糧食流通的特殊性及其法律規(guī)范與治理

（450001 鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州）

摘 要：糧食不同于普通的商品，其具有相當(dāng)?shù)奶厥庑裕Z食流通也應(yīng)和普通商品有所區(qū)別。但是當(dāng)前我國(guó)的糧食流通體制不盡合理，需要加以完善。

關(guān)鍵詞：糧食流通；流通體制；法律治理

一、糧食流通的概念及其特殊性

（一）糧食流通的概念

糧食，是關(guān)乎國(guó)民生計(jì)的特殊商品。應(yīng)當(dāng)把流通中的糧食區(qū)分為政策性糧食和經(jīng)營(yíng)性的糧食。其流通是指在市場(chǎng)規(guī)律的支配下，糧食進(jìn)入自由買賣市場(chǎng)過(guò)程中的一系列關(guān)于糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售、加工、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)。[1]政策性和經(jīng)營(yíng)性糧食相互作用相互依賴，共同構(gòu)成糧食的流通。

（二）糧食流通的特殊性

1.流通客體的特殊性

糧食流通的客體，即糧食，它存在特殊性：

首先，糧食的生產(chǎn)過(guò)程具有特殊性。糧食的生產(chǎn)過(guò)程受自然條件的制約，表現(xiàn)出較強(qiáng)的季節(jié)性和周期性。任何一種糧食作物，都要經(jīng)歷自然的生長(zhǎng)過(guò)程。在當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平條件下，人們還不能改變糧食的這一特征。

同時(shí)，我國(guó)糧食生產(chǎn)的地域差異較為明顯。南方季風(fēng)活躍，雨水充沛，水稻就成為了主要作物，而北方大多是溫帶氣候，盛產(chǎn)小麥。

其次，糧食的消費(fèi)特殊。糧食的消費(fèi)需求具有剛性，我國(guó)國(guó)民的飲食結(jié)構(gòu)中以糧食為主。東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然肉、蛋、奶等副食品在人們的飲食中占有很大的比例，但是糧食依然是其主要食物來(lái)源。

2.流通過(guò)程的特殊性

傳統(tǒng)的糧食物流被定義為：在產(chǎn)地的收割、收購(gòu)，糧食企業(yè)的運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和加工，以及最終在市場(chǎng)銷售的一系列過(guò)程，其中包括糧食的實(shí)體運(yùn)動(dòng)過(guò)程和糧食的增值過(guò)程。[2]本文所談到的糧食流通過(guò)程實(shí)際上是糧食的實(shí)體運(yùn)動(dòng)過(guò)程。因此，在討論糧食流通過(guò)程的特殊性時(shí)，可以借鑒糧食物流的研究成果。

首先，政府對(duì)政策性糧食流通過(guò)程管制較嚴(yán)?！秶?guó)家政策性糧食出庫(kù)管理暫行辦法》明確了政策性糧食流通過(guò)程中各主體的職責(zé)，糧食出庫(kù)的程序，糾紛處理的途徑及相應(yīng)的罰則。糧食需求的剛性和供給的季節(jié)差異性導(dǎo)致其供需矛盾十分尖銳。而普通商品，需求的彈性和生產(chǎn)的連續(xù)性使得其供需矛盾不是那么尖銳。因此，糧食流通必須保證市場(chǎng)上糧食的供給。那么國(guó)家必須掌握糧食流通的主渠道，使糧食流通的重要環(huán)節(jié)置于政府的監(jiān)控之下。

其次，糧食流通對(duì)倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸有特殊的要求。糧食流通過(guò)程必須保證糧食的質(zhì)量，糧食質(zhì)量出問(wèn)題所造成的損害不僅是個(gè)體的損害。同時(shí)，糧食產(chǎn)銷地的分離，需要借助運(yùn)輸來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食流通的順暢。綜上，對(duì)于糧食的倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸，首先保證質(zhì)量的安全，同時(shí)，還要保證運(yùn)輸?shù)难附荨?/p>

