法治政府建設(shè)的路徑探析
——以五大發(fā)展理念下法治政府實(shí)踐為切入點(diǎn)

范奇

（中共岳陽(yáng)市委黨校，湖南岳陽(yáng)414000）

法治政府建設(shè)的路徑探析
——以五大發(fā)展理念下法治政府實(shí)踐為切入點(diǎn)

范奇

（中共岳陽(yáng)市委黨校，湖南岳陽(yáng)414000）

五大發(fā)展理念歷經(jīng)一個(gè)演變過(guò)程，在法治政府實(shí)踐過(guò)程中其作用力一直存在。找準(zhǔn)這一關(guān)系后，通過(guò)對(duì)五大發(fā)展理念與法治政府建設(shè)對(duì)應(yīng)實(shí)踐案例的分析，可以從宏觀和微觀層面得出法治政府建設(shè)的路徑。宏觀方面，用法治改革觀統(tǒng)籌多元發(fā)展目標(biāo)，既守住法治思維的底線又具有包容性；微觀方面，處理好政府自身、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，用多元指標(biāo)框定法治政府建設(shè)范圍，指引中國(guó)的法治政府建設(shè)。

五大發(fā)展理念 法治政府 法治改革觀

1988年9月5日，鄧小平同志會(huì)見(jiàn)捷克斯洛伐克總統(tǒng)胡薩克時(shí)曾言：“我有一個(gè)觀點(diǎn)，如果一個(gè)黨、一個(gè)國(guó)家把希望寄托在一兩個(gè)人的威望上，并不很健康。那樣，只要這個(gè)人一有變動(dòng)，就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定?！敝毖圆恢M，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的長(zhǎng)治久安，“必須使民主制度化、法律化”［1］。承前啟后、繼往開(kāi)來(lái)，從黨的十八大、十八屆三中，再到十八屆四中全會(huì)第一次以專題報(bào)告會(huì)的形式闡述“依法治國(guó)”，法治在中華民族偉大復(fù)興路上被提到了前所未有的高度。在此背景下，十八屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下文簡(jiǎn)稱為《建議》）報(bào)告，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展新理念成為繼續(xù)引領(lǐng)民族復(fù)興的行動(dòng)綱領(lǐng)。隨后，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020）》。如何用新的發(fā)展理念進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)值得深究。

一、五大發(fā)展理念形成背景及視角的提出

（一）形成背景

考察一個(gè)事物不應(yīng)忘記它的歷史聯(lián)系。五大發(fā)展理念是我們黨治國(guó)理政思想理論的新飛躍，它的形成有一定的歷史基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。正如辛鳴所言：“五大發(fā)展理念是黨總結(jié)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，中國(guó)60余年及世界數(shù)百年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律，從發(fā)展方位的戰(zhàn)略判斷、發(fā)展理念的戰(zhàn)略創(chuàng)新、發(fā)展路徑的戰(zhàn)略支撐、發(fā)展挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略跨越等方面對(duì)當(dāng)代中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行的科學(xué)構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義發(fā)展觀的時(shí)代創(chuàng)新”［2］。當(dāng)然，這是對(duì)五大發(fā)展理念形成背景在宏觀上進(jìn)行的一次高屋建瓴的總結(jié)。從微觀層面，通過(guò)分析“創(chuàng)新”“協(xié)調(diào)”“綠色”“開(kāi)放”“共享”這五個(gè)關(guān)鍵詞，我們可以清晰地看出五大發(fā)展理念的形成脈絡(luò)，它得益于新世紀(jì)以來(lái)我們黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體一以貫之的實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新。因此，不論從宏觀抑或是微觀層面分析，五大發(fā)展理念形成是一個(gè)歷史的過(guò)程，是我們黨對(duì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化和升華，承前啟后。

