基層地方政府決策行為邏輯研究

張咪咪

摘要：中國地方政府在面對民眾的需求時，總是以各種手段推脫，不能在簡短有效的時間內做出令民眾滿意的決策回復；另一方面，在執(zhí)行上級部門做出的各項政策指令時，總是以各種與政策本意相偏離的方法做出回復，并能在短期內做出一定績效以應對上級的檢查。為此，以太湖藍藻事件為個案，在研究經(jīng)驗事實的基礎上，運用實證分析以及邏輯推演的方法從中央政府、人民群眾以及市場資本三個視角切入對基層地方政府的決策行為邏輯進行研究。

關鍵詞：地方政府；決策行為邏輯；社會力量互動

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.15.060

1前言

目前我國正處于經(jīng)濟的快速增長期，國內工業(yè)不斷進行擴張，給人民的生活水平帶來了質的飛躍的同時，也使得環(huán)境不斷惡化。并且我國也正處于社會轉型期，社會結構不斷分化、社會機制不斷轉變、社會思潮不斷交鋒。因而，基層地方政府與中央政府、人民群眾、市場資本這三者之間的力量互動愈加頻繁。

在20世紀90年代時，我國學者就提出了很多諸如“地方法團主義”、“地方政府即廠商”等等具有影響力的模式來解釋政府的經(jīng)濟行為邏輯。在本文中，我們主要探討基層地方政府的決策行為邏輯。首先，簡單回顧2007年的太湖藍藻事件；然后，從中央政府、人民群眾以及市場資本三個視角切入以研究地方政府的決策行為；最后，表明基層地方政府的決策行為不僅要考慮自身業(yè)績利益，更要從人民群眾的利益出發(fā)，提高決策質量這一觀點。

2007年5月江蘇省無錫市城區(qū)的大批市民家中自來水水質突然發(fā)生變化，并伴有難聞的氣味，無法正常飲用，如此便出現(xiàn)了太湖藍藻事件。國家環(huán)保局認為此次事件一部分是因為政府為了經(jīng)濟業(yè)績大量興建排污嚴重的化工廠，卻對太湖污染治理不力，同時又遇持續(xù)高溫天氣，最后釀造了此次事件，嚴重侵犯了人民群眾的切身利益。可見，基層地方政府在類似事件前后發(fā)揮的作用力量是舉足輕重的，因而深入分析研究基層地方政府的決策行為邏輯是應對各類群眾性事件的關鍵切入點。

2作為人民利益捍衛(wèi)者的基層地方政府

在我國，政府是人民意旨的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者，是為人民服務的政府，正如《社會契約論》中的觀點，人民將手中一部分權利讓渡給出來交給國家行使，從而形成了政府公權力，基層地方政府必須對人民負責，受人民監(jiān)督，因而，地方政府的決策行為必須對本轄區(qū)的居民負責；另一方面，在民主意識不斷覺醒與網(wǎng)絡信息技術飛速發(fā)展的今天，地方政府的決策過程中民主參與的程度越來越高，所以基層地方政府不得不將人民的利益置于首要位置進行考慮。

2007年發(fā)生的太湖藍藻事件可以在一定程度上說是當?shù)卣臎Q策行為所帶來的后果，當?shù)卣谡猩掏顿Y、不斷引進企業(yè)的決策過程中，就應從群眾的利益出發(fā)，樹立科學發(fā)展、和諧發(fā)展的環(huán)保理念，嚴控企業(yè)排污指標、限制污染物排放，或就不會引發(fā)太湖藍藻事件，使人民群眾的合法權益受到嚴重侵犯。

3作為國家意志執(zhí)行者的基層地方政府

我國中央政府通過委托—代理制將一部分權力交給地方各級政府行使以進行地方治理，最終實現(xiàn)人民的利益。委托—代理制下的基層地方政府不僅要對本轄區(qū)的居民負責，還要對上級政府負責，而上級政府考核政績則通過一系列數(shù)量化的指標來實現(xiàn)。

