頂層設(shè)計，讓上?；鶎用裾辛嗽搭^之水
——第八工作組隨隊紀(jì)實

◎ 本刊記者 李雪

頂層設(shè)計，讓上?；鶎用裾辛嗽搭^之水
——第八工作組隨隊紀(jì)實

◎ 本刊記者 李雪

4月的上海正是繁花似錦之時，早晨8點半出門、晚上不時暗訪的工作節(jié)奏，似乎有些辜負(fù)春光，卻裝著民生暖意。救助站、精神衛(wèi)生中心、養(yǎng)老院、社區(qū)為老服務(wù)中心、低保家庭、街道社區(qū)服務(wù)中心……在7天時間里，民政部黨組成員、社會組織管理局局長詹成付帶隊的第八工作組對上海市寶山區(qū)展開了深度調(diào)研和工作推動。

跨省甄別機制，讓回家路不再迷茫

2017年4月25日，上海市救助管理二站工作人員吳若恒等三人帶著馬小蘭（化名）回到了她的家——江蘇省徐州市沛縣閻集鄉(xiāng)董莊村。

十幾年前，馬小蘭離家流浪，2016年在上海得到救助，住進精神病院，2017年3月22日轉(zhuǎn)入上海市救助管理二站。

二站救助的流浪乞討人員，大多是由于各種原因滯留上海無法返家的，一共有近800人，其中多半有精神或身體障礙。在站長馬超英看來，救助工作不但要保證他們的基本生活，還要幫他們構(gòu)建或接續(xù)社會關(guān)系、恢復(fù)社會功能，其中回歸家庭就變得很重要了。

相對于積極幫著馬小蘭找家的工作人員，她自己并不主動，只說自己是山東人，不想回家?！案鶕?jù)口音，我們判斷她可能來自江蘇北部，”救助甄別科長梁熙武說，“有一次，她偶然提到了閻集董莊，使我們鎖定了目標(biāo)?！惫ぷ魅藛T通過當(dāng)?shù)嘏沙鏊?lián)系到了馬小蘭的丈夫，并發(fā)了她的照片，但之后她丈夫的電話再也接不通了。梁熙武判斷：倆人應(yīng)該熟悉，但不想相認(rèn)。

2017年4月22日，在上海救助管理二站，站長馬超英（右）和老人聊天

事實確實如此，馬小蘭離家十幾年，丈夫又找了妻子，她的兒子也已經(jīng)成家了。吳若恒找到村里協(xié)調(diào)，最終馬小蘭的婆婆迫于輿論壓力，答應(yīng)收留她。并非每個返家的人都能被親人的懷抱所迎接，有的是拒絕與冷漠，有的是空無一人的老屋……“這種情況并不少，我們只能聯(lián)系當(dāng)?shù)卣謇锊恍姓亦l(xiāng)里，把他們安頓好我們才能放心?！绷何跷湔f。

馬小蘭是上海市救助管理二站第339個回歸家庭的受助人員。自2010年成立以來，馬超英就把“甄別尋親”放到了重要位置：從設(shè)立專項獎金鼓勵全站職工搜集甄別尋親線索到成立救助甄別科；每月召開甄別工作例會通報情況，尋找重點和解決方法。在實踐中，他們摸索總結(jié)出了一套行之有效的辦法，并與尋親救助網(wǎng)、今日頭條、血樣DNA比對等形成互補：通過檢查受助人員隨身攜帶物品確認(rèn)其身份的物品甄別法；通過方言辨別、口音識別、聆聽夢話、傾聽自言自語確認(rèn)其家鄉(xiāng)的語言甄別法；通過受助人員所寫文字來獲取信息的文字甄別法；將各地標(biāo)志性建筑、景點、風(fēng)情民俗圖片讓受助人員指認(rèn)的圖像圖片甄別法；通過交流幫助受助人員拼湊整合記憶的記憶甄別法；通過觀察受助人員飲食習(xí)慣、生活習(xí)慣尋找線索的觀察甄別法；反復(fù)詢問受助人員問題，多次驗證，確定正確信息的遞進詢問甄別法；運用心理疏導(dǎo)和關(guān)愛輔導(dǎo)、放松訓(xùn)練、個別訪談取得受助人員信賴的社工甄別法。在大數(shù)據(jù)時代，這種深入日常生活、深入鄉(xiāng)間地頭的“笨辦法”顯示了效果。截至2016年，上海市救助管理二站進站2171人，通過甄別尋親出站329人。

