設(shè)區(qū)市立法范圍和程序

摘 要 設(shè)區(qū)市可以在城市交通、城市建設(shè)、非法廣告治理、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)寵物、教育、衛(wèi)生、房地產(chǎn)、非法集資以及職稱評(píng)聘制定等方面制定地方法規(guī)；市政府部門自行發(fā)布的規(guī)范文件，應(yīng)該逐漸改為政府規(guī)章；由設(shè)區(qū)依法自行制定立法程序，依照國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》制定市政府地方規(guī)章；立法經(jīng)驗(yàn)可以向較大的市和其他設(shè)區(qū)的市借鑒。

關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū)市 地方法規(guī) 立法范圍 程序

作者簡(jiǎn)介：黃傳鈞，南陽(yáng)醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校，講師。

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.358

2015年新修訂的《立法法》賦予地級(jí)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力以及市政府制定地方規(guī)章的權(quán)力。權(quán)力下放了，地方的活力應(yīng)該發(fā)揮出來。當(dāng)前設(shè)區(qū)市面臨城市建設(shè)升級(jí)的急切任務(wù)，處于全面建設(shè)小康社會(huì)的攻堅(jiān)時(shí)期。絕大部分設(shè)區(qū)市原來都是農(nóng)業(yè)市，現(xiàn)在要向工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)成分的現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)變，加快城鎮(zhèn)化步伐。因此必須搞好城市規(guī)劃和資源環(huán)境保護(hù)，因地制宜，走科技興市，依法治市的路子。在《立法法》賦予地級(jí)市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)之前，地方各級(jí)政府長(zhǎng)期習(xí)慣于用紅頭文件的方式下達(dá)指令。這種習(xí)慣做法，不利于對(duì)政府的監(jiān)督，不利于樹立政府的威信，也不利于地方民主法治建設(shè)。設(shè)區(qū)市獲得這一立法權(quán)之后，如何利用好這項(xiàng)立法權(quán)來服務(wù)地方建設(shè)是一個(gè)值得研究的問題。特別是立法范圍和程序需要做具體的研究，供設(shè)區(qū)市立法參考。

一、設(shè)區(qū)市的立法范圍

對(duì)于立法范圍，《立法法》第七十二條規(guī)定“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)可以制定地方性法規(guī)”，這只是幾個(gè)主要的方面。盡管如此，這必然會(huì)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和社會(huì)等各個(gè)方面。特別在交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、城建等方面有不少管理需要立法的。可以從以下幾個(gè)方面來立法：

（一）城市交通立法方面

當(dāng)前設(shè)區(qū)市區(qū)車輛多，道路擁堵現(xiàn)象很突出。不少老年三輪搭載客人，非機(jī)動(dòng)車走機(jī)動(dòng)車道成為常態(tài)，而且往往超過國(guó)家規(guī)定的時(shí)速，闖紅燈現(xiàn)象突出。在這些方面，可以在《道路交通管理法》和《道路管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上根據(jù)本市的具體情況做出細(xì)致的立法，通過立法來治理這些違規(guī)行為。對(duì)于禁止摩托在市區(qū)通行也應(yīng)當(dāng)立法，目前不少省會(huì)城市已經(jīng)禁止摩托在市區(qū)通行。對(duì)于市區(qū)道路單行道的劃定也應(yīng)該立法，不能僅由道路交通管理機(jī)關(guān)說了算。

（二）城市建設(shè)方面的立法

修建大型的公益設(shè)施、道路和橋梁涉及到房屋拆遷，土地征用的，都需要立法來保障公民的房地產(chǎn)權(quán)益，防止腐敗和資源的浪費(fèi)。對(duì)于房地產(chǎn)公司一房多賣的欺詐的治理，可以通過立法設(shè)立交易公示平臺(tái)，使每一個(gè)簽訂房屋買賣合同的買主可以查詢及核對(duì)該房屋的買主身份。對(duì)于城區(qū)爛尾樓也應(yīng)當(dāng)立法，督促房地產(chǎn)公司盡快完工，不能按期完工的由政府接管。

（三）非法廣告治理方面需要立法

現(xiàn)在不少住宅小區(qū)貼了很多廣告，墻壁上和門窗上，還有其他公益設(shè)施上帖有各種各樣的廣告，有的是漆涂上去的，很難清除，嚴(yán)重影響建筑物美觀和精神文明建設(shè)。應(yīng)結(jié)合廣告法、城市管理?xiàng)l例和治安管理處罰法，制定治理非法廣告的地方法規(guī)。

