構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督與制約機(jī)制初探

摘 要 隨著監(jiān)察體制改革序幕的徐徐拉開，作為構(gòu)成新型監(jiān)察體制重要的一環(huán)的監(jiān)察委員會(huì)出現(xiàn)在國(guó)家政治體系之中。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)下嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)，通過建立集中統(tǒng)一，權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推進(jìn)反腐工作的法制化、制度化，形成嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。而為保證監(jiān)察委員會(huì)正確行使職權(quán)，防止權(quán)力濫用，我們必須思考如何保證監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力不被異化，應(yīng)對(duì)這一問題，最好的方法莫過于在法律上構(gòu)建起合理的監(jiān)督與制約機(jī)制。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察委員會(huì) 法治功能 監(jiān)督 制約機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：高越，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.360

十八大以來，國(guó)家對(duì)反腐敗工作高度重視，在腐敗治理上頻出重拳，但是在反腐敗治理過程中，監(jiān)察體制暴露出諸多弊病，使得腐敗治理更多是在“治標(biāo)”，而非“治本”。在此背景下，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）出臺(tái)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，它有著自己特有的目的和無可替代的法治功能，但是我們不得不思考，如何才能保證監(jiān)察委員會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)它的設(shè)立目的與法治功能，除了賦予其足夠的權(quán)力，我們是否還應(yīng)該對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的約束？孟德斯鳩講道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?所以，在當(dāng)下的中國(guó)，為了防止監(jiān)察權(quán)力濫用與異化，如何監(jiān)督和制約監(jiān)察委員會(huì)，就成為了我們必須研究和討論的問題。

一、 監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立目的及其法治功能

建立集中統(tǒng)一，權(quán)威高效的監(jiān)察體系，推進(jìn)反腐法制化、制度化，形成嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，既是設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的目的，也是希望通過監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)的法治功能，也正因監(jiān)察委員會(huì)背負(fù)如此重任，所以對(duì)它的監(jiān)督與制約才不容有失。

（一）設(shè)立目的

在監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)監(jiān)察體制所暴露出的諸多問題一直為人所詬病，簡(jiǎn)單來說有三大問題。一是監(jiān)察范圍過窄，存在監(jiān)察盲區(qū)；二是監(jiān)察權(quán)效力低，監(jiān)察部門缺乏獨(dú)立性；三是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐存在合法性爭(zhēng)議。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)目的正在于此。而王岐山在三地調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系” ，則是從官方角度指明了設(shè)立檢察委員會(huì)的目的。

（二） 法治功能

簡(jiǎn)單來說，監(jiān)察委員會(huì)有三大法治功能：

第一，推進(jìn)了反腐工作向法治方面邁步，監(jiān)察委員會(huì)的出現(xiàn)，以及相應(yīng)配套法律法規(guī)的出臺(tái)和修改，使得反腐工作在權(quán)力、程序、監(jiān)督、公開、問責(zé)五個(gè)方面于法有據(jù)，有利于形成不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗新格局。

第二，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，我們進(jìn)行監(jiān)察體制改革是立足于法治基礎(chǔ)上的改革。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立、使監(jiān)督模式由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楫愺w監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得獨(dú)立地位，同時(shí)監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大為全體公職人員；除此以外，又賦予了監(jiān)察委員會(huì)更加多種的監(jiān)察權(quán)力與手段。所有這些都為嚴(yán)密法治監(jiān)督體系的形成增添了助力。

第三，有助于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與從嚴(yán)之黨的有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生，而人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)，并且在試點(diǎn)結(jié)束后，我國(guó)會(huì)陸續(xù)出臺(tái)和修改相關(guān)法律，通過法律賦予其相應(yīng)的權(quán)限和職能。如此監(jiān)察委員會(huì)就是在憲法法律框架內(nèi)行使監(jiān)察權(quán)，它的一切所做所為都將于法有據(jù)。其次，《決定》指出監(jiān)察委員會(huì)將會(huì)與黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法職能與執(zhí)紀(jì)職能的相互照應(yīng)。所以說，有助于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

