我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛解決途徑研究

劉李

摘 要：近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，集體土地征收力度的加大，土地征收現(xiàn)象愈加頻繁，土地征收引發(fā)的糾紛日益增多。土地征收糾紛解決的兩大途徑，主要包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，我國(guó)現(xiàn)有的土地征收糾紛解決途徑的種類還不夠齊全，因此健全完善土地征收糾紛解決途徑勢(shì)在必行，健全行政訴訟、行政復(fù)議、行政裁決、仲裁等制度，以促進(jìn)更好的解決土地征收糾紛。

關(guān)鍵詞：土地征收糾紛；行政救濟(jì)；司法救濟(jì)

1 我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地的需求量逐漸加大，對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收就成為滿足我國(guó)各類建設(shè)用地的主要途徑。[1]通過對(duì)中國(guó)裁判文書網(wǎng)案例的梳理和研究，發(fā)現(xiàn)土地征收糾紛的一些問題，在這些糾紛中，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)糾紛

集體土地征收補(bǔ)償權(quán)利主體不明確。在我國(guó)相關(guān)立法中，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定，各地都采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《立法法》，法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。也就是說，什么是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來明確，而各地根本無權(quán)自作主張。因此各地關(guān)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的規(guī)定不具體和不具有可執(zhí)行性。[2]

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)糾紛在糾紛類型中占有較大比重，多表現(xiàn)為出嫁女、入贅男、遷入戶口和新生兒的成員資格無法認(rèn)定。

1.2 土地私自流轉(zhuǎn)而相關(guān)手續(xù)不齊備導(dǎo)致的糾紛

土地私自流轉(zhuǎn)而相關(guān)手續(xù)不齊備。土地的流轉(zhuǎn)除法律另有規(guī)定外，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面協(xié)議并在土地管理部門進(jìn)行登記。但由于當(dāng)事人的法律知識(shí)限制，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，未能完成全部程序，致使雙方簽訂的協(xié)議有瑕疵。

土地在流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)手續(xù)的辦理并有序流轉(zhuǎn)，如簽訂合同，更改登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書。但在實(shí)踐過程中，土地流轉(zhuǎn)多表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批準(zhǔn)、備案的少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。

1.3 村民不服集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償分配方案導(dǎo)致的糾紛

村民不服集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償分配方案。土地集體所有制規(guī)定土地為集體所有，而承包的村民僅享有使用收益權(quán)，其所有權(quán)和使用收益權(quán)是相分離的。在土地被政府征收后，集體組織以村民自治組織的名義將所征收土地的補(bǔ)償款進(jìn)行分配，但是因?yàn)榧w組織成員的意見不可能全部一致，因此村民與集體組織的意見產(chǎn)生矛盾。

征地補(bǔ)償?shù)姆峙涔ぷ髦写嬖谥a(bǔ)償?shù)?、費(fèi)用不到位、安置不落實(shí)，補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理、使用不公開等問題，甚至可能存在貪污、挪用、揮霍土地征收收益的現(xiàn)象，損害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。[3]

1.4 征地目的“公共利益”界定糾紛

“公共利益”界定含糊。法律規(guī)定征收土地的目的是為了公共利益，但對(duì)何為“公共利益”，我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定并不具體明確，公共利益的具體認(rèn)定仍是我國(guó)當(dāng)前土地征收中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。沒有一個(gè)明確標(biāo)準(zhǔn)，無法準(zhǔn)確衡量是否為公共利益的需要，這就無法避免權(quán)利的濫用。

在實(shí)踐中，公共利益的需要早已演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，如許多和公共利益無關(guān)的商業(yè)開發(fā)被冠以各種公共利益之名，損害了被征地農(nóng)民的利益。

1.5 征地程序合法性糾紛

征地補(bǔ)償及救濟(jì)程序不完善。我國(guó)《土地管理法》第 48 條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！?/p>

征地方案確定之后的公告實(shí)際上更多的是一種宣告，對(duì)于征地方案農(nóng)民雖然可以提出意見，但是否聽取主動(dòng)權(quán)仍在政府，并且政府聽取的是一個(gè)集體的意見，農(nóng)民參政的機(jī)會(huì)較少，在補(bǔ)償安置方案表決和補(bǔ)償款如何分配參與度不高，民眾的參與權(quán)與知情權(quán)并未真正實(shí)現(xiàn)。

