我國行政處罰合理性問題的案例分析

夏羽

【摘 要】行政處罰應該是一種以懲戒制裁為手段，以矯正教育為目的的行政行為，然而目前我國的行政處罰制度存在著一些不合理的地方。論文以杭州市方林富炒貨店違反新廣告法事件為案例進行分析，總結由于當前行政處罰價值取向不合理、行政審查制度不健全造成行政處罰行為不公平以及行政自由裁量權運用不足造成的行政處罰行為、內容不客觀不適度等三方面問題，并給出了相應的建議和對策，包括堅持矯正教育為主的價值取向、制定嚴格的行政審查制度、合理運用行政處罰中的自由裁量權。

【Abstract】Administrative punishment should be a kind of administrative action that treats the punish sanctions as a method and correct education as the purpose .However， at present， there are some unreasonable places in our country's administrative punishment system. The paper takes Hangzhou Fanglinfu food store has violated the new advertisement law as an example， and summarizes the problems from three aspects： the unreasonable value orientation of administrative penalty， imperfect administrative review system caused the administrative punishment not fair， and the lack using of administrative discretion caused the unfair administrative punishment and the moderate content. Some corresponding recommendations and countermeasures are given， such as the value orientation of sticking to give priority to the correctional education， a strict system of administrative review and the rational use of discretion in administrative penalty.

【關鍵詞】行政處罰 ； 合理性 ； 案例分析

【Keywords】 administrative punishment ； rationality ；case analysis

【中圖分類號】D912.1 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）05-0085-03

1 行政處罰與行政合理性概念

行政處罰，是國家行政機關對構成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實施的行政法上的制裁，它是一種懲戒制裁，并且屬于一種事后的懲戒。

行政合理性原則是行政行為的基本原則，也是行政處罰的基本原則，它的主要含義是行政行為應當具有理性，其屬于實質行政法治范疇，尤其適用于裁量性行政活動。最低限度的理性，是指行政行為應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當，并且能夠符合科學公理和社會公德[1]。

2 行政合理性原則在行政處罰中的體現(xiàn)

行政合理性原則是行政行為的基本原則，也是行政處罰的基本原則，它的主要含義是行政行為應當具有理性，屬于實質行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動。最低限度的理性，是指行政行為應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當，并且能夠符合科學公理和社會公德[2]。

在行政處罰的基本原則中，除了“依法處罰原則”以外，其在公開、公正原則，過罰相當原則，處罰與教育相結合原則和一事不再罰原則中都有體現(xiàn)，其中行政合理性原則表現(xiàn)為最突出的是“過罰相當原則”。

3 案例：杭州市方林富炒貨店事件

2015年11月5日，杭州市西湖區(qū)西溪路78號的方林富炒貨店經(jīng)歷了一次突擊檢查，原因是某群眾發(fā)現(xiàn)該店銷售的產品包裝上以及店內的墻壁和展示柜上都印上了“最好”“最優(yōu)”“最香”“最特色”等宣傳用語，方林富炒貨店店主的行為涉嫌違反《中華人民共和國廣告法》的相關規(guī)定，當日即批準立案調查。

杭州西湖區(qū)市監(jiān)局于1月6日對方林富炒貨店下達告知書，稱其可能面臨20萬元罰款，并于1月22日下達了行政處罰聽證通知書，2月1日，杭州市市場管理部門、社會各界人士等100多人參加了聽證。

在聽證會上，方林富炒貨店的代理律師認為，該店使用的店內宣傳語以及包裝袋的受眾有限，不屬于廣告法中所規(guī)定的大眾媒介范疇；同時在新的法律法規(guī)實施前，執(zhí)法機關也沒有盡到宣傳通知義務，類似方林富的情況應當首先告知其停止違法行為，而不是直接處罰。

2016年3月21日，西湖區(qū)市場監(jiān)管局正式下達行政處罰決定書，對方林富炒貨店罰款20萬元，繳納罰款通知書已于上午10點送達方林富本人簽字并確認。根據(jù)行政處罰決定書上的規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，如方林富本人不服行政處罰決定，可在在收到行政處罰決定書之日起六十日內，向西湖區(qū)人民政府或市市場監(jiān)管局申請復議，也可以在六個月內，直接向西湖區(qū)人民法院起訴。截止發(fā)稿前，方林富本人并沒有回應。

