舟山漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)的實踐與啟示

○王曉梅

一、漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)的時代背景

2015年黨中央和國院先后發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊問題”。國務(wù)院《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步對構(gòu)建有償使用制度改革作了明確規(guī)定。其中，漁業(yè)資源作為我國自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，加快推進(jìn)漁業(yè)管理改革、實施資源產(chǎn)權(quán)化管理是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。

此后，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》（以下簡稱《通知》）明確提出“建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)制度”。以漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)化或漁業(yè)權(quán)制度建立為手段，通過界定主體、清晰產(chǎn)權(quán)、有效監(jiān)管，極大地改變對漁業(yè)資源無償、無序、無度的利用狀態(tài)，讓資源的保護(hù)和利用權(quán)益掛鉤，調(diào)動漁民和相關(guān)資源利用主體保護(hù)資源的積極性，通過組織化使他們成為資源保護(hù)的有生力量。

因此，為了促進(jìn)漁業(yè)資源的有力保護(hù)和科學(xué)利用，真正建立起漁業(yè)管理的長效機(jī)制，浙江省嘗試開展以“獲量配額”為主要內(nèi)容的漁業(yè)權(quán)改革，并于2018年5月率先在舟山漁場開展了相關(guān)改革試點(diǎn)工作。

二、漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)的基本情況

（一）理論支持

漁業(yè)權(quán)改革具有多項先進(jìn)理論的支持，其中包括可持續(xù)發(fā)展理論、外部性理論、產(chǎn)權(quán)化理論、多元治理理論、總量控制理論等。在我國當(dāng)前的漁業(yè)管理體制（投入要素管理）下，被視為公共財產(chǎn)的漁業(yè)資源與海洋環(huán)境一直飽受“公地悲劇”的困擾。而漁業(yè)權(quán)改革依據(jù)產(chǎn)權(quán)化理論，在獲量配額漁業(yè)權(quán)之上規(guī)制法律、構(gòu)建制度、創(chuàng)設(shè)市場、進(jìn)行管理。將治理主體從單一的政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、漁民協(xié)會等多元主體，將控制的對象從漁民個體轉(zhuǎn)變?yōu)闈O獲總量，從而有效、準(zhǔn)確、科學(xué)地管控漁業(yè)自身及漁業(yè)對環(huán)境、資源的外部性作用，確保漁業(yè)經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)與平衡。

（二）改革范圍

漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)的范圍覆蓋舟山沿海機(jī)輪底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線以西（南至北緯29度30分，北到北緯31度）的各沿岸漁場。選擇舟山漁場為改革試點(diǎn)區(qū)域有以下三個原因：一是舟山漁場屬于沿岸漁場，改革的生態(tài)效果能直接體現(xiàn)在沿岸海域生態(tài)和資源的恢復(fù)；二是舟山漁場實施禁漁區(qū)線管理已經(jīng)有幾十年的歷史，在漁業(yè)管理上是一個相對獨(dú)立的區(qū)域；三是舟山漁場基本處在內(nèi)水，屬于沿海地區(qū)行政轄區(qū)，生產(chǎn)主體都是生計漁民，有利于調(diào)動各類主體的積極性，也有利于落實地方各級政府的責(zé)任。

（三）改革內(nèi)容

按照十八屆三中全會、十九大提出的健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的精神，貫徹農(nóng)業(yè)部《通知》和原浙江省海洋與漁業(yè)局《關(guān)于加強(qiáng)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的若干意見》，舟山漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)工作主要包括以下內(nèi)容：將原本以投入要素管理（如規(guī)定漁船馬力、漁網(wǎng)尺寸和捕魚時段等）為主的漁業(yè)管理改變?yōu)橐垣@量配額管理（依漁業(yè)資源的總可捕量進(jìn)行數(shù)額分配）的漁業(yè)改革，將建立于投入要素之上的漁業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楂@量配額之上的漁業(yè)權(quán)。通過管理制度和權(quán)利制度相結(jié)合，創(chuàng)新管理體系，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等工具，提高管理水平。強(qiáng)化漁業(yè)資源與海域環(huán)境的保護(hù)，切實維護(hù)漁民的生產(chǎn)發(fā)展權(quán)益，清晰漁業(yè)管理的各方權(quán)責(zé)，建立漁業(yè)管理的長效機(jī)制，規(guī)范漁船漁具的管理，完善政府的服務(wù)和監(jiān)管，最終實現(xiàn)漁業(yè)資源開發(fā)利用和保護(hù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益相統(tǒng)一。

