù)站、合作社、保潔隊共同參與”的農(nóng)村“五位一體”社會管理體制。同時農(nóng)村“五位一體”社會管理體制對于天津農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民富裕，農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。2015年2月召開的天津農(nóng)村工作會議提出要“切實加強農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，完善和創(chuàng)新‘五位一體的管理服務(wù)體系”。在此背景下我們針對天津市西青區(qū)的農(nóng)村社區(qū)社會管理工作進行了實地調(diào)研，并發(fā)現(xiàn)了很多的問題。

一、農(nóng)村社區(qū)社會管理過程中存在的問題

（一）村委運行過程中存在的問題

1.村委會換屆選舉存在的突出問題

在一些地方調(diào)研時我們了解到本應(yīng)該是體現(xiàn)民眾意愿的村委會換屆選舉，竟然存在著一些不規(guī)范甚至違法的現(xiàn)象。比如每到該投票的時候，一些村委會主任參選人都會通過請吃飯、送禮物、承諾當選后給好處甚至送錢的方式拉攏選民；還有一些參選人請來一些看似“流氓、地痞”的社會人員為其站臺，這些行為都嚴重影響了村委會換屆選舉工作的正常秩序，是對農(nóng)村基層社會管理生態(tài)的巨大破壞。

同時，一些鎮(zhèn)（街）工作人員的行為對換屆選舉工作也有一定的干擾，一些村民反映，“每到換屆選舉的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會派人到村里指導(dǎo)、監(jiān)督工作，但這些人時常會表現(xiàn)出對個別參選人的好感或支持，或明或暗的為其參選出謀劃策；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于選舉中發(fā)生的違規(guī)或違法現(xiàn)象也往往是睜一只眼閉一只眼”。

一些村委會成員自我角色意識較差，在日常生活中把自己當做普通村民，好事老想著自己或親屬。還有一些村主任就是老好人，為了能夠在下次選舉中贏得選票，在很多事情上根本就沒有原則性，對于一些歪風(fēng)邪氣甚至是違法行為都不敢制止，是典型的不作為的庸官。一些村干部為了撈人情，往往以村里幾個貧困戶的名義來申請扶貧款，但是扶貧款下來后他們會再做二次分配，發(fā)放給一些根本不是貧困戶的所謂貧困戶，這是明顯的以權(quán)謀私行為。

黨支部和村委會在實際運行中相互扯皮、掣肘，相互攻擊，公開對立現(xiàn)象時有發(fā)生。這不利于村務(wù)管理，及時解決與農(nóng)民切身利益相關(guān)的問題。

2.村務(wù)公開不到位

第一，公開內(nèi)容單一，不全面。與村民切身利益相關(guān)，本該全面具體公開的內(nèi)容，在一些村卻簡單公開，應(yīng)付了事。第二公開流于形式。在一些村，公開欄是唯一的公開形式，卻很少有村通過村民會議、廣播等方式來公開。

（二）村莊保潔存在的問題

保潔隊的設(shè)立、運行是天津市落實國家關(guān)于提高農(nóng)村公共服務(wù)水平和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策的載體。各個村設(shè)立保潔隊伍以來，環(huán)境衛(wèi)生狀況已經(jīng)有了明顯改善，但在日常工作中也還存在以下幾方面的問題。

1.保潔工作標準化程度有待進一步提高

一些保潔人員只是打掃一些主要街道，小道卻從來不打掃；甚至有的保潔人員平時不打掃，只是在接到通知有鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo)要下來檢查的時候才會打掃；有的村里每家每戶都發(fā)放了一個水桶用來當做垃圾桶，放在家門口，保潔人員每天只負責(zé)收垃圾桶里的垃圾，街道根本不打掃；有的保潔垃圾回收不及時。

保潔人員不公開招聘。盡管保潔隊工資不高，但由于就在本村工作，所以很多村民還是比較樂意干的，但是村里根本就不公開招聘，保潔隊工作人員往往都是村里領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系戶或親屬。

2.保潔隊工作強度大，收入低，缺乏獎勵機制，工作人員積極性不高有的村里只有一到兩個保潔人員，工作強度大，工資低，導(dǎo)致保潔人員只做表面功夫。有的村里有五到六個甚至更多保潔人員，由于缺乏獎懲機制，使得工作質(zhì)量很差。

3.村民環(huán)境衛(wèi)生意識較差，工作難度大

一個村環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量的高低，一方面與保潔隊工作水平和投入程度有關(guān)，另一方面，村民環(huán)境衛(wèi)生意識的高低也是一個重要影響因素。有的村民肆無忌憚亂扔垃圾，有的村民不按規(guī)定地點投放垃圾，有的村民當面不扔垃圾，背后亂扔垃圾，剛打掃過，村民就又給破壞了。