再次，糧食的流通牽扯著消費(fèi)者和農(nóng)民兩方的利益，不能任由市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，政府需要保護(hù)糧食生產(chǎn)者——農(nóng)民的利益。而對(duì)于普通商品，市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，有利于生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步。我國(guó)的糧食生產(chǎn)者是一個(gè)個(gè)農(nóng)民，他們種糧的目的是為了維持基本的生活。在我國(guó)這樣一個(gè)以農(nóng)業(yè)人口為主的農(nóng)業(yè)大國(guó)必須保證農(nóng)民的利益。

二、我國(guó)糧食流通體制中存在的問(wèn)題

（一）政策性糧食流通體制存在的問(wèn)題

1.最低收購(gòu)價(jià)政策存在的問(wèn)題

政策性的定價(jià)脫離了市場(chǎng)，無(wú)法反應(yīng)市場(chǎng)的變化，不能引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)。同時(shí)，在確定最低價(jià)的時(shí)候不區(qū)分品質(zhì)和種類，很多劣質(zhì)和普通的糧食品種也得到保護(hù)，無(wú)法鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整糧食生產(chǎn)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)糧種的種植，影響我國(guó)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和效益的提高。

2.糧食補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

首先，糧食補(bǔ)貼的力度小，難以真正保護(hù)農(nóng)民的利益。其次，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一，不同地區(qū)差距大。最后，糧食補(bǔ)貼方式雜亂，程序繁瑣，農(nóng)民所獲利益大打折扣。

3.儲(chǔ)備制度不合理

（1）決策機(jī)制不靈活。前文已經(jīng)說(shuō)到，我國(guó)對(duì)儲(chǔ)備糧管理機(jī)構(gòu)較多、機(jī)制較為復(fù)雜，效率不高，對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控較為滯后，此不詳述。

（2）管理機(jī)制不健全。首先，中央和地方利益的沖突。當(dāng)市場(chǎng)上糧食供應(yīng)緊張，會(huì)有中央和地方搶糧的問(wèn)題。而當(dāng)市場(chǎng)上糧食供給豐富，地方為了避免過(guò)度儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)要求增加中央儲(chǔ)備糧。出現(xiàn)各個(gè)地方利用中央的糧食調(diào)控政策謀求不當(dāng)利益。其次，代儲(chǔ)制度有缺陷。第一、代儲(chǔ)關(guān)系十分模糊。中央糧食儲(chǔ)備總公司及分公司和代儲(chǔ)庫(kù)之間的關(guān)系不明確，使儲(chǔ)備糧的運(yùn)作產(chǎn)生了一定的困難。第二、大多數(shù)代儲(chǔ)庫(kù)沒有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的資格認(rèn)定，中央儲(chǔ)備糧的代儲(chǔ)并非通過(guò)招投標(biāo)形式進(jìn)行，造成中央糧食儲(chǔ)備公司不能選擇合適的代儲(chǔ)庫(kù)，虧庫(kù)的可能性很大。

（3）監(jiān)督力度不夠。當(dāng)前，國(guó)家糧食局負(fù)責(zé)對(duì)中央儲(chǔ)備糧的數(shù)量、質(zhì)量以及存儲(chǔ)安全進(jìn)行監(jiān)督。而國(guó)家糧食局僅僅能夠要求違法企業(yè)限期改正，或取消代儲(chǔ)企業(yè)的代儲(chǔ)資格，但沒有實(shí)際處罰權(quán)，監(jiān)督較弱。同時(shí)，糧食局的監(jiān)督行為也缺乏相關(guān)部門的監(jiān)督，各個(gè)監(jiān)督部門較為封閉，未能協(xié)調(diào)運(yùn)作，弱化了對(duì)糧食部門權(quán)力的約束。再者，糧食宏觀調(diào)控政策實(shí)施的好壞與否，需要有專門機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審議和評(píng)價(jià)，但我國(guó)沒有相關(guān)的部門執(zhí)行此項(xiàng)職能。