（二）五大發(fā)展理念與法治關(guān)系及視角提出

研究五大發(fā)展理念與法治政府建設(shè)應(yīng)先從五大發(fā)展理念與法治關(guān)系入手。五大發(fā)展理念與法治關(guān)系是《建議》的新亮點(diǎn)，也成為學(xué)界解讀的重點(diǎn)。學(xué)界眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。把五大發(fā)展理念作為新形勢(shì)下推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)目標(biāo)的重要理論指導(dǎo)和引領(lǐng)作用被一部分學(xué)者支持［3］，也有學(xué)者認(rèn)為：“法治是踐行五大發(fā)展理念的助推器，運(yùn)用法治思維和方式來(lái)引領(lǐng)發(fā)展”［4］，強(qiáng)調(diào)法治的推動(dòng)作用。而姜明安教授認(rèn)為：“首先，兩者是推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)‘四個(gè)全面’和‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的不可或缺的保障；其次，堅(jiān)持法治思維、法治方式是堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)五大發(fā)展理念的保障；再次，堅(jiān)持五大發(fā)展理念，可為運(yùn)用法治思維、法治方式治國(guó)理政奠定更牢實(shí)的基礎(chǔ)，有助于進(jìn)一步全面推進(jìn)依法治國(guó)”［5］。顯而易見(jiàn)，姜明安教授的觀點(diǎn)不像前兩者有所偏重，而強(qiáng)調(diào)兩者類似于一種一體兩翼的辯證關(guān)系，內(nèi)涵著中庸的樸素價(jià)值觀。

毋庸置疑，學(xué)界的解讀對(duì)理解兩者關(guān)系不可或缺。然而，這類解讀多帶有文本主義色彩，容易忽視法治的歷史實(shí)踐而滑向本本主義缺失運(yùn)用價(jià)值。因此，理解五大發(fā)展理念與法治關(guān)系必須回到法治本質(zhì)屬性——實(shí)踐性上探討。正如社會(huì)法學(xué)家的代表霍姆斯大法官所言：“法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)”［6］，睿智地揭示了研究法律，必須從真實(shí)的案例入手。所以，探討五大發(fā)展理念與法治政府關(guān)系很有必要研究運(yùn)行中的法治政府與五大發(fā)展理念的狀態(tài)，而不能簡(jiǎn)單地用文本的思考代替對(duì)法治政府發(fā)展的實(shí)踐考證。

二、五大發(fā)展理念下的法治政府實(shí)踐考證

（一）創(chuàng)新——行政管理改革

《建議》一文提出要“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能”。21世紀(jì)政府性質(zhì)從“掌舵者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)發(fā)展的“守夜人”和“護(hù)航者”，行政管理改革已然成為政府行政經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、提升的重要體現(xiàn)，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更是政府在治理社會(huì)方法方式中與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)。面對(duì)我國(guó)幅員遼闊、人口眾多、行政任務(wù)龐大的現(xiàn)狀，行政管理改革應(yīng)運(yùn)而生。

自第一屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”啟動(dòng)以來(lái)，各級(jí)地方政府改革大有可為、大有所為，改革創(chuàng)新如同雨后春筍實(shí)踐著政府行政管理法治，推動(dòng)著中國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程。如江西省司法廳的創(chuàng)新安置幫教模式［7］，吉林省安圖縣委縣政府的群眾訴求服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)新［8］，這些都是政府管理改革的成功范例。改革創(chuàng)新不僅積極回應(yīng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化的需要，更構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型不可或缺的一部分，是法治政府道路上發(fā)揮能動(dòng)性、創(chuàng)造性的有益探索。但是新事物的發(fā)展總?cè)缬矌诺膬擅?，“好”與“壞”相伴相生，在數(shù)以千計(jì)的各級(jí)政府管理改革中被定為敗筆的也不為少數(shù)，如2013年的河南“非正常上訪訓(xùn)誡教育中心”事件，上海浦東區(qū)“釣魚(yú)執(zhí)法”事件，“南京市交警管理行人闖紅燈事件”等。這類事件中政府在面對(duì)實(shí)際群眾問(wèn)題時(shí)秉著傳統(tǒng)的管理思維、軍事思維方式而并非采取合作解決之道，違反現(xiàn)有的憲法和法律規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)人的合法權(quán)益，與現(xiàn)代法治政府思維格格不入。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的行政管理改革案例是在我國(guó)國(guó)情下摸著石頭過(guò)河的試錯(cuò)漸進(jìn)改革的真實(shí)寫(xiě)照。在不斷地確認(rèn)碎片化的“改革成果”中則可能突破現(xiàn)行法律框架，如是，二者的緊張關(guān)系便不可避免［9］。如何應(yīng)對(duì)及消解這種緊張關(guān)系，把握改革創(chuàng)新過(guò)程中的法律底線，引導(dǎo)良性互動(dòng)，成為創(chuàng)新與法治政府建設(shè)不可回避的課題。

