厘清綜合監(jiān)管職責(zé) 打好“組合拳”

趙原

2017年，綜合監(jiān)管工作有哪些重點(diǎn)？針對目前大家關(guān)注的“綜合監(jiān)管職責(zé)邊界不清”“事故調(diào)查追責(zé)范圍擴(kuò)大化”等熱點(diǎn)問題，有哪些解決措施？

2017年3月30—31日，全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作會在安徽合肥舉行。國家安全監(jiān)管總局黨組副書記、副局長付建華參加會議并講話。

安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻

付建華指出，過去的一年來，在各地區(qū)、各部門、各單位的共同努力下，特別是在安監(jiān)部門強(qiáng)有力的推動下，全國道路交通、建筑施工、消防、水上交通等重點(diǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢繼續(xù)保持了總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。尤其是2016年全年未發(fā)生重特大火災(zāi)事故，為新中國成立以來首次。但目前綜合監(jiān)管工作面臨的形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

安全生產(chǎn)形勢不容樂觀。一方面事故總量仍然偏大，另一方面重特大事故尚未得到有效遏制。特別是湖南郴州“6·26”特別重大道路交通事故、江西豐城“11·24”特別重大坍塌事故、2017年2月連續(xù)發(fā)生的兩起重大火災(zāi)事故，造成重大人員傷亡，給人民群眾安全感造成巨大沖擊。

相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱。一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，加大事故風(fēng)險；另一方面行業(yè)發(fā)展迅速，但安全基礎(chǔ)薄弱。如2017年2月5日浙江天臺足浴店重大火災(zāi)事故，目前已查明事故直接原因?yàn)椋涸撟阍≈行?號汗蒸房西北角墻面的電熱膜導(dǎo)電部分出現(xiàn)故障，產(chǎn)生局部過熱，溫度持續(xù)升高，引燃周圍可燃物并蔓延成災(zāi)。該起事故暴露出電熱膜標(biāo)準(zhǔn)不健全的問題，而據(jù)公安部消防局統(tǒng)計，全國有近5萬家單位采用電熱膜取暖，這一問題背后存在著巨大的隱患。

部分行業(yè)領(lǐng)域暴露出一些新問題。電力建設(shè)方面，江西豐城“11·24”特別重大坍塌事故，暴露出企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)、施工現(xiàn)場不按標(biāo)準(zhǔn)施工、電力行業(yè)監(jiān)管缺失等問題；民航方面，上海虹橋機(jī)場兩機(jī)沖突事件，某種程度上暴露了當(dāng)前空中管制過多依靠人工采集信息和決策的問題，空管信息技術(shù)手段發(fā)展滯后，成為潛在的安全風(fēng)險和隱患；鐵路方面，在高鐵安全保護(hù)區(qū)內(nèi)私搭亂建、強(qiáng)行施工作業(yè)、生產(chǎn)儲存易燃易爆物品等違法違規(guī)行為時有發(fā)生，如京滬高鐵濟(jì)南西段“11·29”列車停運(yùn)事件，起因是京滬高鐵附近一家工廠的混凝土添加劑車間罐體發(fā)生爆炸，爆炸碎片飛落到高鐵軌道上與隨后通過的高鐵列車發(fā)生剮撞，險些釀成惡性事故。

綜合監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制尚不健全。比如，2016年國務(wù)院安委會巡查組發(fā)現(xiàn)，有的省一些部門以“三定”方案未明確安全監(jiān)管職責(zé)為由，不積極履行行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，有的領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管存在交叉和空白，推諉扯皮的現(xiàn)象還時有發(fā)生等。

落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任任重道遠(yuǎn)。如廣東省東莞東江口預(yù)制構(gòu)件廠“4·13”起重機(jī)傾覆重大事故中，事故單位特種設(shè)備作業(yè)人員長期無證作業(yè)，工人居住的組合房設(shè)置在起重機(jī)覆蓋范圍內(nèi)；貴州安順“8·20”重大道路交通事故中，運(yùn)輸企業(yè)未按規(guī)定設(shè)置專門的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，未足額配備專職安全管理人員，動態(tài)監(jiān)管形同虛設(shè)，事故車輛長期違法開展包車業(yè)務(wù)；湖南彬州“6·26”特別重大交通事故中，運(yùn)輸企業(yè)非法自行打印事故車輛當(dāng)天的市際旅游包車客運(yùn)標(biāo)識牌，發(fā)現(xiàn)車輛衛(wèi)星定位裝置異常的問題后未及時處理，仍然違規(guī)安排從事道路運(yùn)輸經(jīng)營活動。

