政府食品安全監(jiān)管能力研究——以昆山市為例

陳偉+錢晨

摘 要：隨著中國經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，食品安全事故也不斷出現(xiàn)，從而食品安全也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，我國政府的食品安全監(jiān)管能力面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然導(dǎo)致悲劇發(fā)生的因素很多，但筆者認(rèn)為政府監(jiān)管體制方面存在的缺陷是一大關(guān)鍵因素。本文以昆山市食品安全監(jiān)管模式為例，通過對昆山市食品安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀分析，對當(dāng)前體制存在的問題及其原因進(jìn)行詳細(xì)的剖析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以用來完善我國政府的食品安全監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：食品安全；政府監(jiān)管；監(jiān)管體制

一、引言

提高、保障健康水平是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，而食品安全則是保護(hù)人類生命健康，提高人類生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾對食品的消費(fèi)需求從單一的追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向更加注重食品的質(zhì)量和安全。但從現(xiàn)實(shí)來看，我國食品安全監(jiān)管仍然存在需要改善的"四大問題"：農(nóng)產(chǎn)品源頭污染；食品流通經(jīng)營的不規(guī)范；食品安全事故常常響起警鐘；食品生產(chǎn)加工的假冒偽劣問題突出。尤其是近幾年，全國各地食品安全問題警報(bào)頻頻。特別是"2008年毒奶粉事件"與 "2017年天津獨(dú)流鎮(zhèn)造假調(diào)料事件"的曝光，讓國內(nèi)民眾一片嘩然，"舌尖上的威脅"已經(jīng)迫在眉睫。消費(fèi)者遭遇的食品安全事件已經(jīng)難以一一列舉，從"毒豆芽"到"注水豬肉"，從"毒奶粉"到"假調(diào)料"食品安全問題正在慢慢的演變?yōu)橹袊说目只?。大眾也?qiáng)烈要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作能力，提高食品安全監(jiān)管水平。因此，怎樣提高政府對食品安全監(jiān)管的有效性就成為了一個(gè)十分重要的公共管理課題。這一課題的研究是食品安全監(jiān)管迫切且積極的需求。

本文以昆山市食品安全監(jiān)管模式為例，通過對昆山市食品監(jiān)管制度的現(xiàn)狀分析，對當(dāng)前體制內(nèi)存在的一些問題及其原因進(jìn)行詳細(xì)的剖析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期為完善我國食品安全政府監(jiān)管體制提供參考。

二、昆山市食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

根據(jù)由江蘇省委、蘇州市市委與昆山市市政府聯(lián)合簽訂的《昆山市食品安全整頓工作實(shí)施方案》，政府組織成立食品安全工作整頓委員會，本市的食品安全監(jiān)督管理和具體改善措施皆由該委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，承擔(dān)起對本市食品安全工作治理的重任；食品安全監(jiān)管的制度為行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)工作制，昆山市市政府任命兩位分管食品安全的副市長為委員會直接管理人員，擔(dān)當(dāng)本市食品安全第一責(zé)任人；擔(dān)任副委員會會長的是食品安監(jiān)局局長，將作為食品安全工作的主要管理人員和主要負(fù)責(zé)人。由昆山市發(fā)展和改革委員會、食品安全局、鹽務(wù)局、工商局、人力資源與社會保障局、財(cái)政局、衛(wèi)生局、與各區(qū)各街道辦事處等部門領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組處理相關(guān)事宜。辦公室將安排在昆山市市政府大樓。由于昆山食品安全局與鹽務(wù)局等各職能部門都有的相應(yīng)的職責(zé)和業(yè)務(wù)職能，昆山市劃分了具體的食品安全監(jiān)管責(zé)任與主要領(lǐng)導(dǎo)單位，并采取分區(qū)分類分片的工作形式。其中，昆山市食品安監(jiān)局領(lǐng)頭參與食品安全工作的綜合協(xié)調(diào)工作；主要工作單位則由工商局、人力資源與社會保障局、財(cái)政局、衛(wèi)生局組成；其他部門例如公安局、綜合執(zhí)法局、安監(jiān)局、財(cái)政局等部門在適當(dāng)時(shí)機(jī)給予相應(yīng)的配合和幫助。