（二）協(xié)調(diào)——城市管理綜合執(zhí)法權(quán)

協(xié)調(diào)，顧名思義就是處理各種關(guān)系使其配合得當(dāng)而促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但這樣一種理想狀態(tài)在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理過(guò)程中卻彌足珍貴。以城市管理綜合執(zhí)法權(quán)為例，從90年代開(kāi)始的城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，是最早推進(jìn)跨部門(mén)綜合執(zhí)法的領(lǐng)域。開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作初衷是解決行政執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、執(zhí)法力量分散和執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，降低行政執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法水平和效率，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制，不言而喻，這體現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展的本意。

但實(shí)踐中未嘗所愿，如在車行道內(nèi)停留、擅自兜售物品的行為，既可以認(rèn)定為擾亂交通秩序由交管部門(mén)執(zhí)法，又可以認(rèn)定為食品安全問(wèn)題由工商部門(mén)管理，更可認(rèn)定為公共場(chǎng)所流動(dòng)商販無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為由城管行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)查處，于是就出現(xiàn)職權(quán)交叉，難免利益關(guān)聯(lián)下的爭(zhēng)奪執(zhí)法權(quán)和利益不關(guān)聯(lián)下的推諉責(zé)任。所以在缺乏頂層設(shè)計(jì)和法制保障，尤其在行政組織法律缺失的情況下，城管執(zhí)法體制改革的實(shí)踐一路高歌猛進(jìn)，實(shí)踐中出現(xiàn)的城管機(jī)構(gòu)權(quán)限橫向無(wú)序擴(kuò)張，縱向權(quán)限下移無(wú)依據(jù)等權(quán)力配置難題以及法律保障的缺失［10］，恰恰戳中的是城市管理機(jī)構(gòu)間不協(xié)調(diào)這根軟肋。協(xié)調(diào)政府機(jī)關(guān)管理關(guān)系，必然是傳統(tǒng)的自上而下的行政體制及行政權(quán)力配置格局都需要調(diào)整。

（三）綠色——環(huán)境公益訴訟

2014年12月，貴州省金沙縣檢察院一紙?jiān)V狀將金沙縣環(huán)保局起訴至遵義懷仁市法院，拉開(kāi)了由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案的序幕［11］。隨即，最高人民檢察院于2015年2月5日公布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》，把探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，作為“加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進(jìn)依法行政”的重要任務(wù)。這些舉措是法治政府建設(shè)中一個(gè)可喜的信號(hào)，更是我國(guó)民眾對(duì)政府承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任保護(hù)綠色環(huán)境（生態(tài)文明）強(qiáng)烈要求的結(jié)果，成為時(shí)代的主題。

然而，這種作為監(jiān)督政府在治理環(huán)境過(guò)程中不作為或亂作為的鐵腕手段卻被2014年的《行政訴訟法》拒之門(mén)外，人民法院、人民檢察院組織法的立法不作為更讓監(jiān)督行為蒙上陰影。因此，如何讓有智慧的制度引入我國(guó)并落地生根，完成對(duì)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用侵害公益（包括環(huán)境）的制度建構(gòu)，筆者認(rèn)為立法應(yīng)當(dāng)仁不讓，而這正是法治政府建設(shè)本質(zhì)要求——權(quán)力制約權(quán)力。