中午時分，寶山區(qū)友誼路街道為老服務(wù)中心圖書館內(nèi)老人們在看書

2014年，上海市救助管理二站開始嘗試建立跨省甄別聯(lián)動機制，發(fā)揮各自區(qū)域優(yōu)勢，熟悉當(dāng)?shù)卣Z言、生活、風(fēng)俗等，提高對長期滯留的受助人員甄別查詢的效率。目前，武漢、南京、煙臺、宜春、六安、泰州、海門、蘇州、義烏等24個救助管理站加入。從2014年7月至今，通過跨省甄別回到家的23人。

“我要回家，我要回家……”，受助人員正在上課，看到馬超英走進房間，他們大聲說著，加入的人越來越多。在上海市救助管理二站，已經(jīng)形成了一種尋親找家的氛圍。希望，讓這里煥發(fā)出別樣的光彩。“人需要自由和尊嚴(yán)”，馬超英說，“在救助站，自由肯定是有局限性的；當(dāng)他回到家，得到自由，而為人的尊嚴(yán)才是完整的?！?/p>

養(yǎng)老要實現(xiàn)三個全覆蓋

游廊曲折，紫藤如瀑布傾瀉而下，暗香清涌，陽光透過花枝，讓草地上閃著銀色光芒……這里是上海寶康老年公寓的花園。這家建于2001年的老年公寓有255張床位，目前住著244位老人，健身房、圖書室、醫(yī)務(wù)室等一應(yīng)俱全，自2003年至今累計收住老人1380人。

截至2016年底，寶山區(qū)戶籍老人共29.97萬人，占比達31.3%，深度老齡化形勢嚴(yán)峻。顧村鎮(zhèn)敬老院是一家公辦養(yǎng)老機構(gòu)，院長王敏娟告訴記者：“敬老院有床位203張，其中有5位是五保老人。由于申請入住的老人多，老人需要先參加評估，根據(jù)入院緊急程度排隊等候?！?/p>

“十二五”以來，寶山區(qū)新增養(yǎng)老床位共4249張，各類政府投資達6.13億元?！叭ツ?，所有養(yǎng)老機構(gòu)安裝了自動噴水滅火系統(tǒng)；今年，所有機構(gòu)都要參與評級?！睂毶絽^(qū)老齡辦常務(wù)副主任周裕紅說。

2016年3月運營的顧村和平養(yǎng)老院所在的兩棟樓，就是與租戶解約后騰出的地方，建筑面積5629.09平方米，初次核定床位141個，后擴至188個，入住157位老人，護理人員22名。養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人任李說：“我們做過調(diào)研，4000元左右的價格老人可以接受。租金加上建設(shè)成本是1800萬元，每個床位建設(shè)補貼2萬元，如果收住寶山區(qū)戶籍老人還有每人每月100元運營補貼。入住達到150人，我們可以保持收支平衡?！弊鳛橐患颐駹I養(yǎng)老院，成本核算顯然非常重要。調(diào)查組暗訪時，一個細節(jié)讓大家印象深刻，“到了晚上，有些老人看電視不開燈。每個房間一天給1度電，超出了就要自己掏錢，所以有些不舍得用?！?/p>

沒有入住養(yǎng)老院的老人同樣能在家門口享受為老服務(wù)，根據(jù)上海市老齡委《關(guān)于加強社區(qū)綜合為老服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》，寶山區(qū)友誼路街道打造了10分鐘服務(wù)圈。友誼路街道社區(qū)綜合為老服務(wù)中心，投資1200萬元，建筑面積2278平方米，樓下是社區(qū)衛(wèi)生站，內(nèi)設(shè)日間照料中心、老年助餐中心、圖書館、老年活動室、心理輔導(dǎo)室、智慧健康e站、社區(qū)創(chuàng)新屋、癌癥俱樂部等。