1.6 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍糾紛

補(bǔ)償范圍狹窄，參照因素單一。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算按年產(chǎn)值倍數(shù)法統(tǒng)一計(jì)算，只參考年產(chǎn)值這一個(gè)因素，而不考慮其他因素。過于單一的參照模式脫離市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，不考慮其他因素導(dǎo)致補(bǔ)償不能因時(shí)制宜，在物價(jià)飛漲經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)代，忽略這些社會(huì)客觀因素是不符合實(shí)際的。

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償原則和按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。根據(jù)以上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序，被征地農(nóng)民并不能得到及時(shí)、合理的補(bǔ)償。在實(shí)踐中，這種極低的補(bǔ)償依然不能得到很好的落實(shí)，補(bǔ)償款經(jīng)過政府、開發(fā)商、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的層層盤剝，最終落到農(nóng)民手里的補(bǔ)償款已經(jīng)少之又少了，并且在大多數(shù)情況下農(nóng)民失去了土地，又不能得到很好的安置，因此他們往往面臨著很大的生存危機(jī)。

2 我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛解決的主要途徑

改革開放以來，我國(guó)逐漸形成了解決農(nóng)村縱向的土地征收糾紛的兩大途徑——行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，[4]行政救濟(jì)包括行政復(fù)議和行政裁決制度，司法救濟(jì)則為訴訟制度。以及在各個(gè)領(lǐng)域全面適用的信訪制度。我國(guó)在農(nóng)村已經(jīng)建立起門類齊全的土地征收糾紛解決途徑，在化解農(nóng)村土地征收矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。[5]

2.1 行政裁決

我國(guó)沒有統(tǒng)一的土地征收立法，現(xiàn)行法律中關(guān)于土地征收糾紛解決的規(guī)定相當(dāng)少，主要集中在《土地管理法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)中?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定了被征地者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服的救濟(jì)措施，即被征地者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的應(yīng)當(dāng)先由縣級(jí)人民政府進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的由批準(zhǔn)征地的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。[6]

2.2 行政復(fù)議

行政復(fù)議作為解決土地征收及補(bǔ)償救濟(jì)的一項(xiàng)重要的法律制度。首先，涉及土地征收及其補(bǔ)償案件具有很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及的利益主體很廣泛，而行政機(jī)關(guān)具有與之相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，平衡各方利益的能力，能較快查清事實(shí)，準(zhǔn)確適用法律，做出公正決定。其次，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為進(jìn)行復(fù)議，對(duì)錯(cuò)誤的征地行為進(jìn)行糾正，[7]提高辦案效率。但在實(shí)踐中，行政復(fù)議在解決土地征收糾紛中的作用并未得到充分發(fā)揮。

2.3 訴訟

在集體土地征收過程中，產(chǎn)生的糾紛類型主要分為行政和民事兩大類，以民事爭(zhēng)議居多。土地征收的民事案件，法院一般不予受理，因?yàn)橥恋卣魇諣可娴睦嫔鯊V，最大困擾是糾紛當(dāng)事人是否為平等主體，法院一旦認(rèn)為雙方當(dāng)事人法律地位不平等，就很難受理。

《行政訴訟法》第十二條，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：...（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

2.4 信訪機(jī)制

信訪是人民群眾來信來訪的意思。根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛占社會(huì)上訪總量的40%。[8]在我國(guó)土地征收過程中政府兼具征收決定者、裁決者、土地交易者等多重身份，因此政府在解決土地征收糾紛的過程中很難平衡各方利益，行政救濟(jì)的手段在實(shí)踐中得不到被征地者的認(rèn)可，加上司法救濟(jì)效率低，成本高，百姓的厭訟心理，被征地者更傾向于信訪的方式反映問題。

2.5 仲裁

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁是指依法設(shè)立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)，根據(jù)事實(shí)和法律，居中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛進(jìn)行調(diào)解和仲裁，以解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的一種法律制度。[9]1994年頒布的《仲裁法》第77條規(guī)定：“勞動(dòng)爭(zhēng)議和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定?！笔赂?5年之后，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》得以頒行，拓寬了被征地農(nóng)民解決糾紛的渠道。