（四）開(kāi)放——負(fù)面清單

開(kāi)放作為一項(xiàng)基本國(guó)策歷經(jīng)數(shù)載越發(fā)顯示出它的強(qiáng)大生命力。回顧歷程，法治是開(kāi)放的基本條件和保障?！锻赓Y企業(yè)法》《中外合資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《外國(guó)企業(yè)所得稅法》《對(duì)外貿(mào)易法》等出臺(tái)，創(chuàng)造了開(kāi)放的法治環(huán)境，外資、外企紛紛進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)。新時(shí)期，無(wú)論在廣度或是深度上開(kāi)放都不可再同日而語(yǔ)。“一帶一路”、“自由貿(mào)易區(qū)”等戰(zhàn)略的提出，清晰地表明我國(guó)必須“順應(yīng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)深度融入世界經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)，奉行互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略，發(fā)展更高層次的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給，提高我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)”［12］。如此背景下《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》的出臺(tái)，是新時(shí)期政府法治思維的一次飛躍，是繼續(xù)貫徹法治引領(lǐng)開(kāi)放方針的體現(xiàn)。

負(fù)面清單的本質(zhì)是“政府以清單方式明確列出禁止和限制境內(nèi)外投資經(jīng)營(yíng)者投資和經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開(kāi)放，經(jīng)營(yíng)者只要依法定程序注冊(cè)登記即可開(kāi)展投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，遵循的是“除非法律禁止，否則允許”的權(quán)利推定邏輯解釋進(jìn)路；而對(duì)市場(chǎng)管制者——政府所適用的是“除非法律授權(quán)，否則禁止”的義務(wù)推定邏輯解釋進(jìn)路”［13］。該模式將“法無(wú)禁止即自由”的權(quán)利主體與“法無(wú)授權(quán)即禁止”的權(quán)力主體進(jìn)行了明確界定，也是市場(chǎng)與政府的關(guān)系界定，政府要依法行政，在經(jīng)濟(jì)管制中所采取的行為需要法律的明確授權(quán)，否則不能主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，第一次從國(guó)家高度將學(xué)理多年的智慧結(jié)晶從應(yīng)然層面推向了實(shí)踐層面，對(duì)厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系、改革行政審批、打破行政壟斷都將起到助推作用。

通過(guò)實(shí)行負(fù)面清單模式，促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的合理運(yùn)行從而凈化我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化環(huán)境，這與日本的“規(guī)制緩和”有異曲同工之效，但如果只知“規(guī)制緩和”而不知“規(guī)制緩和”的趨緩［14］，那就會(huì)盲目崇拜，陷入“只要市場(chǎng)、不要管制”的脫序負(fù)面清單模式，追求過(guò)快、過(guò)粗、過(guò)激的放松管制而導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)序、失靈，違背負(fù)面清單的初衷［15］。因此，負(fù)面清單模式竊不能簡(jiǎn)單地“放”完了事，對(duì)此中央政府已注意到放松管制引發(fā)的監(jiān)管真空現(xiàn)象的危險(xiǎn)。優(yōu)化管制是目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“放與管”的平衡才是出路。