（三）綜合服務(wù)站存在的問題

綜合服務(wù)站是“服務(wù)型政府建設(shè)”在我國農(nóng)村社會管理中的具體體現(xiàn)，是打通服務(wù)群眾“最后一公里”問題的關(guān)鍵，是承接黨組織和村委會各項服務(wù)職能的樞紐。天津市綜合服務(wù)站建設(shè)對于轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，和睦干群關(guān)系，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平發(fā)揮了重要作用。

在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)綜合服務(wù)站還存在以下問題：

1.一些村（居）綜合服務(wù)站的群眾知曉率較低

在一些村（居）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綜合服務(wù)站都是和村兩委在一起辦公的，有的村掛了服務(wù)站的牌子，而有的村盡管有牌子并沒有公開懸掛，這就導(dǎo)致很多村民根本就不知道村里有服務(wù)站，甚至有些村民默認為村委就是服務(wù)站。

2.服務(wù)站工作人員綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能有待提高

在調(diào)研中一些村民反映，服務(wù)站工作人員的服務(wù)不能讓人滿意。服務(wù)人員沒有耐心。我們在進行問卷調(diào)查的過程中，甚至有的工作人員看到問卷竟然以自己不識字為借口拒絕調(diào)查，或者以忙為借口來拒絕調(diào)查。

3.綜合服務(wù)站功能不齊全

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管村里的綜合服務(wù)站也設(shè)有熱線電話，有公開的辦事指南等。但其功能并不齊全，只是在辦理養(yǎng)老保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療、計劃生育等問題時能夠起到“咨詢、代理”的作用，很多事情綜合服務(wù)站根本就沒有相應(yīng)的能力和資質(zhì)，還必須要到鎮(zhèn)（街）的相關(guān)部門辦理。

（四）黨支部存在的問題

在一些村里黨支部與村委沒有細分，黨支部與村委會的工作有重疊現(xiàn)象，這就使得黨支部與村委會在為村民解決問題的時候出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。而且，黨員年齡普遍老化，文化程度偏低，觀念陳舊，不能在治理村務(wù)過程中及時注入新鮮血液，不能用一些現(xiàn)代化的理念與方法解決問題。

二、農(nóng)村社區(qū)社會管理創(chuàng)新的路徑研究

（一）提升農(nóng)民參與意識和能力

1.運用農(nóng)民喜聞樂見，容易理解和接受的形式對農(nóng)民開展民主參與理論和知識的普及教育，使農(nóng)民改變對于村里事物事不關(guān)己的態(tài)度，使廣大農(nóng)民懂得他們才是農(nóng)村真正的主人；

2.通過開辦培訓(xùn)班等形式，使農(nóng)民明白參與本村社會管理的步驟、程序、需注意事項等，不斷提高農(nóng)民參與能力。

3.培育農(nóng)村民間組織，拓寬農(nóng)民參與渠道。一些民間組織代表著一部分人的利益和訴求，在解決農(nóng)村社會問題、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面起著重要作用。因此，可以通過集合這些民間組織的力量，充分發(fā)揮民間組織在提高農(nóng)民在政治參與主動性、解決農(nóng)民訴求方面的積極作用。

（二）協(xié)調(diào)好村黨支部和村委會之間的關(guān)系；

1.進一步劃分村黨支部和村委會的職能和權(quán)限，明確各自的基本工作程序、議事規(guī)則，并使之具有可操作性

想要協(xié)調(diào)好村黨支部和村委會之間的關(guān)系就應(yīng)該完善相應(yīng)的規(guī)章制度，不給他們出現(xiàn)工作上相互推諉的機會。因此要完善村黨支部和村委會的分工合作制度，明確好兩者的工作任務(wù)，村委會在行使自治權(quán)的前提下，對村中的重大事項及時向黨支部請示匯報，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)；同時嚴格制定并公開村務(wù)參與民主決策的程序；最后要嚴格規(guī)定村中的人事管理制度。在具體事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟、社會、民間的事務(wù)管理的工作上，由村民自治組織，即村委會負責(zé)。

2.建立“兩委”班子學(xué)習(xí)制度、“兩委”班子民主生活會制度

建立“兩委”班子學(xué)習(xí)制度、“兩委”班子民主生活會制度，以此保證黨支部和村委會成員都能經(jīng)常了解掌握農(nóng)村政策和法規(guī)、上級組織的有關(guān)精神和工作部署，達到加強思想交流，在原則上達成共識，增進整體團結(jié)和增強整體戰(zhàn)斗力的目的。

（三）建立科學(xué)的公共事務(wù)決策機制

民主決策的完善不僅有利于發(fā)展農(nóng)村基層民主建設(shè)，還有利于維護農(nóng)民利益和加強社會穩(wěn)定，可以從決策載體、決策環(huán)境和決策程序三個方面來考慮完善村民自治下的民主決策。