二、對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督與制約的必要性

（一）監(jiān)督者自身也需要被監(jiān)督和制約

將監(jiān)察委員會(huì)置于政府與司法機(jī)關(guān)同一層級(jí)是監(jiān)察體制改革的創(chuàng)舉，由此確立了監(jiān)察權(quán)在我國(guó)權(quán)力體系中極高的法律地位，政治地位，可謂“位高”。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)還擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，可以采取談話、訊問、詢問等十二項(xiàng)措施，可謂“權(quán)重”。對(duì)于如此位高權(quán)重之機(jī)關(guān)，如果不對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與制約，“絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”恐將會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

（二）現(xiàn)有機(jī)制難以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)形成足夠的約束力

雖然監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立使得對(duì)國(guó)家機(jī)器和公職人員的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了更加全面和有力的約束，但是誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)？現(xiàn)有機(jī)制下，能進(jìn)行監(jiān)督的是人大，黨和檢察機(jī)關(guān)。但是，人大及其常委會(huì)行使其監(jiān)督權(quán)在現(xiàn)有體制下面臨重重制約。而黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)又與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，使得黨的監(jiān)督在某種程度上成為了內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督如何發(fā)揮效力向來是個(gè)老大難問題。至于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，則局限于監(jiān)督偵查程序與是否批準(zhǔn)起訴方面，難以起到足夠的震懾與約束作用。

（三）監(jiān)察委員會(huì)尚處于試點(diǎn)階段，法律規(guī)范不完善

由于監(jiān)察委員會(huì)是以一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)關(guān)，所以對(duì)其的監(jiān)督和制約注定缺乏制度與法律保障。我們能從現(xiàn)有的規(guī)范性文件中找到的，對(duì)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督的根據(jù)，唯有《決定》的規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督?！?對(duì)具體如何行使監(jiān)督并無更細(xì)致的規(guī)定，亟待國(guó)家通過立法加以解決。

三、監(jiān)察委員會(huì)自身監(jiān)督與制約機(jī)制的構(gòu)建方案

法治要求我們必須控制國(guó)家權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障社會(huì)與人民的權(quán)利與利益。而控制權(quán)力，防止權(quán)力濫用的關(guān)鍵在于建立一個(gè)系統(tǒng)有效權(quán)力控制體系。監(jiān)督與制約則是控權(quán)制度的兩種基本方式。

雖然我們常常將監(jiān)督與制約放在一起談?wù)?，但是這二者并不可混為一談。制約關(guān)系是權(quán)力主體之間相互約束牽制的關(guān)系，具有制約關(guān)系的權(quán)力主體需共同參與到特定權(quán)力過程之中；而監(jiān)督關(guān)系是非對(duì)稱性的，監(jiān)督者可以對(duì)被監(jiān)督者權(quán)力行為進(jìn)行單方的監(jiān)察、督促，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權(quán)力行使過程，只能對(duì)權(quán)力過程進(jìn)行中止或事后追究。

為了方便接下來的討論，筆者將分別從監(jiān)督和制約兩個(gè)方面來探討。

（一）對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督

1.人大及其常委會(huì)的監(jiān)督

《決定》明確指出：“監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。” 雖然有監(jiān)督權(quán)，但此前已經(jīng)闡述過，監(jiān)督權(quán)行使遭遇多重困難，所以我們?cè)谕ㄟ^立法賦予人大一般監(jiān)督權(quán)時(shí)，還需別出機(jī)杼，想想新辦法。比如，有學(xué)者指出：可以在層級(jí)較高的各級(jí)人民代表大會(huì)內(nèi)增設(shè)對(duì)應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)口加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作的監(jiān)督。

2.中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督

雖然試點(diǎn)中，實(shí)行的是黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公模式，但這并不影響黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條寫明：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。”這里提到國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員自然要把監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員包含在內(nèi)。

3.人民群眾的監(jiān)督

我國(guó)《憲法》第四十一條：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，為人民的監(jiān)督權(quán)提供了憲法保障，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，人民群眾自然有權(quán)監(jiān)督。關(guān)于如何具體保障人民監(jiān)督權(quán)的問題，可以在監(jiān)察委員內(nèi)部設(shè)立一個(gè)部門，專門接受群眾舉報(bào)，并規(guī)定切實(shí)可行的舉報(bào)處理與反饋機(jī)制。

