初探環(huán)保約談制度

摘 要：環(huán)保約談是近年來國(guó)家推動(dòng)地方政府落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的一種行政手段，它實(shí)質(zhì)上是行政約談的一種，是服務(wù)型政府建設(shè)的客觀要求、行政爭(zhēng)議減少的可行之路和行政效率提高的重要保障。

關(guān)鍵字：環(huán)保約談；政府；環(huán)境保護(hù)

1 環(huán)保約談制的發(fā)展

環(huán)保約談制實(shí)行至今已有十年，最初是針對(duì)某一個(gè)污染嚴(yán)重企業(yè)或環(huán)境事件，2014年5月環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》中，對(duì)環(huán)保約談的定義、需要約談的情形、約談的對(duì)象、約談的內(nèi)容、約談的組織形式和程序等做出了明確規(guī)范，由此開始轉(zhuǎn)向與地方政府就整個(gè)地區(qū)的環(huán)境問題進(jìn)行約談，并將約談過程和結(jié)果向社會(huì)公開。2015年國(guó)家新修訂的《環(huán)保法》明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的，造成嚴(yán)重后果的，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”；大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃等環(huán)保專項(xiàng)計(jì)劃中也對(duì)“約談”做出了相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善了環(huán)保約談的法律基礎(chǔ)。

環(huán)保約談制的實(shí)施對(duì)地方各級(jí)政府形成了巨大壓力，增強(qiáng)了地方環(huán)保部門的話語權(quán)。環(huán)保約談制最初僅側(cè)重于督查企業(yè)，環(huán)保監(jiān)督權(quán)的最大作用僅限于將環(huán)保責(zé)任壓力傳至基層環(huán)保部門，對(duì)基層政府觸動(dòng)甚微。近年來轉(zhuǎn)至“督政”后，環(huán)保約談?dòng)芍会槍?duì)排污企業(yè)的督查轉(zhuǎn)為對(duì)政府及其有關(guān)職能部門和排污企業(yè)單位的綜合性督查，讓地方政府意識(shí)到環(huán)保是地方政府必須履行的法定職責(zé)，而非環(huán)保部門的“獨(dú)角戲”。同時(shí)，環(huán)保部門直接約談地方政府負(fù)責(zé)人，是一種跨越行政層級(jí)或治理現(xiàn)場(chǎng)的垂直管理方式，彌補(bǔ)了科層制組織機(jī)構(gòu)所造成的環(huán)保監(jiān)督權(quán)“層層遞減”的體制缺陷。此外，目前地方環(huán)境監(jiān)管權(quán)并未上收，仍為屬地管理制度。從“內(nèi)部通報(bào)批評(píng)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)公開”，環(huán)保約談風(fēng)暴也引起了媒體和公眾的高度關(guān)注，形成強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督壓力?？梢?，目前環(huán)保約談制的實(shí)施促進(jìn)了一種“企業(yè)主體責(zé)任、上級(jí)部門監(jiān)察、地方政府監(jiān)管、社會(huì)輿論監(jiān)督”相結(jié)合的綜合型環(huán)保督察模式的形成。

2 環(huán)保約談的原因

約談最主要的原因可以歸結(jié)為三類：首先是群眾舉報(bào)，環(huán)保部長(zhǎng)查實(shí)并發(fā)現(xiàn)所在地區(qū)確實(shí)存在比較大的環(huán)境問題的；其次是年度考核沒有通過或者治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的；另外一種情況是環(huán)保部門在專項(xiàng)或者綜合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題，需要敦促當(dāng)?shù)卣鉀Q或者警示的。

3 環(huán)保約談的方式

環(huán)境管理體制內(nèi)：約談分為兩個(gè)層面，在國(guó)家層面，國(guó)家環(huán)保部直接約談地方政府環(huán)保行政負(fù)責(zé)人，環(huán)保部對(duì)地方項(xiàng)目審批具有“一票否決權(quán)”，并通過“掛牌督辦”、“通報(bào)批評(píng)”“媒體曝光”、“限期整改”等措施約束地方政府行為；在地方層面，省級(jí)環(huán)保廳約談市區(qū)縣級(jí)的環(huán)保行政負(fù)責(zé)人。

在體制外，公開約談借助媒體傳播效應(yīng)，讓社會(huì)公眾了解環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，并傳遞政府治理環(huán)境的決心和信心，同時(shí)樹立治理典型以打擊威懾其他環(huán)境違法行為，最終將促使政府、企業(yè)、公眾基于溝通和信任而共同參與，形成一個(gè)龐大的關(guān)系網(wǎng)。

