對(duì)落實(shí)稅收法定原則的簡單思考

李曦

摘 要：今年兩會(huì)上，財(cái)政部工作報(bào)告中提到要切實(shí)做好 2017 年財(cái)政改革發(fā)展工作，其第二點(diǎn)建議就是“深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，并強(qiáng)調(diào)了要落實(shí)稅收法定原則。 稅收法定主義是財(cái)稅法的基本原則， 本文以稅收法定原則為切入點(diǎn)，分析其來由及淺談我國落實(shí)稅收法定原則的必要性，并為落實(shí)稅收法定原則提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收法定原則； 稅收立法；行政立法

一、稅法法定的含義

稅收法定主義又稱稅收法定原則，“其簡明含義是課征稅收必須有法律依據(jù)且需嚴(yán)格依法征稅和依法納稅”。稅收法定主義本身包含了形式與實(shí)質(zhì)上的兩層含義，形式上為“法律規(guī)定”；實(shí)質(zhì)上要求征稅獲得民意機(jī)關(guān)的同意。

二、目前我國稅收法定存在的問題

1.稅收行政立法層級(jí)較低

目前我國的正式稅收法律只有幾部，而且這些法律的層級(jí)也比較低。雖然目前正在積極推進(jìn)營改增改革，但是我國現(xiàn)有的稅收法律制度多是行政法規(guī)，規(guī)章及行政通告。全國人大及全國人大常委會(huì)關(guān)于稅收立法對(duì)國務(wù)院進(jìn)行了廣泛的授權(quán)，它雖然有助于行政機(jī)關(guān)更加有效地取得財(cái)政收入，也導(dǎo)致了我國稅收法律的繁雜不一。

2.稅收法律供給明顯不足

當(dāng)前，我國稅法體系中僅有4部法律，而有約30部稅收行政法規(guī)、約50部稅收行政規(guī)章和超過5500部稅收通告，[1]在實(shí)踐中，發(fā)揮最主要作用的是這些稅收通告。然而這些容易導(dǎo)致部門利益制度化，缺少公民的訴求表達(dá)和參與機(jī)制，因穩(wěn)定性不足而影響稅法權(quán)威，不利于培養(yǎng)納稅遵從且提高征納成本，形成制度慣性進(jìn)而阻礙稅收法治進(jìn)程等。

3.部分稅收文件實(shí)踐性不強(qiáng)

法律制度的重要特點(diǎn)在于其可預(yù)測(cè)性以及可操作性。我國的稅收法律大量充斥著規(guī)章、規(guī)范性公告又件，稅收規(guī)范中存在許多不確定的法律概念。行政行為具有效率性，所以，許多行政法規(guī)為便于執(zhí)行，多傾向于原則性條款。行政機(jī)關(guān)制定的這些法律法規(guī)，缺乏必要的法律解釋，更不具有較高的權(quán)威性，部分行政法規(guī)的解釋過于龐雜，甚至取代了法規(guī)本身。

4.稅收?qǐng)?zhí)法缺乏有效監(jiān)督

我國的稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)并沒有有效的監(jiān)督機(jī)制。從稅收的性質(zhì)和重要性來講，稅收法律屬于基本法，稅收屬于通過法律保留買現(xiàn)，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)通過立法對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)定。但是，買際中，我國還沒有稅收基本法，更多的是大量的行政法規(guī)和行政規(guī)章以及規(guī)范性又件、通告，正式的稅收法律僅有幾部。大量存在的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性稅收法律又件，其制定過程也是不規(guī)范的。另外，法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行也存在問題。在法規(guī)的制定和執(zhí)行中均缺乏檢核和監(jiān)督，其結(jié)果就是一些行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，損害人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[2]

此外，我國還存在部分公民法律意識(shí)淡薄的問題。落買稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑，需要在稅收法律的制定、稅收?qǐng)?zhí)法中切買買現(xiàn)，作為納稅主體，也要在具體法律行為中得到體現(xiàn)。由于歷史和又化原因，我國人民對(duì)納稅行為缺乏認(rèn)識(shí)。納稅人對(duì)納稅法律認(rèn)識(shí)不足，厭稅情緒比較常見。隨著我國法律又化的普及和全面推進(jìn)依法治國，國民納稅意識(shí)在不斷提高

三、落實(shí)稅收法定原則的對(duì)策

1.完善稅收法律制度，規(guī)范立法事項(xiàng)

