推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問題與對策

薛寶全

摘要以陜西省漢中市漢臺(tái)區(qū)為例，就如何放活土地經(jīng)營權(quán)問題進(jìn)行了調(diào)研，主要是對漢臺(tái)區(qū)轄區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)情況及新型經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，并與涉及土地流轉(zhuǎn)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等進(jìn)行了實(shí)地走訪座談。分析了其中存在的一些問題，提出了相關(guān)建議，希望能對陜西省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供參考。

關(guān)鍵詞土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體；農(nóng)村；漢臺(tái)區(qū)

中圖分類號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）26-0227-02

Problems and Countermeasures in Promoting the Circulation of Rural Land Management Rights—Investigation Report on Land Circulation in Hantai District

XUE Baoquan（Rural Cooperative Economic Management Station of Hantai District in Hanzhong City，Hanzhong， Shaanxi 723000）

AbstractTake Hantai District of Hanzhoung City in Shaanxi Province as an Example， the issues how to liberalize land management rights were investigated， which mainly on the land circulation and the current development of new management entities in Hantai District. A field visit and discussion was conducted on planting and breeding large family， family farms， professional cooperatives， modern agricultural parks and so on which involving land circulation. The existing problems were analyzed and relevant suggestions were put forward， hoping to provide reference for the rural land circulation work in Shaanxi Province.

Key wordsCirculation of land management right；New type of agricultural management；Countryside；Hantai District

目前農(nóng)村土地制度改革的方向是“三權(quán)分置”，就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)[1-2]。改革開放以來，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的分置，極大地激發(fā)了農(nóng)民的積極性，取得了舉世矚目的成就?，F(xiàn)階段保留農(nóng)戶的承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是大勢所趨。當(dāng)前“三權(quán)分置”的重點(diǎn)就是放活土地經(jīng)營權(quán)。發(fā)展壯大以農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體是加快土地流轉(zhuǎn)，放活經(jīng)營權(quán)的動(dòng)力之源[2]。加快放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，既是當(dāng)前土地制度改革的重點(diǎn)，又是解決“三農(nóng)”問題的突破口。筆者以漢中市漢臺(tái)區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際為對象，以實(shí)地走訪座談形式，了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、動(dòng)力與發(fā)展態(tài)勢，總結(jié)了漢臺(tái)區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)與存在問題，提出了應(yīng)對建議，以期對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供參考。

1漢臺(tái)區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

漢臺(tái)區(qū)轄7鎮(zhèn)7個(gè)街道辦事處，176個(gè)行政村、61個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?1萬。其中涉農(nóng)的鎮(zhèn)、街道辦9個(gè)，6.9萬農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口23.58萬，耕地面積1.62萬 hm2，其中家庭承包耕地面積1.40萬 hm2。截至2017年6月底，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積4 407.55 hm2（含林地、四荒地流轉(zhuǎn)面積），其中家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)3 947.78 hm2，占家庭承包經(jīng)營總耕地面積的28.22%。

1.2土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特征

1.2.1流轉(zhuǎn)形式多樣。全區(qū)土地出租1 925.33 hm2，轉(zhuǎn)包1 673.27 hm2，轉(zhuǎn)讓104.07 hm2，互換46.09 hm2，托管、代耕等其他形式流轉(zhuǎn)199.00 hm2，分別占流轉(zhuǎn)面積的48.77%、42.38%、2.64%、1.17%、5.04%。出租和轉(zhuǎn)包是全區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要形式。近年來，土地流轉(zhuǎn)又出現(xiàn)了一種新的形式——土地托管，土地托管有逐年增加趨勢。

1.2.2經(jīng)營主體多元。土地流轉(zhuǎn)主體由過去單一的種植大戶逐漸向種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展。其中，種養(yǎng)大戶中有257戶，流轉(zhuǎn)土地885.67 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的22.44%；已認(rèn)定的家庭農(nóng)場82家，有31家流轉(zhuǎn)土地288.00 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的7.29%；農(nóng)民專業(yè)合作社302個(gè)，流轉(zhuǎn)土地面積372.73 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的9.43%，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)29家，流轉(zhuǎn)面積1 034.93 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的26.22%，其他（農(nóng)戶）流轉(zhuǎn)1 366.47 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的34.62%。

1.2.3規(guī)模化流轉(zhuǎn)逐步增多。全區(qū)2 hm2以上規(guī)模流轉(zhuǎn)達(dá)597宗，涉及農(nóng)戶13 867戶，流轉(zhuǎn)面積2 565.33 hm2，占比64.98%。其中，2.0～6.6 hm2流轉(zhuǎn)549宗1 832.93 hm2，占比46.43%；6.6～20.0 hm2流轉(zhuǎn)40宗458.60 hm2，占11.62%；20～33 hm2流轉(zhuǎn)4宗90.93 hm2，占比2.30%；33 hm2以上流轉(zhuǎn)4宗182.87 hm2，占比4.63%。

