重建美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)是否是最好的選擇

重建美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)是否是最好的選擇

Is Creating a National Space Council the Best Choice?

編者注：原文作者約翰·勞斯頓（John Logsdon）是美國(guó)華盛頓大學(xué)教授，華盛頓大學(xué)航天政策研究所創(chuàng)始人，1987－2008年任所長(zhǎng)，是美國(guó)乃至國(guó)際上最知名的航天政策專家之一，他曾于數(shù)年前訪問(wèn)中國(guó)，亦曾到訪過(guò)中國(guó)空間技術(shù)研究院。

這篇文章針對(duì)的是一個(gè)簡(jiǎn)單、直接的問(wèn)題：如果美國(guó)為謀求國(guó)家目標(biāo)，打算發(fā)揮民用、軍用、情報(bào)、商業(yè)航天能力的最大作用，那么在總統(tǒng)層次上，有沒(méi)有可采用的一種最佳的航天組織機(jī)構(gòu)或者途徑？在政府換屆的時(shí)刻，人們對(duì)于重新激活國(guó)家航天委員會(huì)（NSC）來(lái)達(dá)成這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行了大量討論，但這只是協(xié)調(diào)美國(guó)航天活動(dòng)、制定應(yīng)用戰(zhàn)略方案的可能手段之一。而正如本文結(jié)論將要指出的那樣，這未必是最佳選擇。如果把航天相關(guān)的協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略發(fā)展角色賦予國(guó)家安全委員會(huì)，可能是更好的選擇。

兩種選項(xiàng)之一的鑒別因素是副總統(tǒng)的角色。如果航天委員會(huì)由一名強(qiáng)勢(shì)副總統(tǒng)為首，而且這位副總統(tǒng)傾向于將航天委員會(huì)作為他發(fā)揮政治影響力的主要領(lǐng)域之一，那么，來(lái)自白宮的指示就能壓倒來(lái)自執(zhí)行部門(mén)的——尤其是國(guó)家安全界——根深蒂固的阻力。如果領(lǐng)導(dǎo)航天委員會(huì)的副總統(tǒng)沒(méi)有強(qiáng)大的政治基礎(chǔ)或擔(dān)當(dāng)，那么，將這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的航天戰(zhàn)略職責(zé)暫移到其他機(jī)構(gòu)，可能會(huì)帶來(lái)更好的結(jié)果?？偨y(tǒng)需要靠這些職責(zé)來(lái)控制國(guó)家其他的安全職能。

這就必定需要一些方式來(lái)協(xié)調(diào)不同航天參與者的行為，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。美國(guó)航天中有太多彼此獨(dú)立的利益和離心力量，因此人們期望不同參與者在實(shí)施航天活動(dòng)以追求不同國(guó)家目標(biāo)時(shí)，自動(dòng)建立起一種協(xié)作機(jī)制。構(gòu)成美國(guó)航天力量基礎(chǔ)的能力不是受總統(tǒng)控制，而是受不同執(zhí)行部門(mén)控制，例如國(guó)防部及其下屬單位、美國(guó)航空航天局（NASA）、國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）、國(guó)家偵察局（NRO），國(guó)務(wù)院也與美國(guó)外交政策目標(biāo)中的航天能力有關(guān)，并負(fù)責(zé)《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（ITAR）的執(zhí)行，而ITAR影響著航天技術(shù)出口。美國(guó)商務(wù)部、交通部、聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）也在美國(guó)商業(yè)航天中扮演著重要的管理角色，這些商業(yè)航天管理部門(mén)與私人資本的能力成為美國(guó)航天力量的重要組成部分。各航天參與者及其下屬機(jī)構(gòu)（例如NASA下屬的科學(xué)任務(wù)委員會(huì)）與其各自的非政府支持機(jī)構(gòu)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，將這些機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)追求一個(gè)共同目標(biāo)，是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

假設(shè)這些不同航天系統(tǒng)同屬一個(gè)國(guó)家航天戰(zhàn)略，那么它必定是從同一政府中心發(fā)出：“官僚體系要想完成政府計(jì)劃的宏大設(shè)計(jì)，并不會(huì)比試圖成為建筑設(shè)計(jì)師的木匠、電工或管道工做得更好。但假如一位建筑設(shè)計(jì)師打算親手建造一棟房屋，后果可能是災(zāi)難性的?！卑讓m必須扮演美國(guó)航天戰(zhàn)略設(shè)計(jì)師的角色，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府內(nèi)外彼此利益不同的各力量中心，來(lái)共同執(zhí)行這個(gè)戰(zhàn)略。

1 可選擇的機(jī)構(gòu)途徑：歷史回顧

從白宮角度回顧一下航天政策制定和協(xié)調(diào)的歷史，可以對(duì)現(xiàn)在的狀況提供有用的視覺(jué)。從艾森豪威爾政府開(kāi)始，白宮采取過(guò)幾種形式來(lái)管理航天事務(wù)。當(dāng)年的艾森豪威爾政府面臨著如何協(xié)調(diào)美國(guó)航天機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)1957年蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星的問(wèn)題。本文簡(jiǎn)要陳述了戰(zhàn)后歷屆美國(guó)總統(tǒng)采取了哪些方式來(lái)管控美國(guó)航天事務(wù)，目的是為特朗普政府提供可能的選項(xiàng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然白宮在過(guò)去的58年中，有19年設(shè)立了國(guó)家航天委員會(huì)，但它也曾兩度被白宮的其他部門(mén)所取代。