由上級直轄領(lǐng)導(dǎo)單位（例如蘇州市市委、江蘇省省委）發(fā)布相關(guān)食品安全整治精神從而進(jìn)行專項(xiàng)整治是昆山市食品安全監(jiān)管、整治的主要監(jiān)管模式。由上級領(lǐng)導(dǎo)單位安排的監(jiān)管整治工作一般是由職能對口的部門來牽頭完成，比如"克倫特羅（俗稱瘦肉精）查處"就通過動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督局領(lǐng)頭進(jìn)行專項(xiàng)整治的；但是上級領(lǐng)導(dǎo)政府開展的食品安全整治工作一般采取食品安全監(jiān)督局負(fù)責(zé)、各個(gè)相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)行的方式開展，如"中秋節(jié)食品專項(xiàng)檢查工作"的進(jìn)行。昆山市在食品安全方面的監(jiān)管比較傾向于農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)與市場消費(fèi)，這是因?yàn)殛P(guān)于食品安全方面的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)在這方面相對活躍。所以在日常的監(jiān)管活動(dòng)中，一般是以這幾個(gè)方面相應(yīng)的職能部門為主

。

三、關(guān)于昆山市食品安全監(jiān)管中存在的主要問題

（一）配套支持體系與執(zhí)法需求差別較大

近年來食品安全問題層出不窮，政府開展各種專項(xiàng)整治工作能力也在不斷強(qiáng)化，食品安全監(jiān)管工作的開展自然需要大筆的財(cái)政支持以及新一代的監(jiān)管設(shè)備與科學(xué)的檢測技術(shù)，而且，更是迫切的需要相關(guān)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)提升。昆山市市政府即便對食品安全的愈來愈關(guān)注，但是監(jiān)管所需的人員和設(shè)備數(shù)量相當(dāng)多，目前的的人、物配置完全跟不上。例如"瘦肉精專項(xiàng)整治"：2011年3月在河南雙匯曝光的"瘦肉精"事件，5月起，昆山市開展為期一年相應(yīng)整治工作在轄區(qū)范圍內(nèi)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所具體落實(shí)。根據(jù)上級部門的部署，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所全面開展對昆山市范圍內(nèi)養(yǎng)殖50頭以上中小養(yǎng)豬場及重達(dá)60公斤以上生豬"瘦肉精"排查工作，排查養(yǎng)殖場的數(shù)量極多，這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，對于其損耗的行政資源是難以想象和預(yù)估的。

（二）食品安全監(jiān)管無縫隙銜接尚未實(shí)現(xiàn)

政府監(jiān)管食品安全的最優(yōu)計(jì)劃為從養(yǎng)殖生產(chǎn)，加工運(yùn)輸，一直到食品消費(fèi)的全程無縫銜接化管理。然而昆山市的實(shí)際情況卻相差甚遠(yuǎn)。關(guān)于豬肉的在市場上的生產(chǎn)和流通監(jiān)管問題，昆山市就有幾個(gè)監(jiān)查點(diǎn)，如獸藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是由昆山市社會事業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管；生豬私自屠宰一般是在昆山市沒有在冊的屠宰場進(jìn)行的，政府監(jiān)管機(jī)關(guān)將會組織各個(gè)部門聯(lián)合行動(dòng)，定期或者不定期的對這樣的違法行為進(jìn)行嚴(yán)格的查處，可是因?yàn)楦鞣N原因，這種違法屠宰場在昆山還是少量存在的；關(guān)于市場方面的把關(guān)問題則是由昆山市工商分局負(fù)責(zé)的，在執(zhí)法的過程中對市場上的攤位進(jìn)行突擊調(diào)查，發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營的經(jīng)營者予以處罰，對過期霉變、病死病害及注水豬肉進(jìn)行集中銷毀。特別是在重大活動(dòng)或節(jié)假日前夕，更得對其進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控；昆山市肉制品加工產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)原料監(jiān)管是由衛(wèi)生局與動(dòng)物衛(wèi)生局所一起協(xié)同管理的。肉制品加工產(chǎn)業(yè)原料肉必須出具相應(yīng)的檢驗(yàn)合格報(bào)告及有效動(dòng)物檢疫合格證，對不能出具的企業(yè)依法實(shí)施處罰，一旦發(fā)現(xiàn)問題原料肉應(yīng)當(dāng)立即沒受、在集中作無害化處理即可；對餐飲消費(fèi)企業(yè)的管理更是涉及到了多家職能部門。

