環(huán)評(píng)審批中內(nèi)部監(jiān)管制度法治路徑研究

【摘要】近些年環(huán)境事故的不斷發(fā)生，背后隱藏的是環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的弄虛作假。除此之外，環(huán)評(píng)審批部門(mén)審批職能的違規(guī)使用是導(dǎo)致虛假環(huán)評(píng)被審批通過(guò)的原因所在。環(huán)評(píng)審批中監(jiān)管制度缺失是造成審批職權(quán)違規(guī)使用現(xiàn)象屢禁不止的關(guān)鍵，尤其是監(jiān)管制度中起主要作用的內(nèi)部監(jiān)管。本文通過(guò)對(duì)內(nèi)部監(jiān)管制度有效性的研究，已達(dá)到完善內(nèi)部監(jiān)管制度。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)評(píng)審批；內(nèi)部監(jiān)管制度

一、環(huán)評(píng)審批中內(nèi)部監(jiān)管制度的現(xiàn)狀

近些年，類似于天津“8·12”爆炸事故、天津薊縣垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目環(huán)評(píng)失實(shí)事件等環(huán)境事故的不斷發(fā)生，究其原因在于被批準(zhǔn)的該項(xiàng)目環(huán)評(píng)內(nèi)容存在弄虛造假。虛假環(huán)評(píng)能夠?qū)彶橥ㄟ^(guò)在于環(huán)保部門(mén)環(huán)評(píng)審批權(quán)限的違規(guī)使用，環(huán)評(píng)審批缺少有效的監(jiān)管制度是造成環(huán)評(píng)文件違規(guī)審批現(xiàn)象嚴(yán)重的根本原因。而環(huán)評(píng)審批的監(jiān)管制度中較為常見(jiàn)的是內(nèi)部監(jiān)管制度，內(nèi)部監(jiān)管是上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)其環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督管理。根據(jù)所在省市的不同，有條件的省級(jí)市級(jí)環(huán)保部門(mén)成立專門(mén)的監(jiān)督小組，通過(guò)監(jiān)督小組對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的審批工作進(jìn)行不定期地審查，通過(guò)檢查其審批通過(guò)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的真實(shí)性的方式和參與下級(jí)環(huán)保部門(mén)環(huán)評(píng)審批工作的方式監(jiān)管其環(huán)評(píng)審批權(quán)限的使用。但是在實(shí)踐中，內(nèi)部監(jiān)管卻因?yàn)榫窒抻诂F(xiàn)有體制，在監(jiān)管過(guò)程中存在相互“包庇”、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)等原因，喪失了應(yīng)有的監(jiān)管作用，使得內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)，無(wú)法起到監(jiān)管作用。

內(nèi)部監(jiān)管不嚴(yán)，監(jiān)管存在漏洞等問(wèn)題導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)管不斷失利，造成環(huán)評(píng)審批部門(mén)審批權(quán)限的違規(guī)使用，致使大量的虛假環(huán)評(píng)被審查批準(zhǔn)通過(guò)，間接引發(fā)環(huán)境污染，損害公眾環(huán)境權(quán)益。

二、環(huán)評(píng)審批中內(nèi)部監(jiān)管存在的問(wèn)題

內(nèi)部監(jiān)管是上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)其環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督管理。根據(jù)所在省市的不同，有條件的省級(jí)市級(jí)環(huán)保部門(mén)成立專門(mén)的監(jiān)督小組，通過(guò)監(jiān)督小組對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的審批工作進(jìn)行不定期地審查，通過(guò)檢查其審批通過(guò)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的真實(shí)性的方式和參與下級(jí)環(huán)保部門(mén)環(huán)評(píng)審批工作的方式監(jiān)管其環(huán)評(píng)審批權(quán)限的使用。但是在實(shí)踐中，內(nèi)部監(jiān)管往往因?yàn)槿狈τ行远荒茉诃h(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中起到監(jiān)管的作用。

在內(nèi)部監(jiān)管中，上級(jí)環(huán)保部門(mén)和下級(jí)環(huán)保部門(mén)都屬于環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)，兩者之間存在共同的利益，因此決定了內(nèi)部監(jiān)管具有較大的局限性。上級(jí)環(huán)保部門(mén)在想拿出一份完美的工作“業(yè)績(jī)”，對(duì)于下級(jí)環(huán)保部門(mén)在審查批準(zhǔn)的過(guò)程中不嚴(yán)格依照相關(guān)法律規(guī)章致使虛假的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件通過(guò)審批的現(xiàn)象往往視而不見(jiàn)，對(duì)其環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督管理也較為松懈。另外，下級(jí)環(huán)保部門(mén)審批的很多建設(shè)項(xiàng)目也與上級(jí)環(huán)保部門(mén)聯(lián)系，在相關(guān)環(huán)評(píng)的審批中，上級(jí)環(huán)保部門(mén)自然而然會(huì)干預(yù)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的審批工作，甚至當(dāng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件存在虛假編造的問(wèn)題時(shí)，下級(jí)環(huán)保部門(mén)會(huì)迫于上級(jí)環(huán)保部門(mén)的“壓力”在審批過(guò)程中對(duì)其“照顧”。