那么，今天的情況和過(guò)去有什么不同？有哪些因素促使國(guó)家航天委員會(huì)第三次重現(xiàn)？

艾森豪威爾政府

當(dāng)蘇聯(lián)連續(xù)兩次發(fā)射衛(wèi)星后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的德懷特·艾森豪威爾（Dwight D. Eisenhower）任命麻省理工學(xué)院詹姆斯·克利安（James Killian）作為他的科學(xué)技術(shù)顧問(wèn)，并責(zé)成其策劃一個(gè)負(fù)責(zé)航天的組織方式。1957年12月，克利安了解到國(guó)防部“已決定制定一個(gè)航天計(jì)劃，并正在實(shí)施之中”，但這項(xiàng)計(jì)劃又“與航天相關(guān)的非軍事基礎(chǔ)性研究存在著很廣泛的聯(lián)系”。他指出，這些非軍事航天研究可以有幾種方式實(shí)施，其中包括由國(guó)防部來(lái)管理，或成立一個(gè)專門(mén)的民用航天部門(mén)來(lái)實(shí)施。克利安說(shuō)，無(wú)論艾森豪威爾選擇哪種方式，“都會(huì)存在某種需要廣泛協(xié)調(diào)的機(jī)制”。從美國(guó)航天計(jì)劃的肇始，人們就認(rèn)識(shí)到了擁有一個(gè)中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制的必要性。

艾森豪威爾起初并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到建立一個(gè)新的、獨(dú)立的航天局的必要性，他最初傾向于由國(guó)防部來(lái)管理美國(guó)所有的航天活動(dòng)。但他很快被勸服，認(rèn)為空間科學(xué)與探索活動(dòng)應(yīng)該在民用部門(mén)控制之下。這個(gè)決策使美國(guó)政府的航天能力被分配到兩個(gè)部門(mén)：國(guó)防部和新成立的NASA。此外，1958年2月，通過(guò)把早期的美國(guó)偵察衛(wèi)星“科羅娜”（CORONA）計(jì)劃的控制權(quán)賦予一個(gè)新成立的、獨(dú)立于國(guó)防部和中央情報(bào)局的部門(mén)來(lái)監(jiān)管，艾森豪威爾又為組建一個(gè)獨(dú)立的航天情報(bào)機(jī)構(gòu)（NRO）打下了基礎(chǔ)。1958年4月，當(dāng)艾森豪威爾向國(guó)會(huì)提交成立民用航天局的建議時(shí)，當(dāng)時(shí)并未包括協(xié)調(diào)國(guó)家航天活動(dòng)的機(jī)制，但是當(dāng)國(guó)會(huì)在辯論政府這一提案的時(shí)候，無(wú)論眾議院還是參議院都認(rèn)為這樣的機(jī)制是必要的。眾議院提議建立一個(gè)航空航天咨詢委員會(huì)，其中應(yīng)包括政府之外的專家，并且每年僅會(huì)晤4次，這個(gè)立場(chǎng)也得到克利安的贊同。而參議院在多數(shù)黨領(lǐng)袖林登·約翰遜（Lyndon B. Johnson）的領(lǐng)導(dǎo)下，傾向于在國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)建立一個(gè)高層政策委員會(huì)，來(lái)實(shí)施中央性質(zhì)的政策制定管理，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同的國(guó)家航天計(jì)劃，并保證規(guī)劃航天項(xiàng)目時(shí)就考慮到廣泛的國(guó)家安全問(wèn)題。參議院的立場(chǎng)得到了廣泛贊同，1958年發(fā)布了首部航天法，要求在總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)建立一個(gè)9人的國(guó)家航空航天委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)親自擔(dān)任主席，成員包括國(guó)防部部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿、NASA局長(zhǎng)、原子能委員會(huì)主席以及其他高級(jí)政府官員和3名平民。

雖然艾森豪威爾在約翰遜的要求下建立了一個(gè)航天委員會(huì)，但并沒(méi)有完全按照國(guó)會(huì)的要求來(lái)辦。實(shí)際上，他只是在國(guó)家安全委員會(huì)里安排了一些人來(lái)處理航天事務(wù)，并在國(guó)家安全委員會(huì)流程內(nèi)處理航天政策問(wèn)題。當(dāng)國(guó)家安全委員會(huì)要討論航天問(wèn)題時(shí)，就邀請(qǐng)NASA局長(zhǎng)參加。1960年，艾森豪威爾得出結(jié)論，試圖制定一項(xiàng)綜合性、一體化的美國(guó)航天計(jì)劃的想法是不正確的。因此他要求對(duì)1958年航天法進(jìn)行修訂，刪除那些“反映單一軍民一體航天計(jì)劃概念的條款：既能包括軍用也能包括非軍用航天活動(dòng)的計(jì)劃”，因?yàn)椤霸趯?shí)際操作中，并不存在單一的軍民融合計(jì)劃，實(shí)際上也是做不到的”?；谶@個(gè)結(jié)論，艾森豪威爾政府?dāng)喽?，不需要為航天事?wù)建立一個(gè)單獨(dú)的委員會(huì)，有關(guān)建議被拒絕了。