（二）經(jīng)營(yíng)性糧食流通制度存在的問(wèn)題

經(jīng)營(yíng)性糧食的流通存在的問(wèn)題主要談以下幾點(diǎn)：

1.農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)存在不足

糧食交易的規(guī)模較小。其原因在于：第一，對(duì)糧食現(xiàn)貨市場(chǎng)的管制較多；第二，農(nóng)戶種糧的半自給性；第三，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，缺乏介入期貨市場(chǎng)的熱情；第四，農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)的缺乏流動(dòng)性；第五，套期保值的主體缺位；第六，交易交割制度不夠完善；第七，對(duì)期貨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控缺失。[3]我國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，糧食現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)育不完善。加之傳統(tǒng)思維的影響，農(nóng)民種糧首先要滿足自己的食用需求，其次才是交易，具有小農(nóng)性。農(nóng)戶每年生產(chǎn)出來(lái)的糧食總量較小，幾乎沒有必要也沒有可能進(jìn)入糧食期貨市場(chǎng)進(jìn)行交易。同時(shí)期貨立法滯后，對(duì)相關(guān)主體的監(jiān)管不到位，造成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的弱化。

2.流通市場(chǎng)的交易主體存在著不足

規(guī)模小，實(shí)力弱，且較為分散，經(jīng)營(yíng)觀念差，經(jīng)營(yíng)手段落后是當(dāng)前糧食流通企業(yè)存在的主要問(wèn)題。而大型國(guó)有糧食企業(yè)有存在著政企不分的問(wèn)題，機(jī)制僵化沒有活力，人浮于事，機(jī)構(gòu)冗雜，效率低下，還不能很好的適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

三、對(duì)于我國(guó)糧食流通體制中存在的問(wèn)題的法律解決方案

對(duì)于糧食流通體制中所存在的問(wèn)題的法律解決方法。具體如下：

（一）完善市場(chǎng)主體

對(duì)于糧食流通市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)主體，監(jiān)管主體還有調(diào)控主體自身不足的問(wèn)題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一、對(duì)于糧食經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，確定進(jìn)入糧食流通市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體的具體要求。我國(guó)糧食流通市場(chǎng)主體存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：①規(guī)模小，實(shí)力弱，且較為分散，經(jīng)營(yíng)觀念差，經(jīng)營(yíng)手段落后。②大型的國(guó)有糧食企業(yè)政企不分，機(jī)制僵化沒有活力，人浮于事，機(jī)構(gòu)冗雜，效率低下。數(shù)量較多且分散導(dǎo)致公司整體水平較低。因此，在確定糧食企業(yè)的準(zhǔn)入資格時(shí)。不僅要有質(zhì)量的限制還要有數(shù)量的限制。在質(zhì)量上，通過(guò)確定糧食企業(yè)的最低注冊(cè)資本，來(lái)限制進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模。同時(shí)建立嚴(yán)格的信息公開制度，使糧食企業(yè)向大規(guī)模集約化，規(guī)范化地方向發(fā)展。至于國(guó)有糧食企業(yè)，要合理配置企業(yè)的布局。一般情況下，省市一級(jí)的行政單位設(shè)立一家政府獨(dú)資的糧食企業(yè)，縣一級(jí)設(shè)立一家政府控股的糧食企業(yè)，控制數(shù)量有利于政府的調(diào)控和管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，也能夠使國(guó)家的調(diào)控政策能夠得到更好的落實(shí)。基于糧食流通的特殊性考慮，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體中的國(guó)有企業(yè)的管理，應(yīng)該明確授予糧食管理部門出資人資格的管理權(quán)。第二、健全和完善我國(guó)的糧食流通市場(chǎng)的管理和調(diào)控機(jī)構(gòu)。在糧食市場(chǎng)的監(jiān)管方面面臨著機(jī)構(gòu)冗雜，責(zé)任不清，程序繁瑣，行動(dòng)緩慢的情況。這些問(wèn)題，從根本上解決就要改革當(dāng)前的糧食行政管理體系。要使糧食市場(chǎng)的管理權(quán)力主體明確，單一，集中行使對(duì)糧食流通市場(chǎng)的管理權(quán)。