時至中午，老年助餐中心內(nèi)人來人往，打餐窗口掛著當(dāng)周食譜，一葷兩素一湯8元。在智慧健康e站，墻上大屏幕滾動顯示著老人打電話求助的事項，這是寶山區(qū)2015年創(chuàng)新項目“銀齡居家寶”，被列入寶山區(qū)政府實事項目，為全區(qū)60歲以上老年人提供生活服務(wù)、主動關(guān)愛、緊急救援、走失定位等服務(wù)。92歲的徐阿婆獨自在家，不慎摔倒，用佩戴在身上的移動端發(fā)出警報。第三方公司安康通接報后，聯(lián)系120及老人子女，10分鐘內(nèi)救護車趕到老人家中，老人得以轉(zhuǎn)危為安。

針對老年人的精神需求，居委會積極開展文體活動。一進寶林二村居民區(qū)，右手邊有個小廣場，老人們在這里晨練、跳廣場舞，有什么意見建議也可以在這兒交流溝通。小區(qū)黨總支書記王立芳說到老年人活動就興奮得停不下來，“我們成立了‘夕陽紅活動中心’，還成立了10支文體團隊，戲曲沙龍、紅歌合唱隊、排舞隊、剪紙班……”在小區(qū)圖書室，幾位老人正在開讀書會，而在另一個房間，歌舞隊的表演服裝排得整整齊齊。

目前，寶山區(qū)共有養(yǎng)老機構(gòu)51家，床位共11666張，長者照護之家2家，社區(qū)綜合為老服務(wù)中心7家，老年人日間照料服務(wù)中心23個，助餐點19個，老年活動室549個；全面實施老年綜合津貼制度，累計發(fā)放津貼超過3億元，共74.5萬人次。2017年，優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)體系是寶山區(qū)養(yǎng)老工作的重點，并將達到三個全覆蓋：長者照護之家全覆蓋；養(yǎng)老機構(gòu)、老年人日間照料中心等與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)簽約覆蓋率達100%；150張床以上養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)的覆蓋率達100%。

低保救助，聚焦公平與精準(zhǔn)

2017年4月20日下午，位于上海寶山區(qū)張廟街道泗塘三村迎來了一批客人，是民政部第八工作組。穿過狹長的樓道進門，一個不到兩平米的廚房，左轉(zhuǎn)，十幾平米的房間兼具餐廳、客廳、臥室，一個衣柜、一張雙人沙發(fā)和單人床占了大半面積，陽臺向外擴建，終于容納下兩張單人床。

這是一個三口之家，男主人錢中（化名）49歲，無業(yè)，去年得了腦梗，妻子每月有2876元工資，兒子正在上學(xué)。這天，只有妻子一人在家，她熱情地迎客人進門，介紹自己情況：每月享受904元低保（計算方法為：[上海低保起點數(shù)970元-（全家工資收入2876 元-就業(yè)補貼870元）÷3]×3=904元）、醫(yī)療臨時救助、每月72元超市幫困券以及節(jié)日補助?！案兄x政府對我們的幫助?！彼悬c不好意思，“我們才40多歲，吃低保不好意思呀，還是應(yīng)該憑自己的能力吃飯?！?/p>

張廟街道低保人數(shù)在2010年達到了一個頂峰，有8000多人，工作壓力極大。2014年，張廟街道開展了“五色分類登記”，寶山區(qū)人大常委會副主任、時任張廟街道辦事處黨工委書記須華威說：“我們把各類困難人群的經(jīng)濟底數(shù)摸出來，根據(jù)他們的困難程度、需求不同，劃分為重度、中度、一般困難家庭、特殊家庭和關(guān)注家庭，分別標(biāo)注為紅、橙、黃、藍、綠五色，針對這五色人群我們配套不同的幫扶政策?！?/p>