（五）共享——互聯(lián)網(wǎng)專車

在“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)模式的推動(dòng)下，共享經(jīng)濟(jì)的代表物之一——互聯(lián)網(wǎng)專車名聲大噪。這種業(yè)態(tài)利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上預(yù)約”消除出租汽車“掃大街”模式所帶來(lái)的資源浪費(fèi)，在價(jià)格上獲得了優(yōu)勢(shì)；同時(shí)建立起共享經(jīng)濟(jì)的潛在參與者相互之間信任的基礎(chǔ)——互聯(lián)網(wǎng)專車平臺(tái)，消除信任危機(jī)，為充分利用不載客時(shí)閑置的車輛提供可能。占據(jù)天時(shí)地利的互聯(lián)網(wǎng)專車迅速搶占市場(chǎng)份額，紅遍大江南北，然而，由于缺少對(duì)安全層面問(wèn)題的處理機(jī)制，隱患凸顯，同時(shí)規(guī)范不足、私家車的接入、傳統(tǒng)出租車業(yè)的反對(duì)，使得將專車等納入監(jiān)管的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈［16］。

2015年10月，交通運(yùn)輸部就《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，試圖通過(guò)專門(mén)立法實(shí)現(xiàn)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+交通運(yùn)輸業(yè)”的監(jiān)管，但卻遭到學(xué)界相當(dāng)一部分學(xué)者的批評(píng)，認(rèn)為其恰恰用的是舊的監(jiān)管體系來(lái)管理專車［17］，解決能力有限且違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則等［18］。在此囿于篇幅有限，暫且不對(duì)具體規(guī)范文本進(jìn)行分析，但現(xiàn)代行政目的無(wú)非是利用行政監(jiān)管滿足社會(huì)服務(wù)，對(duì)于社會(huì)自治、行業(yè)自律的領(lǐng)域政府始終應(yīng)扮演公平公正的維護(hù)者角色，這也是《中華人民共和國(guó)行政許可法》的精髓。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)專車這種新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的問(wèn)題固然需要監(jiān)管，但延續(xù)傳統(tǒng)的監(jiān)管體系就無(wú)異于剔除了專車業(yè)態(tài)“新”的特征，法治政府就應(yīng)是通過(guò)立法，激勵(lì)社會(huì)的創(chuàng)新活力、平衡新舊利益來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)共享。

三、多元目標(biāo)下法治政府建設(shè)路徑

通過(guò)對(duì)五個(gè)關(guān)鍵詞對(duì)應(yīng)的實(shí)踐素材的分析，可以看出五大發(fā)展理念與法治政府建設(shè)水乳交融，也正是這種包容、多元的價(jià)值目標(biāo)追求使得法治政府構(gòu)建的復(fù)雜性與艱巨性躍然紙上，遠(yuǎn)非“一夕之功”能夠?qū)崿F(xiàn)。

（一）宏觀層面：法治改革觀引領(lǐng)政府建設(shè)

全面深化改革和推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)構(gòu)成了當(dāng)今中國(guó)兩個(gè)最鮮明的主題。面對(duì)社會(huì)矛盾急劇增多，社會(huì)價(jià)值觀多變多樣多元，公民意識(shí)覺(jué)醒，維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)心理失衡問(wèn)題，新興媒體的快速發(fā)展對(duì)法治政府建設(shè)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)等［19］。利用法治引領(lǐng)改革這種方式來(lái)推動(dòng)政府建設(shè)是出路，其本質(zhì)就是用法治改革觀統(tǒng)籌多元發(fā)展目標(biāo)，既守住法治思維的底線，又兼容五大發(fā)展理念及可能的更多價(jià)值目標(biāo)。