1.決策載體

村務(wù)民主決策的載體是村民會議和村民代表會議。第一，必須要明確決策載體的職權(quán)范圍。各村可以討論通過一個議事章程，明確規(guī)定哪些事項由村民會議決策，哪些事項由村民代表會議決策，哪些事項由村委會決策，這樣可以避免村黨支部、村委會越權(quán)決策，將原本應(yīng)該集體討論的議題改為內(nèi)部決策。第二，應(yīng)當定期舉行村民會議。第三，村民代表應(yīng)在代表會議召開之前征集代理戶的意見，在會議召開時要表明代理戶的意見和態(tài)度，在會議結(jié)束后要向代理戶通知會議結(jié)果，村民代表會議的決策結(jié)果要進行公示，對于村民異議較大的事項，應(yīng)當重新提交村民代表會議決策或者召開村民會議討論。

2.決策環(huán)境

從實踐來看，影響民主決策的環(huán)境主要包括政治環(huán)境和社會環(huán)境。政治環(huán)境上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做到不能對村民自治橫加干涉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有必要對村委會的工作予以指導(dǎo)和幫助，但是不能干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的村級事務(wù)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當協(xié)調(diào)好村委會與村黨支部之間的關(guān)系。

社會環(huán)境的破壞來源于宗族勢力、黑惡勢力的活動。對于宗族的管理，一方面要合理引導(dǎo)，利用其內(nèi)部團結(jié)的特點，化解村級事務(wù)中難以解決的矛盾；另一方面要加強黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，定期把村中優(yōu)秀的人才吸引進黨組織中，并有意識地培養(yǎng)他們?yōu)榇鍍?nèi)有素質(zhì)、有能力、有威信的人，這對于提高村務(wù)透明度有較大影響。對于具有黑社會性質(zhì)的宗族和活動在村中的其他黑惡勢力，要堅決予以打擊。

3.決策程序

沒有程序的民主，就沒有實質(zhì)的民主。具體到村級民主決策，從議題的出臺，到議題的討論，再到議題的表決，甚至議題的再議，都應(yīng)該建立一套規(guī)范的決策流程，這套制度的制定要具體、清晰，便于操作，既要保證議題得到充分的討論，又不能使會議跑題。

（四）提高綜合服務(wù)站工作效率和水平

1.加強對服務(wù)站工作人員的教育培訓(xùn)。相關(guān)部門可以通過到村里召開座談會等形式聽取農(nóng)民、村兩委、服務(wù)站工作人員等對服務(wù)站工作的需求、意見，擬定培訓(xùn)內(nèi)容；然后，就培訓(xùn)內(nèi)容聽取醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、計生、公安等部門的意見，確定最終的培訓(xùn)方案。

2.鎮(zhèn)（街）相關(guān)基層政府部門要有授權(quán)意識，對于那些可以由村里服務(wù)站辦理的事情要充分授權(quán)，列出服務(wù)站可以辦理的事項清單；對于服務(wù)站不能辦理的事項，也要列出清單，服務(wù)站要履行“告知和接受咨詢”的義務(wù)。

3.要通過開辟宣傳欄，印發(fā)宣傳冊等形式明確告知村民：哪些事情可以在村里辦理，哪些事情必須要到鎮(zhèn)（街）或更上一級機構(gòu)辦理；辦理流程是什么，需要準備哪些資料，救濟途徑的設(shè)置如何等。如此，可以進一步提高公共服務(wù)的標準化程度、便利度和效率。

（五）提升保潔隊工作效率和水平

1.加強宣傳教育，提高居民素質(zhì)

可以通過在村（居）制作懸掛環(huán)境衛(wèi)生保護、健康教育宣傳版面或者橫幅方式，不斷提高農(nóng)民對環(huán)境衛(wèi)生與健康知識的知曉率，讓保護環(huán)境衛(wèi)生成為村民的自覺行動，逐步養(yǎng)成自覺的健康衛(wèi)生習(xí)慣。

2.加強對保潔人員管理

應(yīng)通過多種途徑籌集資金，逐步提高保潔人員的工資及各項福利待遇；要建立相應(yīng)的獎懲機制，對于那些工作勤勞、能干、業(yè)績突出的人員要適當給予獎勵，調(diào)動其工作積極性。而對于那些工作懈怠、業(yè)績較差的人員要適當給予懲處，嚴重不合格的及時將其清理出隊伍。

3.建立完善村莊衛(wèi)生管理的監(jiān)督機制

首先，要進一步明確、細化村莊保潔工作的任務(wù)及達標條件，使得村莊保潔工作有章可循、有規(guī)可依。其次，要將保潔工作標準向村民公布，接受村民監(jiān)督和投訴。再次，要建立由鎮(zhèn)（街）相關(guān)基層管理部門主導(dǎo)的公開督查和不定期暗訪相結(jié)合的監(jiān)督機制，定期或不定期地對村莊衛(wèi)生狀況進行檢查。這樣就形成了官方與民間相結(jié)合，公開和暗訪相結(jié)合，定期和隨機相結(jié)合的監(jiān)督體系，有利于提高保潔工作水平和效率。

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作者簡介：王玉萍（1994-），女，漢族，山東泰安人，天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院土地資源管理專業(yè)學(xué)生，主要從事土地資源管理專業(yè)研究。

基金項目：2016年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃（項目編號：201610058099）。