3 我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛解決途徑存在的問題

3.1 土地征收糾紛解決體系比較混亂

具體的糾紛解決途徑有行政調(diào)解、行政裁決、訴訟、行政復(fù)議等，這些規(guī)定看起來比較完備，但是由于缺乏整體上的銜接，或者可操作性不強(qiáng)，不同的規(guī)定之間相互矛盾，導(dǎo)致各種糾紛解決途徑之間沒有形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的有機(jī)體系。

3.2 行政裁決的適用范圍窄且裁決的公正性無法得到保障

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定行政裁決僅僅適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，其他糾紛并未納入到行政裁決救濟(jì)的途徑之中。在實(shí)踐中，大量的糾紛是圍繞對(duì)公共利益的認(rèn)定以及政府不按照法定程序征收土地等產(chǎn)生，這些糾紛沒有一個(gè)合適的機(jī)制加以解決是不合理的。同時(shí)由于批準(zhǔn)征地和裁決補(bǔ)償爭(zhēng)議的是同一級(jí)人民政府，糾紛解決主體不具有中立性，其裁決的公正性也就大打折扣。

3.3 司法救濟(jì)機(jī)制未能發(fā)揮應(yīng)有的作用

作為司法救濟(jì)的訴訟是國(guó)際上公認(rèn)的最主要的、最權(quán)威的糾紛解決機(jī)制，但在我國(guó)土地征收過程中卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先，司法救濟(jì)機(jī)制作為我國(guó)土地征收糾紛解決機(jī)制的法律依據(jù)不明確；其次，有效的司法審查缺位，司法手段介入不足，導(dǎo)致矛盾久拖不決。[10]

4 我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛解決途徑的完善

4.1 完善訴訟救濟(jì)途徑

完善行政訴訟救濟(jì)方式，首先，需要明確行政訴訟的受案范圍，可以防止法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相互推諉，尤其是可以改變被征收人狀告無門的情況。其次，要建立與非訴訟糾紛解決方式的銜接機(jī)制。為了發(fā)揮非訴訟糾紛解決方式的作用，在發(fā)生糾紛后，當(dāng)事人選擇行政訴訟之前，可以設(shè)置前置程序，如協(xié)商不成，既可以選擇復(fù)議，也可以選擇行政訴訟。在進(jìn)入行政訴訟程序后，法院必須在作出判決之前，進(jìn)行調(diào)解。

4.2 完善行政復(fù)議制度

復(fù)議機(jī)關(guān)受理被征收人提起的復(fù)議案件后，依據(jù)法定程序和權(quán)限，對(duì)糾紛作出處理。行政復(fù)議只能提起一次，若被征收人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的處理有異議的，只能提起行政訴訟；被征收人也可以不提起行政復(fù)議，直接向法院提起行政訴訟。完善行政復(fù)議制度，首先，理順政府行政復(fù)議體制。明確土地征收爭(zhēng)議的受案范圍，對(duì)侵害農(nóng)民合法權(quán)益的征地行為，要通過行政復(fù)議堅(jiān)決予以糾正，嚴(yán)格依法執(zhí)行。其次，建立行政復(fù)議監(jiān)督檢查機(jī)制。結(jié)合土地征收糾紛爭(zhēng)議案件行政復(fù)議工作的實(shí)際，制定和細(xì)化一系列有效的監(jiān)督措施，使行政復(fù)議的監(jiān)督制度化，更加有效的保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，提高政府公信力。

4.3 健全調(diào)解制度

調(diào)解是土地征收糾紛當(dāng)事人在第三方的參與下，自主協(xié)商解決糾紛的方式。在土地征收糾紛中，主要涉及到法院調(diào)解和人民調(diào)解兩種方式。完善調(diào)解制度，首先要擴(kuò)大人民調(diào)解的適用范圍。因?yàn)榇硗恋厮袡?quán)的是村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等組織，而上述主體在行使職權(quán)時(shí)，往往會(huì)與土地承包人產(chǎn)生矛盾，擴(kuò)大適用范圍，可以解決這部分糾紛。其次，要加強(qiáng)法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)行。