2014年，上海提出構(gòu)建“9+1”社會救助框架體系，即以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為基礎(chǔ)，支出型貧困家庭生活救助、受災(zāi)人員救助和臨時救助為補充，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項救助相配套，社會力量充分參與的現(xiàn)代社會救助體系。據(jù)此，寶山區(qū)建立了橫向以“民政牽頭，部門盡職、社會參與、街鎮(zhèn)實施”為模式的救助工作聯(lián)席機制，縱向區(qū)社會救助管理中心、街鎮(zhèn)社會救助管理所、居（村）委救助協(xié)理員的三級工作體系，救助覆蓋面從絕對貧困家庭逐步擴大到低收入家庭。

目前，寶山區(qū)共有城鄉(xiāng)低保10566人，精準(zhǔn)公平是寶山救助工作的一個重點。對就讀全日制大學(xué)的低保及特殊困難家庭子女給予每人每學(xué)年4000元補助，對特困供養(yǎng)老人和享受低保的孤寡、獨居老人開展一年4次實物慰問；以街鎮(zhèn)救助對象為基數(shù)，區(qū)、街鎮(zhèn)按1∶1配比落實救助工作專項經(jīng)費，并配套制定經(jīng)費使用實施細則，確保救助公平高效；將低保審核審批等納入經(jīng)濟狀況核對機制，近年來寶山區(qū)經(jīng)濟核對業(yè)務(wù)始終保持無差錯、零投訴。

“1+6”為基層民政帶來實質(zhì)性變化

上海寶山區(qū)一共有3個街道，友誼路、吳淞、張廟，其中張廟街道主要是產(chǎn)業(yè)工人和動遷安置人員，工作壓力大。2010年，須華威到任張廟街道工作，經(jīng)過一番梳理，他總結(jié)張廟有“七多”：低保多、低收入多、老年人多、殘疾人多、兩勞釋放人員多、患重病大病的多、外來媳婦多。

一開始，須華威到區(qū)里各個部門尋求幫助，“你推個項目我配套，解決一些困難人群?！?011年春節(jié)，針對貧困戶的慰問金多了三四十萬，平攤下來一個人可能多了50元、100元，節(jié)前信訪的人明顯少了。而往年因為錢少，他們會把發(fā)錢的日子定到節(jié)前的三四天。

但這畢竟不是長遠之計。2014年，張廟街道搞了“五色分類登記”，配套不同的幫扶政策。接下來，幫扶項目、資金從哪來呢？

從2015年起，張廟街道工作有了實質(zhì)性的改變，得益于上海市委一號課題“1＋6”?！?”是《中共上海市委上海市政府關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》，“6”是涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會力量參與、社區(qū)工作者的6個配套文件，將上海社會治理創(chuàng)新、基層基礎(chǔ)建設(shè)引入一個新時期。

作為街道而言，不但取消了招商引資職能及相應(yīng)的考核指標(biāo)和獎勵，而且經(jīng)費由區(qū)財政全額保障，工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理方面，“從前我們要靠自己發(fā)展經(jīng)濟，先要養(yǎng)活自己，再來解決民生問題；現(xiàn)在區(qū)里幫街道配套。2010年我們的可用財力是6000萬，2015年是1.6億。”須華威說，終于可以甩開膀子干了：組建癌癥康復(fù)俱樂部服務(wù)，構(gòu)建15分鐘為老生活服務(wù)圈，新建占地1800平米的陽光家園安置殘疾人；建立綜合幫扶項目陽光驛站……

從前，因為待遇低，街道招的大學(xué)生待一兩年就跑掉了。而現(xiàn)在張廟街道實有公務(wù)員56名，事業(yè)編制人員72名，納入“1+6”配額的社工近300名，各類協(xié)管員1000多名。“有錢、有人、有項目，就可以把服務(wù)點往下沉，”須華威說，“人往下沉，信息、平臺也往下沉，我們已經(jīng)把服務(wù)延伸到了街道的33個居民區(qū)?！?/p>

詹成付對此非常感興趣，不時提出問題：社工薪酬有多少、確定撥款金額要考慮哪些因素……頂層設(shè)計給民政工作帶來的實質(zhì)性變化，讓他非常興奮，“部門解決化解問題的能力遠遠不如黨委政府，黨委政府一給政策，那是制度化安排。放在大的體制改革背景下去解讀，這么做，讓加強基層民政有了源頭之水。”