NASA和眾議院都支持艾森豪威爾的提議，但這項(xiàng)提議在參議院辯論時(shí)被約翰遜駁回了。約翰遜認(rèn)為，總統(tǒng)大選將在數(shù)月后舉行，“新一任總統(tǒng)可能對(duì)軍民航天計(jì)劃的組織和分工有相當(dāng)不同的看法”。他在1960年8月31日提出這項(xiàng)看法前就認(rèn)識(shí)了約翰·肯尼迪（John F. Kennedy），而且他自己不知道會(huì)在后者的總統(tǒng)任期內(nèi)擔(dān)任民主黨被提名人。但他依然相信，航天具有戰(zhàn)略重要性，需要在國(guó)家層面上加以處置。

1960年1月，美國(guó)政府以國(guó)家航空航天委員會(huì)文件的形式制定了一項(xiàng)綜合性國(guó)家航天政策陳述文件，篇幅為21頁(yè)，但這份文件僅在政府內(nèi)部發(fā)布，并未公開(kāi)。這份陳述指出，“雖然航天的全部潛力和象征意義還需要大力探索，但已經(jīng)很清楚，航天對(duì)國(guó)家安全具有重要的科學(xué)、民事、軍事和政治意義?！卑劳栒倪@份航天政策文件是此后18年內(nèi)唯一經(jīng)過(guò)總統(tǒng)批準(zhǔn)的國(guó)家航天政策陳述。

肯尼迪政府

肯尼迪在1960年贏得總統(tǒng)大選、準(zhǔn)備就職前，他的高參理查德·努斯塔德（Richard Neustadt）提出建議，認(rèn)為有必要在軍民航天計(jì)劃之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，并重建國(guó)家航空航天咨詢委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)包括更少的成員（不吸納政府外人士），由副總統(tǒng)而不是總統(tǒng)本人出任主席，這或許是達(dá)成此類協(xié)調(diào)的有用方式?？夏岬辖邮芰怂慕ㄗh，并提出一項(xiàng)立法提案，希望修訂1958年航天法，并根據(jù)這個(gè)思路建立國(guó)家航空航天委員會(huì)。

在肯尼迪政府初期，出現(xiàn)了一個(gè)啟用航天委員會(huì)機(jī)制的機(jī)會(huì)。1961年4月12日，蘇聯(lián)實(shí)施了第一次載人航天飛行，肯尼迪受此刺激，要求副總統(tǒng)約翰遜“出任航天委員會(huì)主席，負(fù)責(zé)全面調(diào)查美國(guó)在航天領(lǐng)域的狀況”。這個(gè)時(shí)候，航天委員會(huì)實(shí)際上只有一個(gè)人，即愛(ài)德華·威爾士（Edward Welsh），他此前曾供職于國(guó)會(huì)。威爾士和約翰遜一起匆忙組織了一次咨詢活動(dòng)，包括NASA、國(guó)防部、原子能委員會(huì)、馮·布勞恩（Wernher von Braun）、美國(guó)空軍將軍伯納德·施里弗（Bernard Scheriever）、部分商業(yè)人士和參議院的一些資深人士參加。但是，后來(lái)由NASA和國(guó)防部的資深人士（威爾士并未參加）撰寫(xiě)了一份很長(zhǎng)的備忘錄，題為《對(duì)美國(guó)國(guó)家航天計(jì)劃的建議：挑戰(zhàn)、政策和目標(biāo)》。這份備忘錄由NASA局長(zhǎng)詹姆斯·韋伯（James Webb）和國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）簽署，于1961年5月8日提交給約翰遜。約翰遜簽署之后，同時(shí)呈送給肯尼迪。這份備忘錄要求全面加快美國(guó)航天活動(dòng)，提高民用和軍事航天計(jì)劃的集成度。備忘錄還建議將載人登月作為國(guó)家目標(biāo)。這份備忘錄雖然是以航天委員會(huì)名義上報(bào)，而不是由委員會(huì)成員起草，但它卻成為肯尼迪實(shí)施載人登月工程的決策依據(jù)。

航天委員會(huì)在1961－1962年期間雖然人員很少，但在其后的肯尼迪政府執(zhí)政期間卻一直活躍于航天領(lǐng)域，尤其是在如何組織政府活動(dòng)、發(fā)展和運(yùn)行商業(yè)通信衛(wèi)星方面。航天委員會(huì)在一定程度上更像是一個(gè)信息共享和項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是討論政治決策的場(chǎng)所。但是，航天委員會(huì)絕不是肯尼迪獲得航天政策建議的主要來(lái)源。肯尼迪在航天事務(wù)決策上主要依賴NASA局長(zhǎng)韋伯和其他有個(gè)人關(guān)系的人士，例如他的科學(xué)顧問(wèn)杰羅米·威斯納（Jerome Weisner），尤其是韋伯不喜歡航天委員會(huì)隔在自己和肯尼迪之間。因此，航天委員會(huì)后來(lái)曾試圖起草一份綜合性國(guó)家航天政策的努力未獲成功。種種跡象表明，該委員會(huì)沒(méi)有能夠?qū)娛潞蛧?guó)家安全航天事務(wù)施加任何影響。

約翰遜政府

約翰遜政府時(shí)期，由副總統(tǒng)胡伯特·漢弗利（hubert humphrey）在1965年出任航天委員會(huì)主任。由于他在擔(dān)任參議員時(shí)，對(duì)航天事務(wù)幾乎沒(méi)有興趣，因此也沒(méi)有跡象表明航天委員會(huì)在1964－1968年的約翰遜政府時(shí)期有特別活躍的表現(xiàn)。威爾士雖然一直擔(dān)任該委員會(huì)的執(zhí)行秘書(shū)，但是約翰遜政府更多地依賴NASA局長(zhǎng)韋伯提供科學(xué)咨詢，并依靠預(yù)算管理辦公室主任查理斯·舒爾茨（Charles Schultze）提供航天政策建議。漢弗利曾經(jīng)試圖利用航天委員會(huì)機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)討論和探討如何將航天作為工具來(lái)更好地服務(wù)于外交政策，但收效甚微。到約翰遜政府末期，航天委員會(huì)已經(jīng)是一個(gè)名存實(shí)亡的機(jī)構(gòu)。威爾士一直留任執(zhí)行秘書(shū)，直至約翰遜離任。