4.4 健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度

保障當(dāng)事人的程序權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)仲裁活動(dòng)的監(jiān)督和制約。保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)，保障當(dāng)事人對(duì)仲裁員違法違紀(jì)行為的監(jiān)督權(quán)利，是確保仲裁工作公正開展的有效途徑。首先，當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁的途徑要暢通，仲裁委不予受理農(nóng)村土地糾紛的理由要明確。其次，保障當(dāng)事人選擇和更換仲裁員的權(quán)利。有效行使自己的權(quán)利。

靈活設(shè)置仲裁機(jī)構(gòu)，在糾紛多發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要送裁下鄉(xiāng)。在我國(guó)的仲裁試點(diǎn)工作中，不少試點(diǎn)地區(qū)將仲裁庭設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還有一些地方采用流動(dòng)仲裁庭的方式深入農(nóng)村土地糾紛多發(fā)地區(qū)現(xiàn)場(chǎng)辦案。實(shí)踐證明，在糾紛多發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)便民利民，仲裁機(jī)構(gòu)可以根據(jù)各地的實(shí)際情況靈活安排。[11]

4.5 完善行政裁決制度

行政裁決制度相比其他救濟(jì)手段更具有優(yōu)勢(shì)，行政裁決具有專業(yè)性和技術(shù)化程度高的特點(diǎn)，行政裁決能夠從專業(yè)領(lǐng)域解決糾紛，而且行政裁決成本較低，效率高?，F(xiàn)今應(yīng)該更加完善行政裁決制度，適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

實(shí)行協(xié)調(diào)前置原則，未經(jīng)協(xié)調(diào)的案件，不能進(jìn)行裁決，裁決機(jī)關(guān)受理裁決案件后，也要先行組織協(xié)調(diào)。

成立專門的裁決部門，解決一些專業(yè)性的問題，可以借鑒英美的土地裁判所制度，使裁決部門專門對(duì)土地征收行政案件作出處理，這樣裁決部門將會(huì)發(fā)揮更有效的作用。[12]

注釋

[1] 陳志科：我國(guó)農(nóng)村集體土地征收法律制度研究[J]

[2] 《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定亟待法制完善》-中國(guó)商報(bào)網(wǎng)

[3] 青島市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收收益分配管理的通知》

[4] 王偉：農(nóng)村土地征收糾紛解決機(jī)制研究[J]

[5] 王偉：農(nóng)村土地征收糾紛解決機(jī)制研究[J]

[6] 薛永奎：中國(guó)土地征收糾紛解決法律機(jī)制研究[J]

[7] 季金華、徐駿：土地征收糾紛解決的法律機(jī)制[J]

[8] 李春燕：關(guān)于集體土地征收案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和裁判結(jié)果的調(diào)查與思考[J]

[9] 賀海波：我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度研究[J]

[10] 薛永奎：中國(guó)土地征收糾紛解決法律機(jī)制研究[J]

[11] 賀海波：我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度研究[J]

[12] 沈裴：行政裁決的救濟(jì)制度研究[D]

參考文獻(xiàn)

[1]陳志科.我國(guó)農(nóng)村集體土地征收法律制度研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010年

[2]李海洋，楊宏生.《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定亟待法制完善》[N].中國(guó)商報(bào)網(wǎng)，2015年06月03日

[3]青島市人民政府辦公廳.《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收收益分配管理的通知》（青政辦發(fā)〔2015〕35號(hào)）（ 2016-01-04）

[4]薛永奎.中國(guó)土地征收糾紛解決法律機(jī)制研究[D].鄭州大學(xué)，2011

[5]季金華、徐駿.土地征收糾紛解決的法律機(jī)制[J]. 《金陵法律評(píng)論》，2006（2）

[6]李春燕.關(guān)于集體土地征收案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和裁判結(jié)果的調(diào)查與思考[J]. 《行政法學(xué)研究》2015年第20151期

[7]賀海波.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度研究[D].湘潭大學(xué)，2010

[8]薛永奎.中國(guó)土地征收糾紛解決法律機(jī)制研究[D].鄭州大學(xué)，2011

[9]王偉.農(nóng)村土地征收糾紛解決機(jī)制研究[J].《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011（2）

[10]沈裴.行政裁決的救濟(jì)制度研究[D].《中國(guó)政法大學(xué)》，2007