“回去跟組織匯報時心里更踏實一點”

如果要形容第八組的蹲點工作，有一個詞必不可少：突擊。2017年4 月17日抵達上海當(dāng)天，晚上9點到寶山區(qū)救助管理站暗訪；4月18日下午座談會后，直接奔赴上海市救助管理二站和上海市兒童臨時看護中心突擊訪查；4月19日與地方隨行同志分別后，調(diào)轉(zhuǎn)車頭，到顧村兩家養(yǎng)老院暗訪；4月20日上午開會時得知張廟街道工作難度大，決定將低保家庭入戶換到了此地；4月26日工作組回京后再赴江蘇大豐，到上海流浪乞討人員托養(yǎng)點突擊訪查……

“應(yīng)該說規(guī)定動作和自選動作相結(jié)合，我們回去跟組織匯報時心里更踏實一點。”詹成付說，“突然襲擊，打亂了他們的工作部署。到底有沒有糊弄我們？在條件允許的范圍內(nèi)，咱們印證一下?！?/p>

談到對寶山區(qū)民政工作的看法，詹成付對于區(qū)政府的支持印象深刻。在4月18日的座談會上，寶山區(qū)委常委、副區(qū)長袁罡說：“做好民政工作有四句話：站位要高，機制要順暢，體系要完備，保障要有力。首先是站位要高，我們用什么樣的思路、思想指導(dǎo)，是我們做好民生保障工作的前提。民生保障工作是政府的基礎(chǔ)性工作、核心工作。所以，很多工作必須由全區(qū)去統(tǒng)籌，作為重點問題研究推進。我們寶山在人均財力在上海各區(qū)屬于靠后的情況下，對于民生保障很多單項都排全市前列?！?/p>

“通過公共管理和社會服務(wù)，把民政工作全抓進去了”，詹成付說，“我們不能用老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的概念框架往上海套，寶山區(qū)民政局職能圖也讓我們開了眼界，看到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)全面建成小康社會背景下民政局的責(zé)任如何配置的?！?/p>

經(jīng)過數(shù)天座談、調(diào)研、暗訪，第八組在第一階段暫時告一段落，第二階段就是如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更上一層樓。對此，詹成付提出了需要進一步探討的問題?！暗谝唬珖缘牡捅８鷮ｍ椌戎鄴煦^，沒有低保就沒有其他專項救助，怎么能使社會救助更加精準(zhǔn)?，F(xiàn)在，救助基本以戶籍人口為對象，外來人口沒有納進去，怎么能讓上海改革發(fā)展的成果惠及以常住人口為基礎(chǔ)的居民，這可能是亟待破解的難題。第二，公辦養(yǎng)老院的精準(zhǔn)定位，除了社會兜底的，社會老人誰進、誰不進，得有個先后順序，讓養(yǎng)老公共資源更加公平精準(zhǔn)。過去兜底是對困難群眾而言，現(xiàn)在要提升，能不能把量再擴大，重新定義?；镜膬?nèi)涵、外延，以及前后順序？這是先富起來的上海碰到的問題。第三，退役士兵安置要全國一盤棋，統(tǒng)籌考慮，不要造成攀比。第四，流浪乞討這塊比較讓人放心。怎么加快跨省甄別機制的建立，馬站長提了這個問題，我覺得挺好。倒塌重建上海不存在，但可以依托社區(qū)建設(shè)，讓救災(zāi)處和基層社區(qū)建設(shè)處合手，在社區(qū)治理過程中增加災(zāi)害意識、災(zāi)害觀念。最后一個問題，困難群眾生活保障這個機制已經(jīng)有了，下一步的重點是讓這些機制運轉(zhuǎn)起來，要研究問題，而且要經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化。民政的同志應(yīng)該是導(dǎo)演，讓領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)演員，給他搭建舞臺，真正使機制運轉(zhuǎn)起來?！?/p>