尼克松政府

理查德·尼克松（Richard M. Nixon）在1969年1月就任總統(tǒng)時(shí)，正值美國(guó)即將進(jìn)行第一次載人登月的重要時(shí)刻。有人建議對(duì)國(guó)家航天計(jì)劃進(jìn)行一次綜合性的評(píng)估，尼克松要求副總統(tǒng)斯皮羅·阿格努（Spiro Agnew）領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)航天特別任務(wù)組來(lái)實(shí)施這項(xiàng)評(píng)估。但這項(xiàng)評(píng)估工作并沒(méi)有通過(guò)國(guó)家航空航天委員會(huì)的機(jī)制進(jìn)行，該委員會(huì)在1969年已經(jīng)沒(méi)有常設(shè)人員了。評(píng)估人員來(lái)自于白宮的科學(xué)技術(shù)政策辦公室。

1969年6月，當(dāng)航天特別任務(wù)組的評(píng)估工作接近尾聲時(shí)，阿波羅－8（Apollo－8）航天員比爾·安德斯（Bill Anders）被任命為航天委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)，他被授權(quán)復(fù)興這個(gè)機(jī)構(gòu)。在此后的3年半時(shí)間里，安德斯和他的小團(tuán)隊(duì)積極參與白宮關(guān)于“后阿波羅”（post-Apollo）航天計(jì)劃、國(guó)際航天合作新方式、是否研制航天飛機(jī)等重要事務(wù)的討論。但他們從未公開(kāi)介入軍事航天和國(guó)家安全航天事務(wù)，也沒(méi)有在高層決策中起到過(guò)主要作用。安德斯及其團(tuán)隊(duì)只是白宮辦公廳內(nèi)部幾個(gè)航天政策咨詢單位之一?？偨y(tǒng)的科學(xué)顧問(wèn)及其科學(xué)技術(shù)政策辦公室，以及1970年變成預(yù)算管理辦公室的機(jī)構(gòu)，在白宮航天政策討論中往往占有更重要的地位。

當(dāng)尼克松在1973年1月開(kāi)始第二個(gè)任期時(shí)，他宣布撤銷國(guó)家航空航天委員會(huì)以及科學(xué)技術(shù)政策辦公室。他向國(guó)會(huì)陳述：美國(guó)國(guó)家航天活動(dòng)的基本政策問(wèn)題已經(jīng)解決，跨部門(mén)的必要聯(lián)系已經(jīng)建立起來(lái)。他得出結(jié)論并得到副總統(tǒng)認(rèn)同，（航空航天）委員會(huì)不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留。所需要的政策協(xié)調(diào)工作可以通過(guò)現(xiàn)有執(zhí)行部門(mén)的資源（例如NASA）來(lái)達(dá)成，同時(shí)也可以通過(guò)咨詢部分委員會(huì)前成員而得到。

福特政府

在杰拉爾德·福特（Gerald R. Ford）擔(dān)任總統(tǒng)的絕大多數(shù)時(shí)間里，并不存在一個(gè)對(duì)航天政策負(fù)有具體責(zé)任的執(zhí)行辦公室。主要的科學(xué)技術(shù)建議工作由國(guó)家科學(xué)基金會(huì)負(fù)責(zé)，這個(gè)機(jī)構(gòu)還充當(dāng)福特的科學(xué)顧問(wèn)。1976年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案，要求重建白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室（OSTP），為福特提供全面的科學(xué)技術(shù)政策建議，其中包括航天。由于將航天定義為科學(xué)技術(shù)事務(wù)而不是影響廣泛的國(guó)家政策，因此，科學(xué)技術(shù)政策辦公室對(duì)非研發(fā)性質(zhì)的航天事務(wù)，尤其是國(guó)家安全活動(dòng)的影響力有限。

卡特政府

在吉米·卡特（Jimmy Carter）擔(dān)任總統(tǒng)的4年期間，航天政策依然是白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室的職責(zé)。由于科學(xué)技術(shù)政策辦公室職權(quán)廣泛和人力有限，只有一兩名職員負(fù)責(zé)處理航天問(wèn)題。在該辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，繼艾森豪威爾政府之后，第一次制定了2份國(guó)家航天政策文件，但這些文件是以國(guó)家安全委員會(huì)名義發(fā)布的。由于科學(xué)技術(shù)政策辦公室高層領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)也是國(guó)家安全委員會(huì)成員，從而建立了2個(gè)機(jī)構(gòu)之間就航天事務(wù)緊密合作的典范。從那以后的絕大部分時(shí)間里，這種合作都堅(jiān)持了下來(lái)。這種安排使得具體人員可以接觸高度保密的軍事和情報(bào)計(jì)劃。國(guó)家安全委員會(huì)里也有一名高級(jí)軍官主要負(fù)責(zé)航天事務(wù)。