2015年9月1日，新修訂的《中華人民共和國廣告法》出臺，對1994年《廣告法》較為籠統(tǒng)的部分規(guī)定進行了細化，使其更為嚴格，更為規(guī)范，增強其可操作性，并且進一步明確了虛假廣告的定義和典型形態(tài)，新增了廣告代言人的法律義務和責任并強化對大眾傳播媒介廣告發(fā)布行為的監(jiān)管力度等。新《廣告法》對廣告用詞十分嚴格，其中第九條規(guī)定，廣告不得使用“國家級”、“最高級”、“最佳”等用語，以消除過去企業(yè)為了追求眼球效應，夸大其詞的現(xiàn)象。

此案例中杭州市西湖區(qū)的方林富炒貨店使用的廣告語，易產生歧義，并且在宣傳自己商鋪的同時存在貶低同行其他商鋪產品的嫌疑，可以理解為是一種不正當競爭手段，違反了新《廣告法》的相關規(guī)定。因為“最好”、“最優(yōu)”等說法往往名不副實，為追求廣告的真實性和客觀性，需要依據(jù)事實比如統(tǒng)計數(shù)據(jù)之類予以說明，更何況即便是過去好的產品也不能保證以后的質量和效果是否必定優(yōu)于同類其他產品，因此杭州市西湖區(qū)監(jiān)管局對其開展立案調查是有法律依據(jù)的。

最終，西湖區(qū)監(jiān)管局對其進行了最低限額即20萬元的罰款決定，但對于這么一家小店而言，該店使用的店內宣傳語以及包裝袋的受眾范圍有限，并非大眾媒介范疇；同時在新的法律法規(guī)實施前，執(zhí)法機關也沒有盡到宣傳通知義務，該店直接收到行政處罰決定對其而言確實是不小的沖擊。若該店對于此行政處罰決定還有不滿，想提請行政訴訟，那么根據(jù)行政處罰決定書上的規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，即每延遲一天繳納罰款金，總罰款額便會多出6000元，直到行政訴訟結束為止。然而實際上，《行政處罰法》第27條規(guī)定了四種“從輕”和“減輕”的情形，以及一種“不予處罰”的情形，該店的違法行為輕微并及時糾正，沒有造成太大的危害后果，即使存在違法行為，行政機關還是可以權衡后做出減輕處罰（低于20萬元）或不予處罰的決定的。

4 行政處罰的合理性及其存在的問題

行政合理性原則是行政行為的基本原則，也是行政處罰的基本原則，它的主要含義是行政行為應當具有理性，并且能夠符合科學公理和社會公德。結合此案例可以看出目前的行政處罰主要存在以下三個問題：

①行政處罰價值取向不合理。行政處罰的實施是對有悖法律正義的過錯行為予以矯正或適度制裁，最終目的是對我們的行為與法律制度保持一致，并起到警告借鑒的作用，使我們遵法守紀。行政處罰過程中我們應當對違法亂紀的人進行警告、制裁，使其從中明白法律要就我們樹立的正確價值觀，其最終目的是使我們明白法律的制約作用，提升人們的覺悟，而不是處罰。許多小型商鋪或多或少都存在一些違反新廣告法規(guī)定的行為，但是他們其中的大多數(shù)影響范圍并不廣，對消費者幾乎不會造成過為嚴重的傷害或者是損失，因此行政管理部門應該更多地注重日后的防范和監(jiān)督工作，對于小型企業(yè)大可不必過于苛責，相應的行政處罰也應酌情考慮。②行政審查制度不健全造成行政處罰行為不公。相對于行政處罰這種制度而言，行政審查是一種事前行為，嚴格的行政審查制度能避免許多不必要的行政處罰，而對于做出的處罰決定，行政審查能給予更多的依據(jù)和支撐。然而目前有關我國廣告法行政審查的法律法規(guī)不僅較少，而且在內容上還存在著較大的漏洞，有的條文表述過于原則化，沒有詳細的實施細則及具體規(guī)定，在實踐中操作性不強，容易造成審查活動的隨意性。行政審查制度的不健全容易造成對企業(yè)和市場的宣傳和監(jiān)管力度的下降，使企業(yè)難以意識到或及時改正宣傳標語或廣告中的各類錯誤，無法盡早彌補過錯，以減少給消費者、市場或是企業(yè)自身帶來的損失，從而加重了行政處罰工作的難度，包括加大行政處罰工作量、難以確定處罰標準和額度、提高了對行政審查提請行政訴訟的可能性等等。③行政自由裁量權運用不足造成行政處罰行為的內容不客觀不適度。盡管許多法律都賦予了行政人員相當份額的裁量權，甚至有時還會存在著行政自由裁量權過大的情況，然而實際上，其對于行政自由裁量權的運用是不足的。因為很多情況下，行政人員運用自由裁量權謀取私利或進行權力尋租，并沒有真正將其作為管理社會的重要手段。行政人員行使自由裁量權應當公正、公開，考慮國家和公民的利益。而在廣告法的運用過程中，應充分以消費者的利益和市場的秩序穩(wěn)定為基準，在此基礎上，對企業(yè)違反法律的行為制定行政處罰[3]。

