美國(guó)的水權(quán)體系：原則、調(diào)適及中國(guó)借鑒

嚴(yán)予若 萬(wàn)曉莉 伍駿騫 袁平 鄭建斌

摘要水權(quán)是現(xiàn)代水治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；合理的水權(quán)制度有助于水資源的優(yōu)化配置。我國(guó)舊有的水資源管理模式中水權(quán)不明晰、水權(quán)制度尚未建立健全，因而無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源高效可持續(xù)利用的需要。美國(guó)的水權(quán)制度與其發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，其經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。美國(guó)的水資源治理實(shí)踐表明，建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、以法律和制度為保障的水權(quán)制度，對(duì)于水資源的高效配置和可持續(xù)利用具有積極的促進(jìn)作用。對(duì)水資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的明晰界定是美國(guó)水權(quán)制度的基石；水權(quán)的取得及其權(quán)責(zé)范圍均有明確的法律規(guī)定并受法律保護(hù)。在保護(hù)私有水權(quán)的同時(shí)，美國(guó)水權(quán)制度兼顧聯(lián)邦和地方利益，同時(shí)避免外部性產(chǎn)生。各州對(duì)水權(quán)的確權(quán)和管理因各自人文和自然狀況的差異而異，但對(duì)水資源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美國(guó)的水治理理念正從偏重水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)向日漸重視水的環(huán)境及人文價(jià)值。社會(huì)公平、效率的增進(jìn)、交易成本的降低是美國(guó)水權(quán)制度演進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力。經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史演化，美國(guó)的水權(quán)管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權(quán)沖突，因此仍然在實(shí)踐中不斷修正調(diào)適。我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)水治理的有益經(jīng)驗(yàn)，并積極探索美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)轉(zhuǎn)化。本文對(duì)美國(guó)現(xiàn)行水權(quán)體系中水權(quán)的取得、水權(quán)的范圍以及水權(quán)的變更與中止進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)的水權(quán)制度建設(shè)提出構(gòu)想，包括：以立法確立和保障水權(quán)、建立市場(chǎng)導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制、運(yùn)用水價(jià)杠桿實(shí)施有效的水資源需求管理、培育水權(quán)交易市場(chǎng)、構(gòu)建區(qū)域性水權(quán)管理規(guī)范等。

關(guān)鍵詞水權(quán)制度；美國(guó)；水岸水權(quán)；優(yōu)先占用水權(quán)；混合水權(quán)

中圖分類號(hào)F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

當(dāng)今中國(guó)水資源短缺情勢(shì)嚴(yán)峻，人均水資源占有僅為世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是聯(lián)合國(guó)認(rèn)定的“水資源緊缺”的國(guó)家。世界銀行2009年的研究報(bào)告顯示，中國(guó)的水資源生產(chǎn)力為3.60美元/ m3，低于中等收入國(guó)家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入國(guó)家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同和水資源利用效率的高低[1-2]。我國(guó)低效的水資源利用令原本就短缺的供給雪上加霜，用水糾紛引發(fā)的沖突頻現(xiàn)；不斷擴(kuò)大的水供給缺口導(dǎo)致對(duì)水資源過(guò)度開發(fā)乃至掠奪性開發(fā)，對(duì)環(huán)境造成巨大損害。若不改革此種水資源開發(fā)利用方式，必將導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難。水資源危機(jī)嚴(yán)重威脅到國(guó)家的發(fā)展與安全，迫切需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)加以應(yīng)對(duì)，因此建立健全中國(guó)特色的現(xiàn)代水資源治理體系勢(shì)在必行。

現(xiàn)代水資源治理體系內(nèi)在要求以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)水資源供需，涉及到水權(quán)制度、法律框架、行政體制、公眾參與等，其中，建立權(quán)責(zé)分明的水權(quán)制度是重中之重。財(cái)產(chǎn)權(quán)的重構(gòu)可以降低交易成本、提高效率，進(jìn)而推動(dòng)制度創(chuàng)新[3]，故合理的水權(quán)制度能優(yōu)化水資源配置、促進(jìn)水資源的高效可持續(xù)利用。而中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的水資源管理模式中，政府是決策主體，主要以行政手段配置水資源。由于行政干預(yù)抑制了市場(chǎng)機(jī)制的作用，所以水資源整體配置效率低下。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，舊有管理模式因水資源權(quán)屬不清而造成跨域治理諸多困境，并引發(fā)水資源使用的外部性問(wèn)題，因而無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用”的改革目標(biāo)，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于水資源產(chǎn)權(quán)制度的建立。美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，有著與市場(chǎng)相適應(yīng)的健全的水權(quán)制度及相應(yīng)的法律體系，美國(guó)水權(quán)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)水資源治理改革提供有價(jià)值的參考。