（四）環(huán)境資源保護(hù)的立法

對(duì)于市區(qū)內(nèi)河污染治理立法也是必要的，例如禁止向市內(nèi)河道排污水，倒垃圾。還有防治大氣污染，保障空氣質(zhì)量也需要立法。例如禁止燃燒秸稈，禁止放煙火鞭炮，禁止燃煤，禁止尾氣排放不達(dá)標(biāo)的車通行，在全市逐步淘汰尾氣排放不達(dá)標(biāo)車，對(duì)小加油站實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。燃放鞭炮煙花是一種習(xí)慣，千百年來傳襲下來的權(quán)利，是一種習(xí)慣權(quán)。要禁止這種權(quán)利，卻需要立法。還有公園濕地保護(hù)的立法，保護(hù)候鳥和某些物種。另外，為了防止某些資源被過分開采，市政府可以立法限制開采。

（五）文化保護(hù)立法

對(duì)于鋪張浪費(fèi)，敗壞風(fēng)俗，奢靡之風(fēng)通過予以制止。對(duì)于道德模范和文明市民和職業(yè)者評(píng)選和獎(jiǎng)勵(lì)也要立法，明確他們的權(quán)利和義務(wù)。本地區(qū)的文物和文化保護(hù)范圍也要立法界定。

（六）養(yǎng)寵物的立法

有些犬類的寵物往往容易傷人，對(duì)于養(yǎng)大型體狼狗藏獒之類的寵物，禁止在市區(qū)內(nèi)溜達(dá)。對(duì)于寵物就地便溺，妨害衛(wèi)生的，以及貓類夜間長(zhǎng)時(shí)間鳴叫妨礙居民休息的，也需要立法管理。

（七）教育立法

學(xué)區(qū)劃分也可以立法。如何劃分初中以下年級(jí)的學(xué)區(qū)，不應(yīng)該由教育部門說了算，搞一年一劃分，而應(yīng)該由立法確定。這樣避免隨意劃分，保證公平和穩(wěn)定的入學(xué)秩序。幼兒園急需立法。好多幼兒園不夠辦園條件，幼兒教師學(xué)歷不達(dá)標(biāo)，教學(xué)管理和設(shè)備不到位。中小學(xué)有償補(bǔ)課現(xiàn)象嚴(yán)重，有必要立法管理。

（八）衛(wèi)生保健立法

中小學(xué)近視現(xiàn)象嚴(yán)重，有必要制定視力保護(hù)法。對(duì)于中小學(xué)校教學(xué)設(shè)備和管理作出有利于視力保護(hù)的規(guī)定，加強(qiáng)鍛煉體育鍛煉，減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)。通過立法對(duì)于眼鏡行業(yè)嚴(yán)加管理。在這方面國(guó)家尚未出臺(tái)有效的措施，地方政府不妨先行一步。

（九）房產(chǎn)和禁止非法集資立法

設(shè)區(qū)市雖然房屋存量過剩，但是業(yè)主有產(chǎn)權(quán)證的寥寥無幾。有不少房子還沒動(dòng)工建，就開始賣了。結(jié)果業(yè)主交完房款后，三五年都不見房子建起來。交出的購(gòu)房款也退不回來，形成了非法集資。還有一些擔(dān)保投資公司，以高息吸引存款，然后高管攜款逃之夭夭，儲(chǔ)戶連本錢都收不回來，引發(fā)社會(huì)矛盾。對(duì)于物業(yè)費(fèi)也應(yīng)該立法，制止物業(yè)公司擅自提高物業(yè)費(fèi)用。

（十）職稱評(píng)聘立法

職稱評(píng)聘是關(guān)系千萬專業(yè)技術(shù)人員切身利益的事情，關(guān)系他們積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，關(guān)系科技和教育的發(fā)展，關(guān)系社會(huì)風(fēng)氣的好壞，關(guān)系社會(huì)的和諧和群眾的幸福，關(guān)系一個(gè)社會(huì)文化的發(fā)展。所以職稱評(píng)聘立法十分必要。

《立法法》第八十二條還賦予設(shè)區(qū)市政府制定規(guī)章的權(quán)力，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。其實(shí)城市建設(shè)與管理，這個(gè)范圍太大了，除了政治和司法之外，可以涵蓋很多方面。所以可以把市政府各個(gè)部門自行發(fā)布的規(guī)范文件，逐漸改為政府規(guī)章。例如南陽(yáng)市政府對(duì)于引進(jìn)高層次人才就專門制定了幾個(gè)配套規(guī)章。