1.2.4流轉(zhuǎn)用途多樣。流轉(zhuǎn)出去的土地主要從事以設(shè)施蔬菜、食用菌生產(chǎn)、柑橘、核桃為主的種植業(yè)，以及以養(yǎng)豬、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞為主的養(yǎng)殖業(yè)。從流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)業(yè)分布來看，沿江平川區(qū)土地流主要以設(shè)施蔬菜為主，城郊村土地流轉(zhuǎn)主要以農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)、物流為主，丘陵區(qū)則以發(fā)展柑橘、核桃、蠶桑、小雜果等為主。土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)了全區(qū)“四帶一群”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

1.3土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后新型經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀

以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展，全區(qū)共建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)11個(gè)，其中省級3個(gè)，市級8個(gè)；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)29個(gè)，其中省級7個(gè)，市級16個(gè)；農(nóng)民專業(yè)合作社302個(gè)，其中省級百強(qiáng)社1個(gè)，省級示范社3個(gè)，市級示范社12個(gè)；發(fā)展家庭農(nóng)場82個(gè)。新型經(jīng)營主體共流轉(zhuǎn)土地2 580 hm2，占全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積的65.37%。新型經(jīng)營主體是土地流轉(zhuǎn)的主力軍，促進(jìn)了漢臺(tái)區(qū)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2漢臺(tái)區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作的主要經(jīng)驗(yàn)

2.1建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作隊(duì)伍為了做好土地流轉(zhuǎn)工作，漢臺(tái)區(qū)先后建立了區(qū)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鎮(zhèn)辦建立了流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級確定了流轉(zhuǎn)信息員，成立了土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)較為健全，流轉(zhuǎn)服務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)比較正常。

2.2加強(qiáng)政策宣傳，提高對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)

漢臺(tái)區(qū)利用各種機(jī)會(huì)、采取多種方式對土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了宣傳學(xué)習(xí)，對漢臺(tái)區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心及各鎮(zhèn)辦流轉(zhuǎn)服務(wù)站人員進(jìn)行政策宣傳培訓(xùn)；把土地流轉(zhuǎn)政策學(xué)習(xí)與精準(zhǔn)扶貧聯(lián)系起來，向貧困村、貧困戶宣傳土地流轉(zhuǎn)政策；把土地流轉(zhuǎn)政策宣傳貫穿于歷時(shí)3年的確權(quán)工作之中，向鎮(zhèn)、村干部及廣大群眾宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，做到了宣傳的全覆蓋。

2.3準(zhǔn)確把握原則，建立健全規(guī)范，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

在引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)方面，堅(jiān)持4個(gè)原則[2]：一是堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的原則；二是堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t；三是堅(jiān)持規(guī)范有序、合理流轉(zhuǎn)的原則；四是堅(jiān)持適度規(guī)模、注重效益的原則。

在土地流轉(zhuǎn)實(shí)際工作中，制定并依據(jù)操作規(guī)范：依照國家的有關(guān)規(guī)定[1-3]，區(qū)政府制定了相關(guān)文件[4]，從遵循流轉(zhuǎn)原則、控制范圍流轉(zhuǎn)和用途管制、嚴(yán)格流轉(zhuǎn)程序、嚴(yán)肅責(zé)任追究4個(gè)方面對流轉(zhuǎn)工作予以詳細(xì)規(guī)定，為規(guī)范引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營起到了積極的推動(dòng)作用。2017年漢臺(tái)區(qū)農(nóng)業(yè)局也下發(fā)《漢臺(tái)區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度》的文件，內(nèi)容包括政策咨詢服務(wù)制度、信息收集發(fā)布制度、合同簽訂管理制度、合同備案登記制度、合同鑒證制度、檔案管理制度、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處制度、流轉(zhuǎn)用途審查制度8項(xiàng)管理制度，并印發(fā)了土地流轉(zhuǎn)管理工作需要的各種文本式樣。

流轉(zhuǎn)制度的頒發(fā)為規(guī)范流轉(zhuǎn)管理工作奠定了基礎(chǔ)，確保了土地流轉(zhuǎn)行為符合法律、法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)合同也較為規(guī)范。

2.4依據(jù)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，糾正違法違規(guī)行為

認(rèn)真落實(shí)制度，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后的土地使用監(jiān)管。依照國家有關(guān)文件精神[3，5]，區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理的通知》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，漢臺(tái)區(qū)累計(jì)向工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地1 034.93 hm2，占全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總面積的26.22%，均符合土地利用規(guī)劃。全區(qū)2017年上半年就調(diào)查并處理土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛50余起，維護(hù)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。

3漢臺(tái)區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作中存在問題

3.1部分群眾流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)部分年齡較大的農(nóng)戶文化素質(zhì)低、思想落后保守，對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不夠。有的還有惜地情結(jié)，寧可粗放經(jīng)營也不愿流轉(zhuǎn)土地。