綜上所訴，昆山市的豬肉監(jiān)管環(huán)節(jié)任存在許多問題，尚未實(shí)現(xiàn)無縫隙連接。例如非法經(jīng)營的企業(yè)、無生產(chǎn)經(jīng)營許可證的小作坊，養(yǎng)豬場、大閘蟹生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)都屬于監(jiān)管的漏洞之處；與此同時(shí)每一個(gè)監(jiān)管的方面也無法做到十全十美毫無漏洞，例如從上一個(gè)市場查處問題豬苗和豬肉有被轉(zhuǎn)入下一個(gè)市場，又比如聯(lián)合執(zhí)法也沒辦法徹底杜絕私屠濫宰。這些監(jiān)管上的空隙就會給不法分子提供了做壞事可能性。

（三）聯(lián)合執(zhí)法存在的問題

各個(gè)部門之間的職能特點(diǎn)和專業(yè)特長不同，所以部門間相互合作聯(lián)合執(zhí)法可以在專業(yè)上互補(bǔ)、也可以增加打擊強(qiáng)度等，這些優(yōu)勢使之成為昆山市食品安全監(jiān)管的重要形式。現(xiàn)實(shí)的工作中，常遇見些涉及多領(lǐng)域的情況且單個(gè)部門無力獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管整治工作，比如以下例子：私屠濫宰監(jiān)管、打擊地溝油、節(jié)日食品安全問題排查等。但是多部門合作雖然在一定程度上提高了效率，在部門間工作中也會有些許摩擦。比如存在處罰權(quán)限不清、聯(lián)合執(zhí)法無法常態(tài)化、部門間的推諉塞責(zé)或利益爭奪等問題。

四、完善監(jiān)管體制的對策

（一）創(chuàng)新監(jiān)管觀念

首先，針對如今政府監(jiān)管普遍采用專項(xiàng)整治的手段即"重打擊"的觀念偏差，應(yīng)該樹立預(yù)防為主，懲戒相結(jié)合的主張。因?yàn)檫@樣才能從源頭上解決問題。從制定科學(xué)的日常監(jiān)管體系入手，逐步的完善配套設(shè)施，預(yù)防食品安全問題的出現(xiàn)。調(diào)動(dòng)各個(gè)監(jiān)管職能部門的積極性，能在所規(guī)定的職能范圍內(nèi)主動(dòng)的進(jìn)行日常的監(jiān)管。合理的運(yùn)用各種方式降低管理成本，在食品安全事件發(fā)生前進(jìn)行預(yù)防，在事件發(fā)生之中進(jìn)行積極的控制、調(diào)查。