二、設(shè)區(qū)市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法程序

設(shè)區(qū)市能不能制定一部立法條例？南陽(yáng)市人大法工委去年試圖編制一部南陽(yáng)市立法條例，把《立法法》有關(guān)設(shè)區(qū)市的立法規(guī)定系統(tǒng)規(guī)定一部地方立法條例中，便于掌握和適用。但是因?yàn)槎喾矫娴姆磳?duì)沒能進(jìn)行。反對(duì)的理由是立法程序不屬于地方立法權(quán)的范圍，因?yàn)椤读⒎ǚā返谄呤l限定了只能對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。注意這里還有一個(gè)但書，即“法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！薄读⒎ǚā返谄呤邨l規(guī)定，地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定。據(jù)此，設(shè)區(qū)的市人大會(huì)可以制定一部在本地生效的規(guī)定本市地方法規(guī)的立法立法程序的條例。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)市人大制定市地方立法程序，應(yīng)該有以下幾個(gè)方面：

（一）市法規(guī)案的提出

可以由以下幾個(gè)機(jī)關(guān)或代表團(tuán)體提出：

1.市人大主席團(tuán)、市人大常委會(huì)、市政府、市中級(jí)人民法院、市人民檢察院、市人大代表大會(huì)個(gè)專門委員會(huì)都可以向市人代會(huì)提出法規(guī)案，由主席團(tuán)列入會(huì)議議程。

2.十名以上市人大代表可以提出法規(guī)案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。

在市人大閉會(huì)期間，可以向常務(wù)委員會(huì)提出法規(guī)案。

（二）法規(guī)案的審議、表決、公布和批準(zhǔn)

列入市人代會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，由有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審議，向主席團(tuán)提出審議意見，并印發(fā)會(huì)議。大會(huì)全體會(huì)議聽取提案人的說明后，交由各個(gè)代表審議。然后再由市人大法制委員會(huì)根據(jù)代表意見和專門委員會(huì)的審議意見，對(duì)法規(guī)案統(tǒng)一審議，向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和法規(guī)草案修改稿，經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議審議后通過后，印發(fā)會(huì)議。由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決，由全體代表過半數(shù)通過。通過的法規(guī)案由市人代會(huì)主席團(tuán)公布，報(bào)送省人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效。

依據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)市人大常務(wù)委員會(huì)的立法程序稍有不同。市人大常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議或者常務(wù)委員5人以上聯(lián)名可以向市人大常務(wù)委員會(huì)提出法規(guī)案，法規(guī)案由常委會(huì)審議，法規(guī)案的通過由常委會(huì)本身來公布。

三、市政府規(guī)章的立法程序

依照《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)市政府規(guī)章的制定程序由國(guó)務(wù)院制定，2001年國(guó)務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》截止目前尚未修改，只適用于較大的市制定規(guī)章，但是可以參照?qǐng)?zhí)行。

（一）立法范圍

根據(jù)《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民政府為執(zhí)行屬于本性行政區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以制定規(guī)章。

（二）立法程序

1.由市政府組織起草。政府部門認(rèn)為需要制定政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向市政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，由部門負(fù)責(zé)起草。市政府可以委托一個(gè)部門來起草或者組成一個(gè)起草小組或者委員會(huì)。在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等多種形式。

2.審查。市政府規(guī)章起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對(duì)草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送市政府法制局進(jìn)行審查。法制局應(yīng)當(dāng)向市政府提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問題作出說明。

3.決定。市政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定。

4.公布。是政府規(guī)章由市長(zhǎng)簽署命令予以公布。在市人民政府公報(bào)和中國(guó)政府法制信息網(wǎng)以及在本市范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。

四、設(shè)區(qū)市立法的借鑒問題

借鑒以前取得立法權(quán)的的市人大及其常委的立法經(jīng)驗(yàn)，這直接可以借用的。還有其他地級(jí)市的立法經(jīng)驗(yàn)和做法也可以借鑒使用。

較大的市的立法權(quán)限被《立法法》授予了設(shè)區(qū)的市，同時(shí)較大的市的立法權(quán)也縮小到“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。這是符合地方立法的發(fā)展方向的。先有經(jīng)濟(jì)特市獲得地方立法權(quán)，然后國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市獲得地方立法權(quán)，接著省會(huì)或者自治區(qū)首府所在市獲得地方立法權(quán)，很自然的發(fā)展就是設(shè)區(qū)市獲得地方立法權(quán)。如果再進(jìn)一步發(fā)展的話那就是不設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)。這樣一來，地方立法就有很多的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒了。較大的市的立法經(jīng)驗(yàn)都可以借鑒。

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