3.2土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)力量薄弱漢臺(tái)區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系組織構(gòu)架搭建起來了，但工作經(jīng)費(fèi)還沒能列入預(yù)算，區(qū)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的具體工作僅有2名同志負(fù)責(zé)。鎮(zhèn)辦也僅有1名土地流轉(zhuǎn)服務(wù)指導(dǎo)員，其中有4個(gè)鎮(zhèn)辦沒有農(nóng)經(jīng)專干，造成流轉(zhuǎn)服務(wù)抵滯后。

3.3農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，限制了土地流轉(zhuǎn)該區(qū)農(nóng)村部分地方農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化，甚至失去應(yīng)有的功能，不能滿足流轉(zhuǎn)要求。特別是淺山丘陵區(qū)，機(jī)耕道路、灌溉渠系、動(dòng)力用電等不完善，加之已有設(shè)施老舊失效，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)。

3.4土地細(xì)碎化比較嚴(yán)重，制約了土地流轉(zhuǎn)據(jù)統(tǒng)計(jì)全區(qū)農(nóng)戶承包土地1.4萬hm2，地塊數(shù)為32.45萬塊，平均每塊地只有0.04 hm2。土地的細(xì)碎化制約了土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)[6]。

3.5流轉(zhuǎn)中存在的不規(guī)范現(xiàn)象一是部分流轉(zhuǎn)合同期限超出二輪延包期限，部分流轉(zhuǎn)合同期限為30年甚至50年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了二輪承包剩余期限。二是存在改變了土地農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)，有個(gè)體工商戶和企業(yè)以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、專業(yè)市場等為名，挖魚塘建垂釣園、建棋牌室、度假村、休閑山莊等娛樂場所，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，破壞了土壤耕作層，為今后的復(fù)墾留下了隱患。三是流轉(zhuǎn)價(jià)格不盡合理，沒有科學(xué)的價(jià)格浮動(dòng)機(jī)制，農(nóng)戶利益得不到長期保護(hù)。四是對國家惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目由誰享受，有的流轉(zhuǎn)合同中未載明，容易造成糾紛。

3.6獎(jiǎng)勵(lì)措施不到位目前省市區(qū)僅有針對縣、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，針對出讓方、受轉(zhuǎn)方的獎(jiǎng)勵(lì)還沒有明確，且獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)要求較高，各村當(dāng)年新增流轉(zhuǎn)面積66.7 hm2才予以獎(jiǎng)勵(lì)，而該區(qū)農(nóng)村土地面積較少，最少的村僅幾百畝，最多的村超過133.2 hm2，大部分村土地面積都在66.7 hm2以上，都達(dá)不到“新增流轉(zhuǎn)面積66.7 hm2”要求，基本都享受不到獎(jiǎng)勵(lì)。區(qū)級還沒有出臺(tái)按流轉(zhuǎn)規(guī)模進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的具體措施。

4農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的建議

4.1繼續(xù)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)政策宣傳力度繼續(xù)采取各種會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)、媒體等宣傳手段加大宣傳力度，使廣大基層干部和群眾透徹領(lǐng)悟政策精神，使干部轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)組織管理與服務(wù)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地；使群眾解放思想，大膽、積極、主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地集中連片規(guī)模流轉(zhuǎn)。

4.2加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，解決一家一戶無法解決的水、電、路的問題，加大土地治理力度，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。

4.3做實(shí)做強(qiáng)服務(wù)體系配足配強(qiáng)農(nóng)經(jīng)干部，落實(shí)場地和機(jī)構(gòu)編制，將工作經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，配套硬件設(shè)施，建立健全區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心及各鎮(zhèn)辦土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，切實(shí)加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)管理和信息服務(wù)，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)。積極創(chuàng)造條件，籌備建立“漢臺(tái)區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心”，使土地承包管理、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)等工作進(jìn)一步正規(guī)化。

4.4探索土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦法通過與金融部門的調(diào)研、座談溝通，用足用活現(xiàn)有金融政策，借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣，切實(shí)解決經(jīng)營主體和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題，緩解建設(shè)資金瓶頸，促使他們盡快做大做強(qiáng)。

4.5完善土地流轉(zhuǎn)、新型經(jīng)營主體獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制積極協(xié)調(diào)，加

快制定針對土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方的獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對于一次性集中連片流轉(zhuǎn)土地6.7 hm2以上的，可按規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)經(jīng)營主體大面積流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。對評為區(qū)級以上的示范社、家庭農(nóng)場，以及獲得“三品一標(biāo)”認(rèn)證的合作社給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。

4.6加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督檢查主要是要強(qiáng)化農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途管制，遏制“非糧化”“非農(nóng)化”傾向。加強(qiáng)和國土資源管理部門的配合，積極開展土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法檢查，及時(shí)查處擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途和工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

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