5 針對行政處罰的合理性問題的解決措施

①行政處罰應該堅持矯正教育為主的價值取向。行政處罰本意上是一種事后懲戒，應該嚴格依法對違法行為進行處置，而行政處罰本身也是隸屬于整個行政行為的一個部分，行政處罰并不是行政行為的真正目的，它是為了幫助行政相對人遵紀守法，與其他各類行政行為一起提高社會法制化程度，貫徹法律至上的精神。我們應始終堅持矯正教育為主的價值取向，堅持 “以監(jiān)督為中心”的整體工作方向，將行政合法性原則和行政合理性原則有機結合，嚴格推行法律正義，幫助行政相對人不斷增強法制意識，提高其履行法律正義義務的科學技術能力和誠信度。②制定嚴格的行政審查制度。制定嚴格的行政審查制度可以設置嚴格的審查標準，充分利用多種審查主體模式優(yōu)勢，并使其相互補充以及健全責任追究機制等等。對于市場的規(guī)范，以防代治才是治理的最高境界，通過嚴格的事前審查，盡可能將那些虛假信息和危險情報扼殺在搖籃階段，避免它們去貽害大眾。就廣告行業(yè)而言，要嚴格審查廣告的主體資格、廣告內容及表現(xiàn)形式，使其與我國廣告管理法律法規(guī)及政策性文件規(guī)定相符合，并符合其他部門法，如民法、刑事訴訟法、知識產權法等的規(guī)定。比如案例中的企業(yè)就可能因為不滿行政處罰結果而對西湖區(qū)監(jiān)管局提請行政訴訟，最終一方面可能導致炒貨店老板要因行政訴訟行為花費更多的人力和財力；另一方面，又會使行政處罰的公正性受到一定程度的質疑。但是，如果存在著相對健全的行政審查制度，在頒布新《廣告法》的同時，廣而告之，對各企業(yè)進行充分的宣傳或是警告，就可以避免掉許多不必要的問題。③合理運用行政處罰中的自由裁量權。自由裁量可以使用比例原則，也就是行政機關在做出具體行政行為時，應該考慮到行政行為的目的與行政相對人的合法權益。一旦行政機關所需要實現(xiàn)的行政目標可能會對行政相對人的權益造成某種不利影響，應當將這種不利影響降低到最小的范圍，使二者保持適當?shù)谋壤?。在自由競爭市場的條件下，行政處罰涉及不同方面的不同利益，法官要根據(jù)誠實信用原則，對具體情況進行具體分析，對于現(xiàn)行法律沒有明確界定的問題，要堅持嚴格維護社會穩(wěn)定和消費者的利益，并優(yōu)先考慮整體社會效益的行政處罰原則。目前我國許多地區(qū)都已出臺相關自由裁量的法規(guī)或文件，比如青島市出臺的《廣告法》行政處罰裁量基準[4]。

4 結語

行政機關對行政合理性原則的忽視，使得其不能客觀、理性、全面地考慮各種違法行為及其危害，從而作出不合理的行政決定。行政處罰的根本目不是懲罰，但懲罰應該達到合法、合理實施，以及合理教育的目的，使相關行政機關和行政部門形成良性互動，創(chuàng)造一個安全、健康的開發(fā)和生產環(huán)境，使行政處罰起到真正的監(jiān)督意義，并發(fā)揮積極效用。

從某種意義上說，應在依法行政的前提下，堅持依法監(jiān)督和教育相配合，自覺維護市場的健康發(fā)展。行政處罰目的不是使人受到懲罰，而是通過合法合理的處罰，使其進行整改，并發(fā)自內心的認同，從而達到教育的目的，使其與行政監(jiān)察機關自覺、自愿地合作。行政處罰要使合法、合理的行政機關和行政相對人形成良性互動，創(chuàng)造一個安全和健康的生產發(fā)展環(huán)境，從而行政處罰能夠在監(jiān)督中發(fā)揮積極作用。

【參考文獻】

【1】周占生.關于行政合理性原則的法理思考[J].河南社會科學，2007（03）：79.

【2】閆鳳凱 .淺析行政處罰的原則[J].今日科苑，2010（12） ：2，110-111.

【3】王玥.行政訴訟中裁判方式研究[J].行政執(zhí)法與行政審判，2006（3）：1.

【4】葉平.不可撤銷具體行政行為研究[J]，行政法學研究，2005（3）：52-58.