上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督較多都是由上級(jí)環(huán)保部門(mén)成立監(jiān)督小組，以監(jiān)督小組為單位對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)審批進(jìn)行監(jiān)督，并按時(shí)向上級(jí)環(huán)保部門(mén)匯報(bào)監(jiān)督的情況，上級(jí)環(huán)保部門(mén)根據(jù)報(bào)告對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)違法的行為作出處罰。有的環(huán)保部門(mén)賦予監(jiān)督小組一定的處罰權(quán)，在對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)審批進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，監(jiān)督小組如果發(fā)現(xiàn)該部門(mén)有濫用權(quán)利的行為存在，那么可以直接針對(duì)該行為作出處罰。在現(xiàn)實(shí)情況中，監(jiān)督小組因?yàn)槭苌霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的“壓力”或者接受了被監(jiān)管部門(mén)輸送的利益，徇私舞弊不把審查情況真實(shí)地匯報(bào)給上級(jí)環(huán)保部門(mén)，使在違規(guī)審批的環(huán)保部門(mén)部門(mén)逃脫責(zé)任。

三、環(huán)評(píng)審批中內(nèi)部監(jiān)管制度的完善

本文在文章第一部分闡述了內(nèi)部監(jiān)管有效性較弱的原因，歸總起來(lái)其原因有兩個(gè)：一是內(nèi)部監(jiān)管的局限性。它的局限性體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)管是由上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)于下級(jí)環(huán)保部門(mén)行使環(huán)評(píng)審批的監(jiān)管，監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體屬于一個(gè)利益共同體，監(jiān)管主體為了共同的利益無(wú)法做到公正無(wú)私的監(jiān)督管理。二是監(jiān)管的方式缺乏有效性。內(nèi)部監(jiān)管是以監(jiān)督小組為單位的方式進(jìn)行監(jiān)督管理的，在現(xiàn)實(shí)情況中，監(jiān)督小組的監(jiān)督工作往往因缺少規(guī)范性致使監(jiān)管工作不能有效進(jìn)行。因此，提高內(nèi)部監(jiān)管的有效性就要從這兩個(gè)方面入手。

內(nèi)部監(jiān)管的局限性是無(wú)法避免的，但是通過(guò)對(duì)內(nèi)部監(jiān)管模式的改革可以降低內(nèi)部監(jiān)管的局限性。內(nèi)部監(jiān)管不再拘泥于上級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)行使環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的單向監(jiān)管，而是通過(guò)賦予下級(jí)環(huán)保部門(mén)一定的監(jiān)管權(quán)利，使其可以對(duì)上級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)審批進(jìn)行監(jiān)督，將發(fā)現(xiàn)違規(guī)的情況向更高一級(jí)的環(huán)保部門(mén)匯報(bào)，更高一級(jí)的環(huán)保部門(mén)根據(jù)違規(guī)情況作出處罰。例如，省級(jí)環(huán)保廳對(duì)市縣兩級(jí)的環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)審批具有監(jiān)督管理的權(quán)利，市級(jí)環(huán)保局對(duì)縣級(jí)環(huán)保局的環(huán)評(píng)審批具有監(jiān)督管理的權(quán)利。省級(jí)環(huán)保廳可以通過(guò)授予縣級(jí)環(huán)保局對(duì)市級(jí)環(huán)保局的環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督權(quán)利，實(shí)現(xiàn)市縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)之間的雙向監(jiān)督?？h級(jí)環(huán)保局可以將市級(jí)環(huán)保局違規(guī)審批的行為向省級(jí)環(huán)保廳匯報(bào)，省級(jí)環(huán)保廳根據(jù)匯報(bào)內(nèi)容對(duì)違規(guī)行為作出處罰決定。

通過(guò)制定并落實(shí)環(huán)評(píng)審批的監(jiān)管責(zé)任制規(guī)范監(jiān)督小組的監(jiān)督工作。參與環(huán)評(píng)監(jiān)督工作的人員對(duì)監(jiān)督結(jié)果實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，對(duì)查出的問(wèn)題按照相關(guān)法律法規(guī)給予處分。構(gòu)成犯罪的，將其移送司法機(jī)關(guān)處理。派出監(jiān)督小組的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)將小組反饋的監(jiān)督情況、監(jiān)督報(bào)告建立檔案，永久保存，作為責(zé)任追究的依據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]孫鈺.互聯(lián)網(wǎng)+：創(chuàng)新環(huán)評(píng)決策監(jiān)管之道[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2015，37（5）：24-26

[2]何德文，李鈮，柴立元.環(huán)境影響評(píng)價(jià)[M].北京：科學(xué)出版社，2011

簡(jiǎn)介：朱鑫（1989-），男，漢族，山西陽(yáng)泉人，法學(xué)碩士，單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，專業(yè)：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。