（二）大力促進(jìn)糧食期貨市場(chǎng)的發(fā)展

深化我國(guó)期貨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革，可以從以下五個(gè)方面進(jìn)行考量：①完善糧食期貨交易的法律規(guī)范。盡快制定和實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的《期貨交易法》、《期貨交易所法》、《期貨經(jīng)紀(jì)公司法》、《經(jīng)紀(jì)人法》，從而能夠使糧食期貨市場(chǎng)的運(yùn)行有法可依。②規(guī)范糧食期貨交易所。糧食交易所要走集約化發(fā)展道路，防止大戶壟斷交易市場(chǎng)。限制過(guò)渡投機(jī)，禁止對(duì)交易市場(chǎng)的操縱行為，鼓勵(lì)套期保值。規(guī)定保證金的最低比例，同時(shí)還要建立完善的保密制度，防止內(nèi)幕信息的知情人員泄露秘密。③規(guī)范糧食期貨市場(chǎng)主體。在糧食期貨市場(chǎng)上，無(wú)論是套期保值者，還是風(fēng)險(xiǎn)投資者，在其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中都應(yīng)當(dāng)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。④規(guī)范實(shí)物交割。在保證自由競(jìng)爭(zhēng)的條件下，明確期貨實(shí)物的具體交貨倉(cāng)庫(kù)，在必要的時(shí)候，倉(cāng)儲(chǔ)單位可以發(fā)放提貨倉(cāng)單，與實(shí)物一一對(duì)應(yīng)。⑤加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。期貨交易本身就存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，如果不注重風(fēng)險(xiǎn)的管理，則會(huì)使期貨市場(chǎng)缺乏吸引力，那么期貨市場(chǎng)將會(huì)失去其實(shí)際存在的意義。

（三）完善我國(guó)糧食流通市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制

1.完善糧食最低價(jià)收購(gòu)政策

最低收購(gòu)政策簡(jiǎn)要概括為：①明確最低價(jià)政策的執(zhí)行主體。最低收購(gòu)政策的執(zhí)行主體是各級(jí)糧食行政主管機(jī)關(guān)；執(zhí)行政策的收購(gòu)主體由中儲(chǔ)糧公司及其分公司、地方儲(chǔ)備糧企業(yè)、國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)和具備最低價(jià)收購(gòu)資格的其它企業(yè)構(gòu)成；糧食行政主管部門、中儲(chǔ)糧公司和農(nóng)發(fā)行共同作為最低糧價(jià)的監(jiān)管主體，主體間分工明確，責(zé)任清晰，從而能夠充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性。[4]②合理確定糧食的最低價(jià)格，首先要做到的就是監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的價(jià)格，據(jù)其變化，來(lái)合理確定糧食最低收購(gòu)價(jià)格的實(shí)施、終止和變更。③對(duì)不同質(zhì)量的糧食區(qū)別對(duì)待。根據(jù)糧食品質(zhì)的好壞來(lái)確定不同的最低收購(gòu)價(jià)格，對(duì)于品質(zhì)較低的糧食品種要排除在最低保護(hù)價(jià)政策之外。④完善最低價(jià)收購(gòu)糧的銷售渠道。對(duì)于這一部分糧食，如何銷售如何處理是一個(gè)大問(wèn)題。除將其中一部分作為儲(chǔ)備糧之外，還要適當(dāng)調(diào)整其出口量，從而保證該種糧食的供求平衡。