綜合監(jiān)管需打好“組合拳”

付建華指出，2017年，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作要堅(jiān)持以防范遏制重特大事故為重點(diǎn)，著力打好重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)專項(xiàng)治理“組合拳”。

道路運(yùn)輸方面：以道路客運(yùn)和生命防護(hù)工程為重點(diǎn)。繼續(xù)會同交通運(yùn)輸、公安等部門深入開展“道路運(yùn)輸平安年”活動；推動公路安全“生命防護(hù)工程”建設(shè)；會同農(nóng)業(yè)部、公安部聯(lián)合開展為期半年的變型拖拉機(jī)專項(xiàng)整治；推動完善道路交通安全法律法規(guī)體系等。

建筑施工方面：以防坍塌事故和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為重點(diǎn)。協(xié)調(diào)推薦住建等部門開展防范土方、模板支撐系統(tǒng)、起重機(jī)械坍塌專項(xiàng)治理行動；推進(jìn)建筑施工標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；繼續(xù)會同相關(guān)部門在公路水運(yùn)工程建設(shè)領(lǐng)域開展“平安工程”創(chuàng)建活動；協(xié)調(diào)配合相關(guān)部門推廣裝配式建筑的應(yīng)用等。

消防方面：以電氣火災(zāi)預(yù)防為重點(diǎn)。針對近年來電氣火災(zāi)高發(fā)勢頭，國家安全監(jiān)管總局?jǐn)M配合公安部消防局，以國務(wù)院安委會名義部署開展為期3年的電氣火災(zāi)綜合治理。

水上安全方面：突出重點(diǎn)水域和重點(diǎn)船舶，推進(jìn)平安船舶創(chuàng)建和涉漁三無船舶專項(xiàng)治理。

鐵路方面：配合相關(guān)部門對鐵路沿線隱患認(rèn)真排查，嚴(yán)厲打擊危害高速鐵路運(yùn)行安全的私搭亂建等各類非法違法行為。特別要防止類似京滬高鐵濟(jì)南西段“11·29”列車停運(yùn)事件再次發(fā)生。

民航方面：配合民航部門落實(shí)相關(guān)部門民用機(jī)場凈空保護(hù)職責(zé)，督促通航生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

電力方面：配合相關(guān)部門督促電力企業(yè)全面落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)風(fēng)險管控體系建設(shè)等。

厘清綜合監(jiān)管職責(zé)

形成“一盤棋”

在會后討論中，多數(shù)省級安監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人都提出了希望國家盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)和文件，厘清綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)邊界，解決長期以來部分地區(qū)綜合監(jiān)管工作沒有形成“制度化”運(yùn)行機(jī)制，行業(yè)主管部門成了“甩手掌柜”，安監(jiān)部門成了“籮筐”等問題。

對此，付建華回應(yīng)，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）第五條，就厘清綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管關(guān)系作出明確規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)劃的制定修訂、執(zhí)法監(jiān)督、事故調(diào)查處理、應(yīng)急救援管理、統(tǒng)計分析、宣傳教育培訓(xùn)等綜合性工作，承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)?！币虼?，涉及有主管部門行業(yè)領(lǐng)域，安監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)牢牢把握綜合監(jiān)管的內(nèi)涵，著力點(diǎn)就在于運(yùn)用法規(guī)規(guī)劃制定、統(tǒng)計分析、事故調(diào)查等綜合手段，將其他有主管部門行業(yè)領(lǐng)域納入全國安全生產(chǎn)大局中統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，指導(dǎo)督促其加大安全監(jiān)管工作力度。

就如何處理綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系上，付建華也給地方安監(jiān)部門提出建議：要按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則來確定部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。“既要避免職責(zé)交叉，同時又要防止推諉卸責(zé)，這既是日常監(jiān)管中履職的原則，也是事故調(diào)查中責(zé)任追究的原則?！卑脖O(jiān)部門需要做的，就是要加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)協(xié)調(diào)，大力推動行業(yè)監(jiān)管責(zé)任的有效落實(shí)，把行業(yè)監(jiān)管部門推到安全監(jiān)管“第一線”，讓他們行動起來、緊張起來，充分發(fā)揮好主力軍作用。