美國(guó)的水權(quán)制度安排有兩大目標(biāo)：保障民眾維生水源的可得性；以法律確保水資源利用效率最大化[4]。公共水權(quán)（Public Rights）、“水岸水權(quán)制”（Riparian Rights System）、“先占水權(quán)制”（Prior Appropriation Water Rights System）與“混合水權(quán)制”（Hybrid System）構(gòu)成了美國(guó)現(xiàn)行水權(quán)體系。公共水權(quán)主要指基于公共信托原則對(duì)公用事業(yè)、軍事、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、觀光游憩等用水所分配的水權(quán)，其范圍和效力自1973年以來(lái)呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。公共水權(quán)不可交易，而其它三類水權(quán)都是私有水權(quán)，屬可交易水權(quán)。作為聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)各州享有高度自治權(quán)，因此，在水的管轄權(quán)方面，除“聯(lián)邦保留水權(quán)（Federal Reserved Water Rights）”與“印地安水權(quán)（Indian Water Rights）”是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一授權(quán)并管理之外，其他類型的水資源權(quán)責(zé)均由各州自行確立管理，但各州的規(guī)定必須受公共信托原則（Public Trust Doctrine）的制約。各州在具體的法律規(guī)范和操作實(shí)務(wù)方面存在諸多差異，囿于篇幅，無(wú)法一一鋪陳每個(gè)州的水權(quán)管理細(xì)則，本文僅就美國(guó)水權(quán)體系中私有水權(quán)的取得及其相應(yīng)的權(quán)利范圍、水權(quán)的變更與中止擇其要義加以介紹。

1水權(quán)的取得

1.1水岸水權(quán)制（Riparian Right System）

水岸水權(quán)的原則源于羅馬法（the Roman Law）[5]，與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立密切相關(guān)。在水岸水權(quán)體系中，土地所有人基于其擁有的土地權(quán)利，享有合理使用（Reasonable Use）該土地所毗鄰水源的權(quán)利，這是早期水岸水權(quán)確立的依據(jù)。非毗鄰水域的土地，即使其所有者同時(shí)擁有其他毗鄰水域的土地，這一非毗鄰水域土地也仍然無(wú)法取得水權(quán)。早期的水岸水權(quán)不需要政府專門審批，但僅限于對(duì)自然流經(jīng)特定土地的水資源的使用，不包括儲(chǔ)水權(quán)或分水嶺以外的土地的用水權(quán)[5]。

水岸水權(quán)的分配原則是土地必須與河川相毗鄰，土地所有人方能取得水權(quán)。對(duì)水岸水權(quán)的分配經(jīng)歷了從絕對(duì)所有權(quán)制（Absolute Ownership）到合理所有權(quán)制（Reasonable Ownership），再到關(guān)聯(lián)原則（Correlative Doctrine）三個(gè)階段。其中僅有關(guān)聯(lián)原則允許在水量有富余的情況下，分配給非毗鄰河岸的土地，但此規(guī)定僅作為一項(xiàng)例外而存在[6]。endprint

早期美國(guó)法律對(duì)水權(quán)的規(guī)定采取絕對(duì)所有權(quán)制度，即：水資源的權(quán)屬依附于土地。任何毗鄰水域的土地所有人均無(wú)條件擁有對(duì)該水域水資源的絕對(duì)權(quán)利。然而，一旦水量減少或用水需求增加，那么共同毗鄰該水域的不同土地所有者之間就會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性取水，比如河流上游對(duì)下游的擠壓、買下沿岸土地后對(duì)流域水資源實(shí)施壟斷等，從而引發(fā)外部性問(wèn)題并損及絕對(duì)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

鑒于絕對(duì)所有權(quán)制在水資源短缺時(shí)無(wú)法確保土地所有人的平等水權(quán)，合理所有權(quán)制逐步取代了絕對(duì)所有權(quán)，旨在讓所有與水源毗鄰的土地?fù)碛型扔盟畽?quán)，確保上下游平等用水。在不違背合理使用原則的前提下，通過(guò)限制上游水權(quán)人的取水量來(lái)保全下游水權(quán)人的取水權(quán)益[7]；但其對(duì)于水權(quán)的取得依舊要求必須毗鄰河川。