里根政府

羅納德·里根（Ronald Reagan）出任總統(tǒng)后的前18個(gè)月里，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室依然是制訂航天政策的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)；該辦公室主任由國(guó)家安全界人士擔(dān)任，其下屬制訂了里根政府的第一份國(guó)家航天政策聲明，并于1982年7月4日發(fā)布。這份政策改變了以往的航天政策協(xié)調(diào)方式，首次將主導(dǎo)權(quán)賦予國(guó)家安全委員會(huì)及其成員。聲明中說(shuō)：

為了最大程度地實(shí)施本文件中闡明的政策，將主要采用常規(guī)性的跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制，以便給所有聯(lián)邦政府部門(mén)提供一個(gè)各自對(duì)于政策問(wèn)題觀點(diǎn)的論壇，評(píng)估并對(duì)國(guó)家航天政策修訂提出建議；為了有序、快速地向總統(tǒng)轉(zhuǎn)呈用于決策的國(guó)家航天政策問(wèn)題，將建立一個(gè)高層跨部門(mén)航天工作組。這個(gè)跨部門(mén)航天工作組應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理?yè)?dān)任主席，成員包括國(guó)防部長(zhǎng)或副部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)或副部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、軍控和非武器化局局長(zhǎng)、NASA局長(zhǎng)。

國(guó)家安全委員會(huì)利用跨部門(mén)航天工作組機(jī)制，在里根政府執(zhí)政期間負(fù)責(zé)航天政策制定工作。該機(jī)構(gòu)制定了很多保密的航天政策指南以及用于公開(kāi)發(fā)布的非密“情況簡(jiǎn)報(bào)”。一般情況下，國(guó)家安全委員會(huì)中只有一名空軍官員負(fù)責(zé)支持跨部門(mén)航天工作組，但國(guó)家安全委員會(huì)的資深成員也會(huì)介入航天政策問(wèn)題?？茖W(xué)顧問(wèn)辦公室同樣也會(huì)涉及航天政策，但處于絕對(duì)的從屬地位。其他的跨部門(mén)實(shí)體，例如里根第一任期內(nèi)的內(nèi)閣商業(yè)貿(mào)易委員會(huì)和第二任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)也涉及航天事務(wù)，主要是商業(yè)應(yīng)用。

作為國(guó)會(huì)多數(shù)黨的民主黨并不樂(lè)于看到里根政府把航天政策管轄權(quán)賦予國(guó)家安全委員會(huì)的做法，這意味著航天決策將在國(guó)家安全委員會(huì)的保密模式下進(jìn)行，國(guó)會(huì)也無(wú)法強(qiáng)迫國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)人在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上作證，因?yàn)樗⒉皇怯蓞⒆h院批準(zhǔn)的總統(tǒng)班子成員，這和科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任是不同的。1987年，國(guó)會(huì)曾試圖通過(guò)立法來(lái)重建獨(dú)立的航天委員會(huì)，參議院為此試圖提名一人出任航天委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)，并有權(quán)強(qiáng)迫此人作證。里根否決了這項(xiàng)法案。1988年，國(guó)會(huì)又在NASA的1989年撥款法案中加入了創(chuàng)建國(guó)家航天委員會(huì)的條款。根據(jù)修訂后的這項(xiàng)條款，航天委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)將不再是需要國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的總統(tǒng)班子成員。里根簽署了這項(xiàng)法案，但這項(xiàng)法案直到里根離任之后，才由下一任總統(tǒng)落實(shí)。該條款至今有效。雖然1993年航天委員會(huì)停止了活動(dòng)，但其法律基礎(chǔ)并沒(méi)有被撤銷。

小布什政府

新的國(guó)家航天委員會(huì)在1989年2月1日開(kāi)始運(yùn)行，副總統(tǒng)丹·奎爾（Dan Quayle）出任主席。在批準(zhǔn)成立該委員會(huì)的法律文書(shū)中，并沒(méi)有對(duì)其組成成員做出明確規(guī)定，但允許執(zhí)行秘書(shū)指定最多6名成員?？鼱栔概捎嘘P(guān)內(nèi)閣部長(zhǎng)和其他航天相關(guān)執(zhí)行部門(mén)派員參加國(guó)家航天委員會(huì)。

在其后4年中，國(guó)家航天委員會(huì)的6名成員以及一些來(lái)自其他部門(mén)的成員共同起草了一些法律文件，為陷入停滯的民用航天計(jì)劃復(fù)興起到了非常積極的作用。喬治·小布什（George H. W. Bsush）總統(tǒng)在1989年7月20日提出的“太空探索倡議”計(jì)劃，其主要幕后鼓動(dòng)者就是國(guó)家航天委員會(huì)及其成員。這項(xiàng)計(jì)劃提出重返月球、載人登火星。1989年12月，由于國(guó)家航天委員會(huì)對(duì)NASA落實(shí)“太空探索倡議”的態(tài)度感到失望，召集了一次為期2天的高層會(huì)議，然后組建了一個(gè)“綜合工作組”來(lái)研究載人空間探索的替代方案。1990年，國(guó)家航天委員會(huì)組織了另外一次針對(duì)民用航天計(jì)劃的高層研討會(huì)，由洛馬公司（LM）執(zhí)行總裁諾曼·奧古斯?。∟orm Augustine）擔(dān)任主席。這個(gè)高層研討會(huì)經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的工作，提出了一份深入的分析報(bào)告。

1991年，國(guó)家航天委員會(huì)成員建議副總統(tǒng)奎爾和總統(tǒng)布什撤換時(shí)任NASA局長(zhǎng)的理查德·特里（Richard Truly），并在挑選丹尼爾·戈?duì)柖。―aniel Goldin）繼任NASA局長(zhǎng)的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