《意見》第九條也明確規(guī)定了：“各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔(dān)本級安全生產(chǎn)委員會日常工作，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核本級政府有關(guān)部門和下級政府安全生產(chǎn)工作，履行綜合監(jiān)管職責(zé)?！币虼?，付建華強(qiáng)調(diào)，各地要在安委會體系框架下，加強(qiáng)對全局性的問題研究和謀劃，主動當(dāng)好地方政府領(lǐng)導(dǎo)的“參謀助手”；要按照安委會的統(tǒng)一部署，以“巡查考核”為重要手段，抓好對下級政府和同級部門安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，督促相關(guān)部門切實(shí)落實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任；要抓好跨行業(yè)、跨領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，督促形成各司其職、各負(fù)其責(zé)的工作合力。

在這其中，“協(xié)調(diào)”是綜合監(jiān)管制度設(shè)計的核心和價值所在，是凝聚部門合力、形成統(tǒng)一整體的重要手段。要進(jìn)一步健全完善實(shí)踐中行之有效的“工作通報、聯(lián)席會議、建議函告、聯(lián)合督查、巡查考核”等工作制度，協(xié)調(diào)推動相關(guān)部門建立密切配合、信息共享、協(xié)調(diào)順暢、增強(qiáng)合力的工作機(jī)制，形成安全監(jiān)管“一盤棋”的格局。

發(fā)揮事故調(diào)查推動作用

在討論中，重慶市安監(jiān)局總工程師何建平提出，目前在地方上，較大事故調(diào)查處理結(jié)果，多數(shù)除了對企業(yè)罰款就是對監(jiān)管部門追責(zé)，沒有嚴(yán)格按照“兩高”的司法解釋，對事故單位主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人追究刑事責(zé)任，處罰沒有形成強(qiáng)大的震懾力。所以近兩年重慶對事故調(diào)查處理突出了追究刑事責(zé)任，希望讓企業(yè)形成敬畏感。他還建議：通過事故調(diào)查處理，反思法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系中存在的問題和漏洞，修改現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系，在設(shè)計制造環(huán)節(jié)從源頭加強(qiáng)事故防范。

湖南省安監(jiān)局副局長羅德龍?zhí)岢?，希望國家安全監(jiān)管總局能夠推動高層開展科學(xué)問責(zé)，解決目前存在的無論事故所屬哪個行業(yè)都對安監(jiān)部門人員問責(zé)泛濫的現(xiàn)象，重建安監(jiān)系統(tǒng)形象。

深圳市安監(jiān)局副局長董吉孝也認(rèn)為，目前事故調(diào)查存在追責(zé)范圍擴(kuò)大化的問題，希望國家層面各部委聯(lián)合出臺事故調(diào)查的相關(guān)指導(dǎo)意見，對于追責(zé)的范圍和程度進(jìn)行規(guī)范。

付建華針對事故調(diào)查對綜合監(jiān)管工作的推動作用也提出了明確要求：強(qiáng)化應(yīng)急處置和事故調(diào)查，發(fā)揮好事故調(diào)查在推動安全生產(chǎn)工作中的作用，加強(qiáng)對典型案例深入分析，加強(qiáng)對整改措施的督促檢查，切實(shí)把事故教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為推動安全生產(chǎn)工作的動力。加強(qiáng)媒體輿論引導(dǎo)，更加突出應(yīng)急處置的及時有效。加強(qiáng)技術(shù)原因調(diào)查，更加突出技術(shù)層面的深度分析，例如分析事故背后的隱性問題；如何加強(qiáng)和改進(jìn)技術(shù)防范措施；查找現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和制度的漏洞，提出改進(jìn)建議，為推動修改完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)提供支撐等。加強(qiáng)管理原因調(diào)查，更加突出織密安全生產(chǎn)責(zé)任體系，尤其是深入分析企業(yè)主體責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任、屬地監(jiān)管責(zé)任方面存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，以及綜合監(jiān)管方面存在的漏洞和不足。吸取事故教訓(xùn)，更加突出警示教育的及時性和整改措施的有效性。

編輯 趙 原