隨著社會(huì)變遷，合理所有權(quán)制的弊端逐漸顯現(xiàn)。1903年加州法院認(rèn)為：除了“合理使用”這一考量之外，水權(quán)的分配尚須考慮水資源的實(shí)際供需狀況，包括：當(dāng)水供給不足時(shí)，所有毗鄰水岸的土地所有人皆應(yīng)同時(shí)減少用水以共度難關(guān)；當(dāng)供給充足時(shí)，應(yīng)將多余水量提供給未毗鄰水岸的土地使用，以此提高水資源利用效率[6]。關(guān)聯(lián)原則的引入則促成了此愿景的達(dá)成。水權(quán)與地權(quán)的分離令水權(quán)交易成為可能，對(duì)水資源和土地利用效率的提高產(chǎn)生了積極影響，因此關(guān)聯(lián)原則的踐行是水資源分配觀念上的突破。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人口膨脹使得用水量激增，水岸水權(quán)制度在水資源日漸短缺的情勢(shì)下，已然無(wú)法確保水資源的公平有效分配，于是，實(shí)施水岸水權(quán)制度的州開始將用水許可制度引入原有水岸水權(quán)體系。用水許可制度規(guī)定任何合法用水均須先行取得主管機(jī)關(guān)的審批許可，主管機(jī)關(guān)審核的要點(diǎn)包括水源類型、取水地點(diǎn)、取水量以及對(duì)公眾的影響等；必須確保水域流量不低于安全限度；水生動(dòng)植物、水岸帶動(dòng)植物的生息繁衍及其它公眾利益不受侵?jǐn)_[8]。申請(qǐng)人獲得取水許可之后，必須提交用水記錄報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)查驗(yàn)。許可證期限各州不一，約一半實(shí)行水岸水權(quán)制的州核發(fā)永久許可證，其他州的許可期限則在10—15年之間不等。對(duì)于用水申請(qǐng)流程和要件，各州不盡相同。

用水許可制在保障穩(wěn)定水量供應(yīng)的同時(shí)，通過(guò)主管機(jī)關(guān)對(duì)用水許可的管控，有效約束了水岸水權(quán)人的不當(dāng)行為，避免了水資源的壟斷或浪費(fèi)。因此，幾乎所有采納水岸水權(quán)體系的州都以立法規(guī)定了一定形式的用水許可程序，朝著“受管控的水岸水權(quán)”（Regulated Riparian System）[9]方向發(fā)展。

美國(guó)采用水岸水權(quán)體系的州主要集中在密西西比河以東的水量豐沛區(qū)域。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展演變，目前絕大多數(shù)采用水岸水權(quán)體系的州均以立法規(guī)定水資源的合法使用必須由法律授權(quán)。

1.2先占水權(quán)制（Prior Appropriation Water Rights System）

美國(guó)西部氣候干燥缺水，大量土地都不毗鄰河川，在水岸水權(quán)框架下無(wú)法有效滿足生產(chǎn)生活對(duì)水的需求，因此在水資源分配上承襲了十九世紀(jì)美國(guó)西部地區(qū)淘金熱潮中在礦產(chǎn)分配上“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)誰(shuí)擁有”的慣例，采用先到先得的原則（Prior Appropriation Right Doctrine）對(duì)水權(quán)進(jìn)行分配[10]。誰(shuí)先占用水資源，誰(shuí)就優(yōu)先取得了這部分水資源的支配權(quán)與使用權(quán)。迄今實(shí)施先占水權(quán)制度的包括科羅拉多州、亞利桑那州和猶他州等九個(gè)州，集中在密西西比河以西的地區(qū)。