蘇聯(lián)解體后，國(guó)家航天委員會(huì)開(kāi)展外延性工作，在與新的俄羅斯政府建立商業(yè)及政府間航天合作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。1992年中，奎爾副總統(tǒng)終于組建了副總統(tǒng)航天政策咨詢委員會(huì)，這是國(guó)家航天委員會(huì)當(dāng)年立法中要求組建的。該咨詢委員會(huì)聘任了12名非政府成員，他們均在美國(guó)航天活動(dòng)的不同領(lǐng)域中擁有長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，并于1992年下半年提交了3份咨詢報(bào)告。

但是，航天委員會(huì)的影響力局限在民用和商業(yè)航天領(lǐng)域。沒(méi)有證據(jù)表明，委員會(huì)成員曾在國(guó)家安全航天相關(guān)活動(dòng)中扮演過(guò)積極角色。另外，航天委員會(huì)經(jīng)常介入NASA日常管理活動(dòng)，引起了NASA高層官員的強(qiáng)烈反感。奎爾副總統(tǒng)定期召集NASA有關(guān)部門(mén)高級(jí)官員開(kāi)會(huì)討論航天事務(wù)，起草了幾稿國(guó)家航天政策草案，最終形成了一份國(guó)家航天政策聲明，并在2006年8月呈交布什總統(tǒng)簽署。

奧巴馬政府

2008年8月，獲得總統(tǒng)候選人提名的巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）公布了一份關(guān)于航天問(wèn)題的聲明，承諾他若當(dāng)選總統(tǒng)，將重新振作國(guó)家航天委員會(huì)，并要求該委員會(huì)直接向他本人報(bào)告，而不是通過(guò)副總統(tǒng)。聲明說(shuō)：

當(dāng)前的聯(lián)邦政府中，所有涉及航天計(jì)劃的各個(gè)政府部門(mén)，包括NASA、國(guó)防部、國(guó)家偵察局、商務(wù)部、交通部和其他聯(lián)邦部門(mén)，都還缺乏一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)去有效監(jiān)管，并采取綜合性、一體化的航天戰(zhàn)略和政策。但這種監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非從未存在，在1958－1973年期間，國(guó)家航空航天委員會(huì)曾在4位總統(tǒng)任期內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)美國(guó)航天活動(dòng)。1989－1992年期間，該委員會(huì)曾經(jīng)得以恢復(fù)。奧巴馬承諾將重建這個(gè)直接向總統(tǒng)報(bào)告的委員會(huì)。該委員會(huì)將監(jiān)管和協(xié)調(diào)民用、軍用、商用和國(guó)家安全航天活動(dòng)，將鼓勵(lì)公眾參與，并與國(guó)際航天界合作，實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)航天愿景，持續(xù)推動(dòng)新技術(shù)進(jìn)步，在擴(kuò)大宇宙探索和提高民眾生活質(zhì)量方面平衡國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)。

但是奧巴馬就任后，上述選戰(zhàn)中的承諾并未落實(shí)。因?yàn)樯婕昂教斓牟煌块T(mén)均對(duì)集中化的航天管理體制提出了反對(duì)意見(jiàn)，尤其是國(guó)家安全航天界。而新政府總體上是反對(duì)擴(kuò)大白宮人員規(guī)模的。實(shí)際上，奧巴馬政府處理航天政策的程序和布什政府非常相似，國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)航天的影響力也類似：國(guó)家安全委員會(huì)的一名小參謀與白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室的不知名干事合作，就能在制定航天政策時(shí)處理跨部門(mén)的事務(wù)。航天政策協(xié)調(diào)委員會(huì)被更名為航天政策跨部門(mén)委員會(huì)，但依然保持著跨部門(mén)論壇的主要地位。在奧巴馬就任后的前18個(gè)月中，跨部門(mén)流程產(chǎn)生了一份各部門(mén)共同認(rèn)可的國(guó)家航天政策文件，并在2010年6月由總統(tǒng)簽署頒布。在奧巴馬政府的后續(xù)歲月里，其他工作占據(jù)了政府的主要精力，航天政策問(wèn)題很難再引起最高層的重視。

2 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

從上述歷史回顧中可以清晰地看到，在白宮對(duì)航天政策的管理問(wèn)題上，有很多可能的模式。在過(guò)去50多年中，多數(shù)模式都得到了嘗試。未來(lái)可能出現(xiàn)的任何組織管理結(jié)構(gòu)，都可能類似于此前的結(jié)構(gòu)，或包括此前結(jié)構(gòu)中某些已經(jīng)嘗試過(guò)的要素。經(jīng)驗(yàn)表明，并不存在某種“最佳”的總統(tǒng)航天事務(wù)組織管理模式。

第二條經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可能與航天委員會(huì)更加直接相關(guān)。經(jīng)驗(yàn)表明，獨(dú)立的白宮航天委員會(huì)作為一種組織形式，從未成功地證明自己在制定航天政策或協(xié)調(diào)不同部門(mén)航天活動(dòng)中占有多大優(yōu)勢(shì)。雖然國(guó)家航空航天委員會(huì)在1958－1973年期間一直存續(xù)，但從未成為一個(gè)綜合性、一體化國(guó)家航天政策主要制定者，充其量只是制定者之一。期間只有幾次例外，就是在其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是科學(xué)技術(shù)政策辦公室、國(guó)家安全委員會(huì)、預(yù)算和管理辦公室等執(zhí)行部門(mén)不打算妨礙航天委員會(huì)作為給總統(tǒng)提供航天政策選項(xiàng)主要議事機(jī)構(gòu)的情況下。