2.完善糧食直補(bǔ)政策

（1）分清主次，區(qū)別對(duì)待。如果人人均有，會(huì)導(dǎo)致人人均少的情況發(fā)生。會(huì)使國(guó)家的糧食直補(bǔ)政策有名無(wú)實(shí)，不能真正為農(nóng)民施惠。但是加大糧食補(bǔ)貼力度，會(huì)大大加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，要區(qū)別對(duì)待。種糧多，品質(zhì)好的農(nóng)戶要多補(bǔ)貼，而種糧少，品質(zhì)差的農(nóng)戶要少補(bǔ)貼。這樣不僅能夠激發(fā)農(nóng)民多種糧、種好糧的積極性，還使政府的補(bǔ)貼政策具有實(shí)際意義。

（2）合理確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)多少，怎么補(bǔ)，只有標(biāo)準(zhǔn)確定了，才能使糧食補(bǔ)貼政策能夠得到切實(shí)的運(yùn)行。建議以農(nóng)戶種糧的成本為基礎(chǔ)，確定一定的比例，進(jìn)行補(bǔ)貼。這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)糧食補(bǔ)貼的目的。

（3）確定合理補(bǔ)貼程序。一、核定種糧面積，并予以公開。種糧面積是糧食補(bǔ)貼的依據(jù)。在公眾的監(jiān)督之下核定，有助于公正。二、對(duì)于糧食補(bǔ)貼?？?，要“錢賬分開”。由糧食主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行，由銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的管理，這樣防止糧食補(bǔ)貼專項(xiàng)資金的濫用。

3.利用糧食期貨市場(chǎng)合理確定糧食價(jià)格

期貨市場(chǎng)有價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能。所謂的價(jià)格發(fā)現(xiàn)是指，在農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)上通過(guò)公開、公正、高效、競(jìng)爭(zhēng)的期貨交易機(jī)制形成的具有真實(shí)性、預(yù)期性、連續(xù)性和權(quán)威性價(jià)格的過(guò)程。

期貨市場(chǎng)作為一個(gè)規(guī)范化的交易市場(chǎng)，依靠眾多買賣雙方的競(jìng)價(jià)，能夠真實(shí)反應(yīng)糧食的供給和需求，有助于真實(shí)的價(jià)格實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，期貨市場(chǎng)內(nèi)的交易主體，對(duì)行情較為了解，能夠準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)糧食的價(jià)格。加之，期貨交易所的公開競(jìng)價(jià)機(jī)制，且不允許場(chǎng)外交易。因此，所有的交易主體均具有平等的機(jī)會(huì)，真實(shí)反應(yīng)自己的意愿，形成一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。在這個(gè)市場(chǎng)內(nèi)有利于合理價(jià)格的形成。

（四）完善我國(guó)的糧食儲(chǔ)備制度

1.精簡(jiǎn)儲(chǔ)備糧管理機(jī)構(gòu)

管理機(jī)構(gòu)過(guò)多，會(huì)造成，程序復(fù)雜，效率低下、互相掣肘的情況。因此要精簡(jiǎn)儲(chǔ)備糧的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。建議由中央統(tǒng)一部署個(gè)地區(qū)的糧食儲(chǔ)備，實(shí)行垂直管理。避免地方和中央的沖突。

2.明確代儲(chǔ)關(guān)系

制定專項(xiàng)法律規(guī)范，對(duì)糧食代儲(chǔ)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出明確的規(guī)定。使代儲(chǔ)關(guān)系更加明確，有利于雙方的糾紛的解決，也有利于糧食代儲(chǔ)制度合理運(yùn)行。同時(shí)建立一系列的準(zhǔn)入制度，對(duì)代儲(chǔ)庫(kù)的資格進(jìn)行審查，保證其規(guī)范運(yùn)行。

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作者簡(jiǎn)介：

尚時(shí)賢（1991～），性別：男，民族：漢族，籍貫：河南省洛陽(yáng)市，職務(wù)/職稱：學(xué)生，學(xué)歷：碩士，單位：鄭州大學(xué)，研究方向：民商法學(xué)。