先占水權(quán)制度下，水為公共資源，所有權(quán)不屬于任何人，而是歸屬全社會(huì)。任何人欲取用水資源，必須申請(qǐng)。申請(qǐng)用水的土地?zé)o須毗鄰水源或在水源流域范圍內(nèi)。先申請(qǐng)的人獲得優(yōu)先用水權(quán)，即“先到先得”或“時(shí)間優(yōu)先則權(quán)利優(yōu)先”（First in Time，F(xiàn)irst in Right）；占用權(quán)授予的日期決定了使用權(quán)的優(yōu)先級(jí)。最早授權(quán)的使用者擁有最高級(jí)別的優(yōu)先權(quán)，最晚授權(quán)的使用者的權(quán)利級(jí)別最低。當(dāng)水資源短缺時(shí)，擁有最高優(yōu)先級(jí)的水權(quán)人被允許取用其所需的全部水量，而最低級(jí)別的水權(quán)人則必須削減甚至中斷用水?！皶r(shí)先權(quán)先”原則對(duì)用水的時(shí)間、地點(diǎn)、用途、用水方式、設(shè)備、數(shù)量等要件均有詳盡規(guī)定，藉此限制以牟取不正當(dāng)利益為目的的惡意搶占水權(quán)[11-12]。

采取先占水權(quán)制度的各州均制定了相關(guān)法律以規(guī)范水權(quán)的申請(qǐng)。必須向水資源管控委員會(huì)（Water Resources Control Board）或自然資源部（the Department of Natural Resources）提出申請(qǐng)。申請(qǐng)審批主要以規(guī)范水量分配及保障既有水權(quán)為核心考量。申請(qǐng)時(shí)間是決定水權(quán)優(yōu)先級(jí)別的首要因素；對(duì)于同時(shí)獲得取水許可的用戶，則依其動(dòng)工修建引水工程的先后確立水權(quán)優(yōu)先級(jí)[13]。

具備以下三個(gè)要件，并履行相關(guān)法律程序便可向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)取水許可證：用水目的是為了增加效用；水從自然資源態(tài)轉(zhuǎn)換為其他形態(tài)；對(duì)水的有益利用控制在合理時(shí)間內(nèi)[14]。申請(qǐng)者須聘請(qǐng)有資質(zhì)的水權(quán)檢查員（CWRE）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查并將勘查報(bào)告報(bào)送水資源管理機(jī)關(guān)。若勘查結(jié)果顯示授權(quán)的水量大于實(shí)際需水量，則水資源局會(huì)重新核發(fā)水量以避免水資源浪費(fèi)。核發(fā)水量并不保證水權(quán)人可以無(wú)條件全額取水，而要視實(shí)時(shí)的水供給量和水權(quán)人的優(yōu)先級(jí)而定。申請(qǐng)人獲得許可之后，必須在一定時(shí)間內(nèi)（通常為一年）動(dòng)工興建引水設(shè)施，完成試水記錄，并出具證據(jù)證明用水目的是有益使用之后，方能實(shí)際取得水權(quán)。連續(xù)五年未使用的水權(quán)將被撤銷，以避免水資源閑置。對(duì)水資源的有益利用（Beneficial Use）被視為取得先占水權(quán)的最重要因素；所有采用先占水權(quán)制度的州均將家庭用水、市政用水、工農(nóng)業(yè)用水及游憩用水視為對(duì)水資源的有益利用，大部分州對(duì)“有益利用”的界定有法律為據(jù)[15]。

1.3混合水權(quán)制（Hybrid Water Rights System）

十九世紀(jì)末期，隨著美國(guó)西部的農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，引水灌溉流域周邊農(nóng)田成為農(nóng)民的普遍需求，但原本采用的先占水權(quán)制度無(wú)法有效滿足社會(huì)需要，因而先占水權(quán)的合理性受到了挑戰(zhàn)，于是加利福尼亞州發(fā)起公投以決定先占水權(quán)和水岸水權(quán)的去留。公投結(jié)果判定，在對(duì)水資源“合理而有效使用”的前提下，此兩種水權(quán)并行不悖，混合水權(quán)制由此誕生[16]。加州是最早實(shí)施且混合水權(quán)制度發(fā)展最成熟的州，自加入聯(lián)邦伊始便實(shí)施混合水權(quán)制度，是混合水權(quán)制的代表。加州在推廣先占水權(quán)制的同時(shí)，承認(rèn)先占水權(quán)施行前業(yè)已取得的水岸水權(quán)或其他既有水權(quán)（Vested Rights）的有效性；而其他州則是先沿用水岸水權(quán)制，后來(lái)再引入先占水權(quán)制[17]。目前美國(guó)有十個(gè)西部州采取混合水權(quán)制，包括加州、德克薩斯州和俄勒岡州等；各州的具體規(guī)范有所不同，但核心理念均遵循加州原則（California Doctrine）?，F(xiàn)以加州為例介紹混合水權(quán)的取得程序。endprint