要解決我國的稅收法律問題，必須建立完善的稅收法律體系。建立完善的稅收法律體系，首先應(yīng)從憲法上確定稅收法律的地位；其次，制定層次適當(dāng)?shù)亩愂栈痉?；第三，在合理明確劃分稅收立法權(quán)的基礎(chǔ)上，形成完備的稅收法律體系。而對(duì)于立法方式和立法事項(xiàng)的完善及規(guī)范， 一是做好法律與實(shí)施細(xì)則（或條例）的有機(jī)銜接，堅(jiān)持同日實(shí)施。如果對(duì)法律草案修訂內(nèi)容過多，致使實(shí)施細(xì)則（或條例）一時(shí)難以制定并公布實(shí)施時(shí)，在公布法律時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確規(guī)定“延后” 3-6個(gè)月或者更長一段時(shí)間實(shí)施，以給修訂或制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則（或條例）留出相應(yīng)的時(shí)間，便于二者同步實(shí)施。二是盡量使稅收規(guī)范性文件的規(guī)定清楚、明確、具體，易于操作執(zhí)行，盡量避免概括性、兜底性等的不確定性表述，如果執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)有遺漏，可以再依法補(bǔ)充列明。三是對(duì)照《立法法》，依照稅收法定原則對(duì)原稅收立法文件進(jìn)行梳理評(píng)估，不當(dāng)或有問題的文件，依法修訂或者終止執(zhí)行。四是稅收法規(guī)上升為法律后，其相應(yīng)的規(guī)章或規(guī)范性規(guī)定也應(yīng)隨之修訂、“升格”或廢止，沒有明確合法授權(quán)的，不得再行作出涉及稅收要素的立法創(chuàng)制。

2.明確劃分稅收立法權(quán)，建立專門的委員，提高立法效率

從我國的稅收法律現(xiàn)狀來看，中央政府掌握主要的立法權(quán)是十分必要的。稅收立法權(quán)主要集中于中央，地方政府獲得適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)才是切實(shí)可行的。中央政府獲得較多的立法權(quán)使得全國政令統(tǒng)一，地方立法權(quán)根據(jù)地區(qū)不同、地域不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，調(diào)節(jié)稅收立法，健全我國的稅收法律體系。基本稅收作為主要的財(cái)政收入，適當(dāng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。而稅收專業(yè)性強(qiáng)，具體規(guī)定繁多。隨著立法的進(jìn)一步規(guī)范，相關(guān)稅收行政法規(guī)、法令的制定和解釋將會(huì)常態(tài)化。在明確權(quán)力劃分后，為了提高立法效率，建議國務(wù)院法制辦不再設(shè)立稅收立法部門，而由國務(wù)院直接設(shè)立稅則委員會(huì)并歸屬國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，專門負(fù)責(zé)研究制定相關(guān)稅收政策規(guī)定并草擬稅收立法法案。[3]稅則委員會(huì)不受財(cái)政收入多寡的直接干預(yù)，通過一定的調(diào)查研究，結(jié)合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及產(chǎn)業(yè)政策依法制定相關(guān)稅收規(guī)定，有助于稅法的科學(xué)、公正和穩(wěn)定性、連續(xù)性、科學(xué)性、效率性及統(tǒng)一性，同時(shí)也可以有效避免多頭制定稅收規(guī)定等弊端。

3.建立納稅人權(quán)利保護(hù)官制度

相對(duì)于現(xiàn)有的法律救濟(jì)制度，納稅人權(quán)利保護(hù)官制度有幾個(gè)優(yōu)勢(shì)。首先，稅收法定原則的落實(shí)在于人民權(quán)利的買現(xiàn)，稅收取之于民，用之于民。而納稅人權(quán)利保護(hù)官制度有利于人民意見的表示；第二，針對(duì)我國授權(quán)立法存在央地失衡、地區(qū)失衡的情況，納稅人權(quán)利保護(hù)官制度有一定的內(nèi)部制約作用；第三，落買稅收法定原則的實(shí)質(zhì)是人民自己決定納稅與稅收的使用，納稅人權(quán)利保護(hù)官制度可以人民更能接受的方式實(shí)現(xiàn)。[4]

四、結(jié)語

我國自十八大以來，全面實(shí)施深化改革，全面推進(jìn)依法治國，并首次提出落實(shí)稅收法定原則， 這是依法治國的核心問題， 事關(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定和人們對(duì)未來的預(yù)期。橫征暴斂導(dǎo)致社會(huì)混亂、國家動(dòng)蕩的歷史景象并不罕見，消除稅收的隨意性是治國理政的頭號(hào)問題。逐步落實(shí)稅收法治原則，讓其不再浮于表面，是我國深化改革任務(wù)的重要組成部分。

注釋：

[1]劉劍文，《落實(shí)稅收法定原則的現(xiàn)實(shí)路徑》，【J】 .政法論壇， 2015.

[2]張永安，《落實(shí)稅收法定原則存在問題及對(duì)策》，http：//kns.cnki.net/detail/45.1188.D.20170413.0842.068.html.

[3]李志強(qiáng)，《推進(jìn)落實(shí)稅收法定原則的對(duì)策及建議》，【J】 .稅務(wù)研究， 2016，3 總第 374 期.

[4]許多奇，《落實(shí)稅收法定原則的有效路徑——建立我國納稅人權(quán)利保護(hù)官制度》，【 J】，檢察風(fēng)云， 2014（ 7）.