“忠誠/政績”式的激勵機制使得地方政府的決策行為著力追求經(jīng)濟建設。改革開放時的“對地方放權讓利”這一重要舉措使得“忠誠/績效”式機制逐漸替代了原來的地方政府運作的激勵機制“忠誠/命令”式機制，從而經(jīng)濟工作代替階級斗爭成為了新的工作中心，經(jīng)濟增長成為上級政府對地方各級政府工作評價的核心指標。因而，這一激勵機制的建立很大程度上使得基層地方政府的決策行為更加注重經(jīng)濟指標的完成而忽視人民群眾的利益。

“一把手”工程和“一票否決”的責任實現(xiàn)機制使得地方政府的決策行為更為注重實現(xiàn)上級設定的具體任務。經(jīng)過近三十年的改革，這種“壓力型”體制下的監(jiān)督責任完成的手段和機制具有不斷強化的趨勢，這一責任實現(xiàn)機制在突出地方政府主要責任、推動一些重要問題和難題有效解決的同時，也使得基層地方政府在決策行為過程中一味追求“政績工程”，調用大部分人力、物力以及財力目的僅僅是為了完成上級交付的任務。太湖藍藻事件可以說是典型的地方政府一味追求經(jīng)濟建設、GDP增長、政績工程的結果，也是目前基層地方政府的決策行為在行政科層化下最常見的問題。

4作為資本邏輯主導下的社會主體之一的基層地方政府

隨著現(xiàn)代性的發(fā)育、社會結構不斷的變化，資本、財富成為新社會不斷追逐的對象，基層地方政府的決策行為必定考慮自身的經(jīng)濟利益。在以資本邏輯為主導的現(xiàn)代社會，生活的意義大都成了追逐經(jīng)濟利益。

地方政府作為宏觀經(jīng)濟的行為主體，其決策行為目標就有“經(jīng)濟人”的特點。

尤其是當代中國，市場與權力的結合更是比比皆是，“經(jīng)濟上繁榮與否的問題直接轉化成了政治權利形成與運用是否得當?shù)膯栴}”。這必定使得地方政府實利主義觀念外化于其決策行為之中，將經(jīng)濟效益作為自己的最高追求，甚至不惜以犧牲公共利益為代價，由此必定帶來一系列的貪腐、尋租及官僚作風等等問題，又反過來對基層地方政府決策行為產(chǎn)生一定的影響。太湖藍藻事件同樣是一定程度上由于當?shù)卣c周邊企業(yè)合作，帶來可觀的經(jīng)濟效益，從而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護與治理。

5結論

基層地方政府的決策行為包含著社會邏輯、政治邏輯、晉升邏輯以及資本邏輯。然而，當代中國基層地方政府在其決策過程中，考慮的更多的是晉升和資本，一味地追求政績和經(jīng)濟利益，從而忽視了人民的利益。民眾的需求可以被地方政府想到，但是在政治、資本利益等的多重顧慮下，想到也不能夠做到，即使做到也不代表能夠做好。

因而，在地方政府的決策過程中，不能忽視民眾的需求、人民的利益，應當將民意作為地方政府制定決策的邏輯起點，令決策行為更具有公共色彩。要想實現(xiàn)這一點，一方面，要建立相關制度設計，讓民眾參與到基層地方政府的決策中，同時不斷完善我國的責任實現(xiàn)機制，使得上級政府對地方政府的考核評估不僅僅光看績效指標；另一方面，需要不斷提高基層地方政府官員的素質，在決策的制定與執(zhí)行等行為中不僅僅是追求經(jīng)濟效益，做到“經(jīng)濟人”的理性回歸。

本文的研究僅僅著眼于基層地方政府的決策行為邏輯，注重邏輯層面的探究，顯然留下諸多需要進一步分析討論的問題：第一，建立怎樣的制度讓民眾合理地參與決策行為？第二，考核制度是影響基層地方政府決策的主要因素，如果其只是讓地方政府追求績效，便失去了本有的意義，而怎樣建立完善合理的制度設計？第三，如何切實提高基層地方政府官員的素質仍需進一步地探討。

參考文獻

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