其次，現(xiàn)如今食品安全監(jiān)管領(lǐng)域有著許多不小的問題，即為沒有樹立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的觀念。在食品安全領(lǐng)域，很多部門存在著職能不清晰，重復(fù)管理，管理模塊分立或者是管理模塊重合的問題，這些問題的出現(xiàn)不僅僅是讓現(xiàn)有的政府監(jiān)管資源有著極大的浪費(fèi)，同時(shí)職能不清晰會導(dǎo)致該有人監(jiān)管的領(lǐng)域無人監(jiān)管，模塊的重疊會導(dǎo)致該監(jiān)管的兩個(gè)或者幾個(gè)部門互相扯皮推諉，讓其監(jiān)管失效。所以，需要通過對觀念的統(tǒng)一，從而能讓各個(gè)部門對其職能邊界的確定和各種監(jiān)管工作的銜接，提供一個(gè)有效率的大型工作平臺，進(jìn)而讓政府資源得到有效的運(yùn)用。充分協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、食藥、工商等各部門的監(jiān)管統(tǒng)一，從而擁有對食品安全有效的監(jiān)管。

最后，要做到各種食品安全信息公開，政府的各個(gè)政策應(yīng)該在第一時(shí)間公開，讓群眾了解政府作為，了解相關(guān)政策，從而獲得群眾的支持，積極的開拓各種舉報(bào)渠道，做到有舉必應(yīng)，有案必查。

（二）完善保障體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)各個(gè)環(huán)節(jié)的無疏漏的連接，使其資源有效的利用、各個(gè)監(jiān)管部門的各方面無暇合作，必須完善現(xiàn)有的合作體制，緩慢的改革各個(gè)職能部門的運(yùn)行體制。

從宏觀角度上來看，中央設(shè)定的食品安全委員會具有全面指導(dǎo)和調(diào)配相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能，其所承當(dāng)?shù)呢?zé)任相當(dāng)重要。從中觀方面來看，組織框架大多較為分散，由食品藥品監(jiān)督聯(lián)席會議進(jìn)行綜合調(diào)配，職能范圍方面相對于來說比較小。從微觀角度來分析，相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力應(yīng)該應(yīng)該集中在幾個(gè)部門上，從而改善現(xiàn)在基層監(jiān)管部門權(quán)力散化，職能不清的現(xiàn)狀。另外，我們可以借鑒國外食品安全監(jiān)管的形式，讓環(huán)境保護(hù)、管理機(jī)構(gòu)涉及到食品安全監(jiān)管方面，使食品安全監(jiān)管得以在源頭上進(jìn)行。

其次，監(jiān)管范圍大、監(jiān)管時(shí)間跨度長、專業(yè)化強(qiáng)、環(huán)節(jié)眾多等是食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)，因此需要各個(gè)監(jiān)管部門擁有長期合作的關(guān)系。構(gòu)建起監(jiān)管職能部門之間的信任將，食品安全監(jiān)管中的責(zé)任、權(quán)益、成本等，以監(jiān)管部門公認(rèn)的最為公正、公平的方式進(jìn)行配置。建立暢通、正式的溝通制度，使其綜合協(xié)調(diào)部門具有實(shí)用性。

最后，明確和落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，做到"有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償"。構(gòu)建責(zé)任政府，必須建立健全法律責(zé)任制度和責(zé)任追究機(jī)制，將每一項(xiàng)責(zé)任落實(shí)到具體人員。例如，監(jiān)管人員在日常的監(jiān)管活動(dòng)中，需要詳細(xì)的記錄監(jiān)管時(shí)間，執(zhí)法過程，都應(yīng)該有詳細(xì)的規(guī)定，并且如果在監(jiān)管過程中有相應(yīng)的無作為、失職等行為，也有相應(yīng)的懲戒措施用來監(jiān)督監(jiān)管的有效實(shí)施。所以，應(yīng)該有相應(yīng)的法律規(guī)范，將食品安全監(jiān)管的責(zé)任深刻貫徹落實(shí)到每一個(gè)部門管理人員、執(zhí)法人員中。

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作者簡介：

陳偉（1979.11--），男，漢族，浙江杭州人，講師，吉林大學(xué)社會學(xué)博士，主要從事社會組織研究。