4.監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督

監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督起碼應(yīng)具有兩層含義，一是監(jiān)察委員會(huì)體系中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，二是同一監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部，監(jiān)督部門對(duì)其他部門進(jìn)行監(jiān)督。在此，我們可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，廉政公署在其內(nèi)部設(shè)內(nèi)部調(diào)查及檢查組，當(dāng)該小組發(fā)現(xiàn)內(nèi)部人員有違法行為時(shí)，會(huì)對(duì)該成員進(jìn)行全面調(diào)查，而內(nèi)部調(diào)查完畢后，認(rèn)為構(gòu)成犯罪的，會(huì)將案件提交給外部監(jiān)督咨詢委員會(huì)進(jìn)行審查裁定，而如果不認(rèn)為構(gòu)成犯罪，則應(yīng)將案件交由另一外部市民投訴機(jī)構(gòu)審議 。這種設(shè)置確保調(diào)查權(quán)與裁定權(quán)的相分離，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)內(nèi)部調(diào)查及檢查組的監(jiān)督。

（二）對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的制約

孟德斯鳩在作出關(guān)于權(quán)力濫用的經(jīng)典論述后，還提出了一個(gè)制約權(quán)力的方法：“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方才休止?！?即以權(quán)力制約權(quán)力，但是這并不足夠，僅僅止于權(quán)力間的制約，我們會(huì)陷入一個(gè)永無休止的權(quán)力制約陷阱，就如黃宗羲先生所說：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺?！彼灾萍s權(quán)力不僅需要以權(quán)力制約權(quán)利，還需要以權(quán)利制約權(quán)利。

1.以權(quán)力制約權(quán)力

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的制約首先是由憲政層面的其他國(guó)家權(quán)力對(duì)監(jiān)察權(quán)制約。其次是監(jiān)察委會(huì)內(nèi)部通過各項(xiàng)具體權(quán)力的分配所形成的各職能部門之間制約。

（1）通過國(guó)家權(quán)力分配以實(shí)現(xiàn)的制約。通過將權(quán)力分配為監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，正是一種憲政層面的其他國(guó)家權(quán)力對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約，而我們當(dāng)下要考慮的是，如何為行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察劃分出合理的界限，實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的平衡，保證權(quán)力制約的效果。

（2）通過監(jiān)察委內(nèi)部權(quán)力分配以實(shí)現(xiàn)的制約。《決定》規(guī)定：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，把監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)能分為三部分，那么這三項(xiàng)職責(zé)應(yīng)由不同部門行使，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制約與平衡。

2.以權(quán)利制約權(quán)力

《中華人民共和國(guó)憲法》莊嚴(yán)宣告：“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”。監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種，自然不能逃避人民權(quán)利的制約。一般來講有兩種方式，一是通過憲法和法律賦予全體人民以基本權(quán)利，為監(jiān)察權(quán)行使劃下疆界，在監(jiān)察權(quán)擴(kuò)張時(shí)對(duì)其形成有效制約。二是賦予公民在受到監(jiān)察時(shí)所應(yīng)有的訴權(quán)與救濟(jì)權(quán)。在這里，我們主要探討的是第二種方式，即保障被監(jiān)察人的權(quán)利。

當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)行使職權(quán)時(shí)，被監(jiān)察者處于弱勢(shì)地位，而監(jiān)察者處于強(qiáng)勢(shì)地位。不管被監(jiān)察人是否違法違紀(jì)，他作為公民的權(quán)利都能得到保障，而這起碼有兩層含義。一是應(yīng)對(duì)被監(jiān)察人提供具體權(quán)利保障；二是監(jiān)察者要受到法律約束，在法定的權(quán)限內(nèi)嚴(yán)格按照法定程序辦事。

四、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，是我國(guó)監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要舉措，有助于推進(jìn)反腐工作的法制化、有助于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有助于實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。而為了實(shí)現(xiàn)其設(shè)立目標(biāo)，達(dá)成應(yīng)有法治功能，我們當(dāng)然需要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和制約，建立集多種監(jiān)督方式于一體，全方位制約無遺漏的監(jiān)督機(jī)制結(jié)合權(quán)力制約機(jī)制，為監(jiān)察體制改革的成功保駕護(hù)航。

注釋：

[法]孟德斯鳩.論法的精神.上海：商務(wù)印書館.1982.154.

中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站. 王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職 人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督. http：//www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/ 201611/t20161128_90211.html.

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