法治改革觀，顧名思義就是指用現(xiàn)代法治作為目標(biāo)確定改革的目標(biāo)，以法治方式推動(dòng)改革，也即強(qiáng)調(diào)“在法治與改革的關(guān)系上需要奉行法治先行改革附隨”［20］。這種觀念的轉(zhuǎn)變價(jià)值不言而喻，它是對(duì)“改革先行法治隨后”、“法治與改革辯證關(guān)系”等傳統(tǒng)思維定式的否定，強(qiáng)調(diào)法治優(yōu)先，法治方式來(lái)統(tǒng)籌多元的價(jià)值目標(biāo)。改革過(guò)程中必然涉及對(duì)現(xiàn)有規(guī)則的突破，從而與法律的穩(wěn)定、權(quán)威性產(chǎn)生緊張關(guān)系，但這并不與法治沖突。法治并不等同于文本上僵化的法律，它是一種治理事業(yè)中的規(guī)則，包括法律理念、方法及思維方式，隨著社會(huì)情況而作出調(diào)整，具有很強(qiáng)的包容性。融進(jìn)多元價(jià)值目標(biāo)的法治注定不可能與改革分道揚(yáng)鑣，因此，現(xiàn)代法治觀念為深化改革提供了反思性目標(biāo)，也是改革具體內(nèi)容上的共識(shí)凝聚方式，從而為所有改革舉措的出臺(tái)提供“法律上”的說(shuō)服依據(jù)［21］。

事實(shí)上，回溯五大實(shí)踐素材，這種包容性的法治改革觀并非離我們遙不可及，它就流淌在法治政府建設(shè)的實(shí)踐之河中。如在行政創(chuàng)新的過(guò)程中，“試錯(cuò)式”的改革創(chuàng)新必然會(huì)與規(guī)則產(chǎn)生緊張關(guān)系，也出現(xiàn)了失敗案例，因此，法治改革觀它的價(jià)值才越發(fā)顯得重要。在法治先行的行政創(chuàng)新觀下，依靠堅(jiān)持基本人權(quán)、法律保留等原則和具體程序設(shè)計(jì)來(lái)限制違法行為，再對(duì)這些限制進(jìn)行總結(jié)、提煉形成創(chuàng)新規(guī)制理論指導(dǎo)政府改革實(shí)踐，這種相伴相生、水乳交融關(guān)系體現(xiàn)了法治改革觀的指引作用始終存在。再如實(shí)行負(fù)面清單模式過(guò)程中，“法無(wú)授權(quán)即禁止”正是法治改革觀內(nèi)涵的生動(dòng)體現(xiàn)。不過(guò)如前所述，做開(kāi)放的市場(chǎng)和聰明的監(jiān)管并非簡(jiǎn)單之事，在“放”與“管”的平衡中可考量的因素遠(yuǎn)超過(guò)法律這一單一舉措，此時(shí)法治改革觀包容性凸顯，允許在監(jiān)管措施中融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化等衡量指標(biāo)。因此，法治改革觀是一個(gè)以法律為基本要素融入時(shí)代因子的包容價(jià)值觀，能將五大發(fā)展理念融入其中，通過(guò)法治改革觀為政府構(gòu)建提供路徑指引、合法的動(dòng)員途徑進(jìn)而為深化改革提供凝聚共識(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）微觀層面：多元的體系指標(biāo)框定法治政府范圍

盡管有宏觀層面的法治改革觀的引領(lǐng)，但轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)政府正面臨著紛繁復(fù)雜的社會(huì)元素的挑戰(zhàn)，很有必要有一套多元的具體指標(biāo)來(lái)應(yīng)對(duì)。早在2004年政府《依法行政綱要》就提出構(gòu)建六大政府的目標(biāo)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》明確提出了七大任務(wù)及相應(yīng)措施，描繪了法治政府建設(shè)的基本輪廓，完成法治政府指標(biāo)體系構(gòu)建。