4 舉例說明

山東省臨沂市是2015年新修訂的環(huán)保法實(shí)施后第一個(gè)被約談的城市。2015年2月25日，因大氣污染嚴(yán)重，國(guó)家環(huán)保部華東督查中心公開約談臨沂市長(zhǎng)，并對(duì)臨沂市啟動(dòng)掛牌督辦，暫停審批新增涉及大氣污染的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)；五天后，臨沂市對(duì)全市57家污染企業(yè)同步實(shí)施停產(chǎn)整頓。從2015年2月被約談到同年9月掛牌督辦解除，其中更面臨數(shù)萬人失業(yè)、地方財(cái)政下降和可能引發(fā)地區(qū)性金融風(fēng)險(xiǎn)的困境，但在臨沂市政府持續(xù)強(qiáng)力推動(dòng)下，短短數(shù)月便取得立竿見影的環(huán)保效果。截至2015年7月，查處環(huán)境違法行為249起，累計(jì)罰款2179.8萬元，35人涉嫌環(huán)境違法或犯罪，被刑事拘留或行政拘留。臨沂市在被環(huán)保部約談前就發(fā)起了大氣污染治理行動(dòng)，市環(huán)保局向57家污染嚴(yán)重的企業(yè)下達(dá)限期治理通知書，治理期間為2014年底，但截至2015年2月這些企業(yè)仍未完成治污工作；在2015年1月環(huán)保部暗查發(fā)現(xiàn)的13家環(huán)境違法行為企業(yè)中，有9家是治理行動(dòng)中被要求上年年底完成治理的企業(yè)，約談后強(qiáng)力推行治污期間，這些企業(yè)仍以驟然停產(chǎn)造成設(shè)備損害、資金斷裂、工人失業(yè)等為借口拖延治污期限。污染企業(yè)代表著地方強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，其中有部分還是地方政府招商引資承諾進(jìn)駐的，撤資或投資轉(zhuǎn)移的威脅足以讓急求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府妥協(xié)。顯然，以往的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng)，不足以遏制地方政府與企業(yè)的“共謀”行為，以致強(qiáng)力治污時(shí)企業(yè)仍抱有“能拖就拖”的僥幸心理。環(huán)保公開約談后，媒體報(bào)導(dǎo)、公開通報(bào)、掛牌督辦、限期整治等配套措施的實(shí)施，引發(fā)一系列“約談效應(yīng)”。為控制風(fēng)險(xiǎn)，銀行在貸款到期后不再給被停產(chǎn)的企業(yè)續(xù)貸，迫使企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；約談后整改是否到位，最終還要看環(huán)境質(zhì)量是否得到改善。臨沂市被約談后，從《人民日?qǐng)?bào)》引述的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2015年3月-6月，臨沂市PM2.5濃度下降了41.4%，氮氧化物濃度下降了25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加31天。從這組數(shù)據(jù)可以看出臨沂市被約談后取得了不錯(cuò)的效果。

其他被約談的地區(qū)，如東營(yíng)市、濱州市、青島市，一些環(huán)境問題也得到了解決。約談效果之所以顯著，可以簡(jiǎn)單的概括為：法律法規(guī)是依托，公開是法寶。

5 環(huán)保約談的意義

環(huán)保部門約談地方政府，職能部門或相關(guān)負(fù)責(zé)人，體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)從“監(jiān)督企業(yè)”向“監(jiān)督政府”的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)環(huán)保執(zhí)法的一項(xiàng)工作機(jī)制創(chuàng)新。

一方面，約談制讓約談對(duì)象“丟人丟面子”：地方政府在檢討之余還要在各大新聞媒體中“亮相”。被約談的市長(zhǎng)公開向公眾道歉，并作出承諾，讓他們不得不采取措施積極整改。

另一方面，環(huán)保約談打的是有準(zhǔn)備之仗，在對(duì)接受約談的地方環(huán)境摸清問題、找準(zhǔn)原因、開好藥方后才進(jìn)行。指出問題有的放矢，剖析問題一針見血，分析根源直擊要害，這能讓被約談的地方政府負(fù)責(zé)人真正有所觸動(dòng)。環(huán)保部還對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行時(shí)時(shí)提醒，隨時(shí)敲打，政府一把手在約談過程中不斷查找自身問題，及時(shí)解決問題。

此外，面對(duì)環(huán)境違法行為，地方政府不能將環(huán)保約談僅當(dāng)成提醒教育，對(duì)仍未有效整改的，要及時(shí)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，追究地方政府相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，用實(shí)質(zhì)性的震懾力確保約談取得實(shí)效。

如果說查封扣押、限期治理等是針對(duì)具體環(huán)境違法企業(yè)的有力處罰措施，那么，集體約談、掛牌督辦等方式，則是解決行政區(qū)域內(nèi)存在突出環(huán)境問題的強(qiáng)力手段。相較于其他手段、措施，環(huán)境約談運(yùn)用事先提醒、告誡的方式來推動(dòng)地方政府治理區(qū)域環(huán)境問題更有價(jià)值。畢竟防患于未然之時(shí)比發(fā)生重大環(huán)境事件或生態(tài)破壞后，再總結(jié)教訓(xùn)、查處責(zé)任人更有意義。

目前在實(shí)施中仍然存在許多問題，如約談?wù)姆绞竭^于追求短期效應(yīng)，缺乏后續(xù)監(jiān)督，整改方案缺乏科學(xué)規(guī)劃；約談追責(zé)對(duì)象最終落在地方環(huán)保部門而非地方政府及其相關(guān)職能部門等。對(duì)于不斷出現(xiàn)的問題，相關(guān)部門要積極尋求解決之道，只有通過不斷改進(jìn)，才能讓環(huán)保約談?wù)嬲l(fā)揮其應(yīng)有的效能，造福于民，還民眾真正的藍(lán)天。

參考文獻(xiàn)

[1]徐永濤.我國(guó)行政約談的理論基礎(chǔ)及法治化[J]..東岳論叢.2014年第12期

[2]夏光 “臨沂樣本”真相調(diào)查.中國(guó)環(huán)境報(bào)2015年7月8日，第1版

作者簡(jiǎn)介

袁姍姍（1992-），女，山東濰坊，研究生，法律碩士（非法學(xué)）不分方向。