1989年重建國(guó)家航天委員會(huì)的案例，是在白宮并不情愿的情況下，由國(guó)會(huì)強(qiáng)迫推行的。在航天委員會(huì)為期4年的運(yùn)行中，一名活躍的委員會(huì)成員設(shè)法使各個(gè)執(zhí)行部門(mén)彼此疏遠(yuǎn)。委員會(huì)提出的主要政策—“太空探索倡議”—“流產(chǎn)”了；委員會(huì)無(wú)法證明自己是一個(gè)能為“太空探索倡議”聚攏廣泛支持的有效機(jī)構(gòu)，也沒(méi)能說(shuō)服NASA領(lǐng)導(dǎo)層堅(jiān)信這個(gè)計(jì)劃的決策是正確的。航天委員會(huì)缺乏影響力的可能原因之一，是領(lǐng)導(dǎo)它的副總統(tǒng)與總統(tǒng)之間并沒(méi)有結(jié)成緊密聯(lián)盟，或副總統(tǒng)本人在美國(guó)政界高層沒(méi)有強(qiáng)大人脈基礎(chǔ)，因此無(wú)法調(diào)動(dòng)總統(tǒng)或副總統(tǒng)的權(quán)力來(lái)支持航天委員會(huì)及其成員提出的“太空探索倡議”。另外，由于航天委員會(huì)游離在國(guó)家安全委員會(huì)的框架之外運(yùn)作，很難對(duì)國(guó)家安全航天事務(wù)施加任何影響力。

從好的一面說(shuō)，1989－1992年期間的國(guó)家航天委員會(huì)，曾受委任對(duì)航天事務(wù)實(shí)施了2項(xiàng)高層次的外部評(píng)估任務(wù)，建立了由高層次外部專家組成的航天政策咨詢委員會(huì)，并在短時(shí)間內(nèi)拿出了3份有見(jiàn)地的報(bào)告，證明這樣的咨詢機(jī)構(gòu)是有價(jià)值的，也證明國(guó)家航天委員會(huì)的執(zhí)行秘書(shū)可以充當(dāng)白宮關(guān)于航天政策事務(wù)的發(fā)言人。但航天委員會(huì)機(jī)制存在的有效價(jià)值在1993年政府換屆后就終止了。

在卡特和克林頓政府期間，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室主導(dǎo)航天政策的制定，這種機(jī)制是把航天作為研究開(kāi)發(fā)問(wèn)題來(lái)處理，因此在政策討論中往往存在偏見(jiàn)。從研發(fā)這個(gè)視角去解決航天問(wèn)題，并不能把握國(guó)家航天政策戰(zhàn)略方式的全部維度。此外，科學(xué)技術(shù)政策辦公室是總統(tǒng)辦公室之下的、一個(gè)影響力較小的機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)科學(xué)顧問(wèn)也沒(méi)有強(qiáng)大的組織基礎(chǔ)。事實(shí)上，在過(guò)去20年內(nèi)，科學(xué)技術(shù)政策辦公室和國(guó)家安全委員會(huì)尚能緊密合作，其上級(jí)機(jī)構(gòu)也非常負(fù)責(zé)。但是從決策活動(dòng)的高層分析，科學(xué)技術(shù)政策辦公室的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)自不同的背景，比國(guó)家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人差異性更大。當(dāng)科學(xué)技術(shù)政策辦公室按照其內(nèi)部指令流程來(lái)處理航天事務(wù)時(shí)，白宮圈子內(nèi)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)航天的看法是不同的。在他們看來(lái)，如果以廣泛國(guó)家安全政策的視角來(lái)看，航天問(wèn)題的重要性就小多了。

3 擴(kuò)大國(guó)家安全委員會(huì)的航天角色

白宮在管控整個(gè)國(guó)家航天活動(dòng)過(guò)程中面臨的難題是，始終存在分散的機(jī)構(gòu)和不同國(guó)家安全部門(mén)對(duì)航天領(lǐng)域的強(qiáng)烈而根深蒂固的本位主義，白宮及其辦公廳成員很難介入并影響這些不同部門(mén)或不同領(lǐng)域的內(nèi)部工作。專職的航天委員會(huì)在處理民用和國(guó)家安全航天協(xié)作中，也不會(huì)比其他監(jiān)管方式更加成功，甚至可能更差。在白宮架構(gòu)內(nèi)，只有國(guó)家安全委員會(huì)看似擁有所需的前瞻性和專業(yè)立場(chǎng)，擁有正當(dāng)權(quán)利來(lái)有效推動(dòng)美國(guó)航天力量的發(fā)展，并增進(jìn)其與美國(guó)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全利益的聯(lián)系。

如果人們能接受這個(gè)結(jié)論，那么下一步應(yīng)該如何去做？一個(gè)明顯的需要，是擴(kuò)大國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)部在管理航天業(yè)務(wù)的人員規(guī)模。在過(guò)去的大部分年代中，雖然國(guó)家安全委員會(huì)在航天政策上負(fù)有主要職責(zé)，但在該機(jī)構(gòu)內(nèi)只有一個(gè)人負(fù)責(zé)具體落實(shí)。而這個(gè)人往往只在國(guó)家安全航天領(lǐng)域有長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，但很少在其他航天領(lǐng)域有從業(yè)經(jīng)歷。他的多數(shù)時(shí)間都用在忙于短期處理某些航天問(wèn)題，幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)來(lái)進(jìn)行戰(zhàn)略思考或領(lǐng)導(dǎo)制定國(guó)家航天政策的流程。考慮到政府民用航天部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)和國(guó)家安全航天活動(dòng)之間日益復(fù)雜的交互性，在起草綜合性國(guó)家航天戰(zhàn)略時(shí)，有必要選聘更多具有廣泛航天背景和經(jīng)驗(yàn)，具備足夠從業(yè)資歷的人來(lái)支持航天戰(zhàn)略的制定。