1.處理自身關(guān)系——管理改革創(chuàng)新和綜合執(zhí)法權(quán)。無(wú)論是管理創(chuàng)新或是綜合執(zhí)法權(quán)的改革都可歸于政府自身建設(shè)。目前法治政府階段重點(diǎn)仍是制度約束，即把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一是應(yīng)有的約束原則。法律保留是首先原則。行政管理創(chuàng)新或是執(zhí)法活動(dòng)都特別容易突破這條限制。在我國(guó)，法律保留的密度應(yīng)包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及民族自治條例，而隨著《中華人民共和國(guó)立法法》的修改，地方立法權(quán)擴(kuò)大到普通設(shè)區(qū)的市，地方“法律”規(guī)模有所擴(kuò)大。因此，在我國(guó)“一元多層次”的立法體制下，地方政府應(yīng)妥善清理本級(jí)政府的行政權(quán)力，在多層級(jí)的“法律”中正確設(shè)置保留的事項(xiàng)和權(quán)限，既防止權(quán)力的濫用，又及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的需要。其次，基本人權(quán)原則。在實(shí)踐中，無(wú)論是管理創(chuàng)新或是綜合執(zhí)法，基本人權(quán)原則不能動(dòng)搖，避免河南“非正常上訪訓(xùn)誡中心”事件，“夏俊峰”案件，“孫志剛”事件等違反基本人權(quán)行為。再次，個(gè)案平衡原則。此原則是應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)內(nèi)在需要，實(shí)現(xiàn)個(gè)案中公平與效率、自由與秩序、社會(huì)效果與規(guī)范效果的統(tǒng)一。最后，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償［22］。

二是具體措施保障。首先，參與性程序設(shè)計(jì)。行政參與其本質(zhì)就是將公眾或者行政相對(duì)人當(dāng)作行政伙伴而不是管理對(duì)象。參與性程序設(shè)計(jì)中參與人員包括兩個(gè)方面：一方面是公民的參與。擴(kuò)大公眾參與，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，通過(guò)保障民主構(gòu)筑合意平臺(tái)，提高決策的可接受性是化解行政任務(wù)難以完成的一劑“良藥”，從而形成一個(gè)良性循環(huán)。另一方面是專家參與。專家的參與主要是提高決策的正確性。一次具體的實(shí)踐創(chuàng)新決策過(guò)程，特別是涉及利益大、波及面廣的行政決策，應(yīng)進(jìn)行專家論證。其次，合理的“自診”系統(tǒng)?！白栽\”的本質(zhì)就是反饋。實(shí)踐中，針對(duì)社會(huì)重大事件的管理革新通常采取試點(diǎn)推廣的辦法，其目的是通過(guò)后期的信息反饋來(lái)提高決策的正確性和可行性，是機(jī)關(guān)行為正確的一個(gè)重要保障機(jī)制。在此，行政機(jī)關(guān)可附帶性地設(shè)置一個(gè)后期審查機(jī)制，一方面成功的改革被予以推廣，“中國(guó)地方行政管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”正是對(duì)這種成功創(chuàng)新行為的肯定與推廣。另一方面，失敗的改革予以廢除。當(dāng)然，一旦這種改革被廢止必然牽扯歸責(zé)問(wèn)題。針對(duì)小過(guò)、小錯(cuò)可以在內(nèi)部公務(wù)員責(zé)任追究機(jī)制中消化，而針對(duì)涉及利益大、波及面廣的行政決策失誤就必須有單獨(dú)責(zé)任追究機(jī)制。十八大四中全會(huì)所提及的重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制正是回應(yīng)了這個(gè)需求。

2.處理市場(chǎng)關(guān)系——負(fù)面清單和專車監(jiān)管。負(fù)面清單需要警惕放松管制而導(dǎo)致市場(chǎng)脫序，專車監(jiān)管需要防止過(guò)度監(jiān)管窒息市場(chǎng)活力，兩者統(tǒng)歸起來(lái)無(wú)非是一個(gè)主題——監(jiān)管的界限。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二、第十三條分別就可以和不可以設(shè)定行政許可作了統(tǒng)一規(guī)定，長(zhǎng)期以來(lái)作為界定監(jiān)管界限的“黃金準(zhǔn)則”。但條文規(guī)定比較原則，如第十三條第三款“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”到底能擴(kuò)大到哪些事項(xiàng)，實(shí)踐中各地政府的做法也是不盡相同。對(duì)此，借助一個(gè)學(xué)理的標(biāo)準(zhǔn)有助于指導(dǎo)實(shí)踐操作。為了保障自我監(jiān)管的措施能夠符合公益，這些設(shè)計(jì)框架至少必須具備以下要求：一是要求有足夠數(shù)量的機(jī)構(gòu)或個(gè)體進(jìn)行自我監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)充分的普遍性；二是國(guó)家必須關(guān)注重要利益的平衡，如對(duì)弱勢(shì)的市場(chǎng)力量予以特別照顧；三是必須促使自我監(jiān)管實(shí)現(xiàn)充分的公開(kāi)與透明；四是對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或限制競(jìng)爭(zhēng)予以禁止；五是為自我監(jiān)管設(shè)定明確的、可控制性的目標(biāo)；六是法治所要求的內(nèi)涵應(yīng)予以規(guī)定，如必須公布監(jiān)管規(guī)制的規(guī)范，平等對(duì)待，比例原則等；七是保留國(guó)家替代自我監(jiān)管的立法功能，特別當(dāng)自我監(jiān)管無(wú)法實(shí)現(xiàn)公益時(shí)；八是設(shè)置糾紛解決機(jī)制［23］。

獲得了這些學(xué)理指導(dǎo)規(guī)則，下一步就是如何發(fā)揮它的功效。首先，作為成文法國(guó)家，我國(guó)最實(shí)效的手段就是將其入法，借助立法意見(jiàn)稿征求公眾的機(jī)會(huì)專家應(yīng)有所建樹(shù)。其次，通過(guò)司法行政解釋和判例來(lái)內(nèi)化這些規(guī)則，進(jìn)而影響政府工作人員思維方式。采取更為柔性契約的方式來(lái)展開(kāi)規(guī)制，充分利用各種主體的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。

3.處理社會(huì)生態(tài)關(guān)系——環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是一個(gè)時(shí)代的呼聲，那種改革優(yōu)先法治附隨觀念下大膽闖、大膽試的理念已然不適時(shí)宜，退稅漏稅、破壞環(huán)境、損害勞動(dòng)者利益等唯經(jīng)濟(jì)是圖行為也不再具有合法性和正當(dāng)性。新時(shí)期政府不僅不能再破壞生態(tài)，更應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)的責(zé)任。以環(huán)境公益訴訟為突破口，在行政訴訟法上建立起公益訴訟制度成為改變這一境地的重要舉措。

行政公益訴訟，是客觀訴訟模式的一種，適用于行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為而損害公益的情形。由于錯(cuò)失《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改絕佳良機(jī)，目前尚無(wú)行政公益訴訟的正式規(guī)定。因此，緩兵之計(jì)是通過(guò)司法解釋判例及政府相關(guān)法規(guī)政策的修改及完善來(lái)實(shí)踐公益訴訟，以明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式與程序等，完成對(duì)中國(guó)行政公益訴訟的突破，促進(jìn)公益訴訟由理論轉(zhuǎn)為實(shí)踐。

［1］總結(jié)歷史是為了開(kāi)辟未來(lái)［EB/OL］.（2004－07－26）［2016－10－09］.http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/ 69113/69710/4725597.html.

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［3］如殷嘯虎.用五大發(fā)展理念引領(lǐng)法治政府建設(shè)［N］.社會(huì)科學(xué)報(bào)，2016-01-07（003）.

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［8］吉林省安圖縣委縣政府：群眾訴求服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)新［EB/OL］.（2014-01-10）［2016-10-16］.http：//news. ifeng.com/exclusive/lecture/special/difang/conte nt-4/detail_ 2014_01/10/32912576_0.shtml.

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［11］賈陽(yáng).檢察院為何把環(huán)保局告上法庭——全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案追蹤［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2015-01-12（001）.

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責(zé)任編輯：黃傳英

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1009-4245（2017）02－0030-06

10.19499/j.cnki.45－1267/c.2017.02.007

范奇（1990—），湖南衡陽(yáng)人，中共岳陽(yáng)市委黨校教師，研究方向：憲法與行政法。