在國(guó)家安全委員會(huì)內(nèi)部建立一個(gè)由精干人員組成的航天辦公室，即由一名資深航天負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)三四名成員，其中至少有兩人來(lái)自國(guó)家安全界之外，這種管理方式將比重建國(guó)家航天委員會(huì)更明智。這意味著國(guó)家安全委員會(huì)可以在內(nèi)部擁有制定航天政策和戰(zhàn)略，并加以實(shí)施的全部人力資源，而不需要依靠科學(xué)技術(shù)政策辦公室。

此外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)常設(shè)跨部門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督這個(gè)小型航天辦公室的工作，所涉及的資深官員范圍應(yīng)該比現(xiàn)在更大。這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是航天的高層跨部門(mén)工作組，這將為白宮提供持續(xù)的跨部門(mén)討論機(jī)制，討論國(guó)家航天能力的狀況和滿足不同國(guó)家目標(biāo)的應(yīng)用情況。這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)注焦點(diǎn)應(yīng)當(dāng)超越傳統(tǒng)的國(guó)家安全委員會(huì)，全方位反映民用和商業(yè)航天以及國(guó)防、情報(bào)、外交上的利益和遠(yuǎn)景。

是否需要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)在國(guó)家安全委員會(huì)支持下的總統(tǒng)航天咨詢機(jī)構(gòu)，目前尚不清晰。但過(guò)去曾有先例，在國(guó)家安全委員會(huì)下設(shè)立一個(gè)常設(shè)外部咨詢委員會(huì)。這類機(jī)構(gòu)只有在國(guó)家航天事務(wù)成為國(guó)家安全委員會(huì)中心焦點(diǎn)的時(shí)候才能發(fā)揮作用（一個(gè)符合這種情況的成功案例是美國(guó)總統(tǒng)的外國(guó)情報(bào)咨詢委員會(huì)）?？紤]到國(guó)家安全委員會(huì)所涉及的多數(shù)問(wèn)題都極具敏感性，這類咨詢機(jī)構(gòu)所審議的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格保密的，并對(duì)其成員采取適當(dāng)?shù)谋Ｃ軐彶榇胧?。這種依據(jù)聯(lián)邦咨詢委員會(huì)條例指導(dǎo)下運(yùn)作的咨詢委員會(huì)，其運(yùn)行方式與國(guó)家安全委員會(huì)有著不同的特點(diǎn)。一個(gè)由副總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的航天政策咨詢委員會(huì)曾在布什政府第一個(gè)任期后期的1992年僅僅存活了6個(gè)月，因此很難判斷其對(duì)航天政策制定的價(jià)值。從另一個(gè)方面說(shuō)，這個(gè)委員會(huì)在短暫的存續(xù)期間拿出了3份有價(jià)值的報(bào)告，這表明一個(gè)類似于外國(guó)情報(bào)咨詢委員會(huì)的外部咨詢機(jī)構(gòu)如果能在某種機(jī)制下運(yùn)行，還是有其存在價(jià)值的，但前提是能夠獲得提供給總統(tǒng)班子和總統(tǒng)本人的保密信息和涉密設(shè)備。

有可能顛覆本文分析結(jié)論的變數(shù)是：出現(xiàn)一位強(qiáng)勢(shì)副總統(tǒng)并在航天事務(wù)上有積極進(jìn)取心。如果副總統(tǒng)彭斯（Pence）能夠按照某些人的設(shè)想，有幸成為特朗普政府的“首席運(yùn)營(yíng)官”，假如他想在航天領(lǐng)域深深刻上自己的烙印，那么由一名強(qiáng)勢(shì)副總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的航天委員會(huì)將成為比在國(guó)家安全委員會(huì)下成立一個(gè)總統(tǒng)航天咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)制定航天戰(zhàn)略、承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)更加有效，至少不會(huì)比它差。

從根本上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)提醒特朗普總統(tǒng)“美國(guó)是一個(gè)在航天領(lǐng)域擁有至關(guān)重要利益的國(guó)家……在此問(wèn)題上，需要總統(tǒng)自上而下發(fā)揮國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)力”。如果這種領(lǐng)導(dǎo)力本身缺失了，那么即使建立起一個(gè)有效的總統(tǒng)航天領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其影響力也是有限的。為了充分挖掘美國(guó)航天力量的未來(lái)價(jià)值，“必須保持（總統(tǒng)的）持續(xù)影響力，才能像在航天時(shí)代早期那樣，引領(lǐng)和指導(dǎo)美國(guó)航天的轉(zhuǎn)型，使航天服務(wù)于國(guó)家利益并充分發(fā)揮其潛力?！彼械暮教旃芸胤绞?，包括重建國(guó)家航天委員會(huì)或其他替代方式，或者是本文中提出的種種措施，如果沒(méi)有總統(tǒng)在航天事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)力，都是無(wú)效的。

俞盈帆/編譯