三、漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)的具體實踐

（一）遵循原則

舟山漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)主要遵循以下五大原則：一是權(quán)責(zé)相稱原則。按照中央提出的明確權(quán)責(zé)、分級行使的要求，合理確定各級政府在沿岸漁業(yè)資源資產(chǎn)管理上的權(quán)限，創(chuàng)新管理體制，明確和落實主體責(zé)任。建立起權(quán)責(zé)相稱、各負(fù)其責(zé)、責(zé)任清晰、監(jiān)督有力、考核有效的漁業(yè)資源資產(chǎn)管理體系。二是權(quán)益保護(hù)原則。漁業(yè)管理改革必須保護(hù)傳統(tǒng)漁民的權(quán)益，維護(hù)他們的利益。要充分尊重漁業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，合理確定漁業(yè)權(quán)權(quán)利主體，在漁業(yè)權(quán)制度設(shè)計中要體現(xiàn)公平、公正，創(chuàng)設(shè)多種形成的漁業(yè)權(quán)制度，切實維護(hù)每一個權(quán)利主體的利益。三是管理創(chuàng)新原則。堅持遵循法律和開拓創(chuàng)新相結(jié)合，制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，把建立漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)化及漁業(yè)權(quán)制度的要求與實行漁業(yè)資源總量控制、漁船投入和漁獲產(chǎn)出雙向控制等漁業(yè)管理創(chuàng)新要求結(jié)合起來，充分運(yùn)用信息化手段等提升漁業(yè)管理，做到精準(zhǔn)管理、科學(xué)管理，使改革制度落到實處。四是系統(tǒng)推進(jìn)原則。改革要作系統(tǒng)的、全面的設(shè)計和全方位的推進(jìn)，要借助漁業(yè)管理改革推動漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型、作業(yè)整治、漁船的更新改造等，以改革促進(jìn)發(fā)展，以發(fā)展推動改革。五是循序漸進(jìn)原則。堅持典型試點(diǎn)與分步推進(jìn)相結(jié)合，在充分調(diào)查現(xiàn)狀和理論研究的基礎(chǔ)上，制定試點(diǎn)工作方案，選擇合適區(qū)域開展試點(diǎn)，通過試點(diǎn)完善改革方案，再穩(wěn)步向全區(qū)域推進(jìn)。

（二）詳細(xì)過程

界定范圍、明確主體。根據(jù)農(nóng)業(yè)部對實施漁船分類分級分區(qū)管理的要求，改革試點(diǎn)把舟山各沿岸漁場作為一個獨(dú)立的區(qū)域?qū)嵤┓忾]式管理。并在此基礎(chǔ)上，確定舟山沿岸漁場的生產(chǎn)主體。生產(chǎn)主體原則上保持原狀，即為沿岸漁場生產(chǎn)的所有漁民。由于《通知》規(guī)定禁漁線內(nèi)只準(zhǔn)船長12米以內(nèi)的漁船生產(chǎn)（捕撈），考慮到《通知》出臺前有不少大于12米的漁船在這一區(qū)域生產(chǎn)，因此改革試點(diǎn)允許這些漁船船東進(jìn)行選擇，留在線內(nèi)生產(chǎn)或轉(zhuǎn)到線外，留在線內(nèi)生產(chǎn)的漁船必須在過渡期內(nèi)更新為船長12米以內(nèi)的漁船。而對于在舟山沿岸漁場生產(chǎn)的非舟山籍船舶，按照保護(hù)傳統(tǒng)漁民利益的原則，在明確主體、控制總量的基礎(chǔ)上，賦予他們?nèi)霛O權(quán)。

區(qū)劃管理、控制總量。按照舟山沿岸漁場漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，對舟山沿岸漁場進(jìn)行生產(chǎn)性功能區(qū)劃，分為捕撈漁場區(qū)、養(yǎng)殖漁場區(qū)、海釣漁場區(qū)、休閑漁場區(qū)、海洋牧場區(qū)共五類，對這五類漁場的不同生產(chǎn)方式分別實施漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)化管理或漁業(yè)權(quán)制度。按照沿岸捕撈業(yè)從業(yè)漁民數(shù)量和資源狀況，確定舟山沿岸漁場船網(wǎng)工具指標(biāo)配額總量，總量控制包括馬力和漁船總量。船網(wǎng)工具指標(biāo)由地方政府提出報省政府，終由農(nóng)業(yè)部核準(zhǔn)。按照生產(chǎn)現(xiàn)狀確定捕撈限額(或分品種限額)，實施配額捕撈制度，形成投入控制和產(chǎn)出控制相結(jié)合的雙向控制管理制度。同時，根據(jù)捕撈作業(yè)流動性或非流動性特點(diǎn)，對捕撈漁場作進(jìn)一步區(qū)劃，明確利用主體和雙向控制的目標(biāo)。對海釣漁場和休閑漁場進(jìn)行區(qū)劃，在區(qū)劃的基礎(chǔ)上限定海釣船和休閑漁船活動范圍和船只總量，實現(xiàn)總量控制。

分置權(quán)利。按照自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)化管理和建立漁業(yè)權(quán)制度的要求，實施資源所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的合理分離，構(gòu)建起科學(xué)合理的管理體系。對于漁業(yè)捕撈權(quán)，在確定雙控指標(biāo)和捕撈限額后，即在投入（船網(wǎng)工程指標(biāo)）控制基礎(chǔ)上，逐步結(jié)合產(chǎn)出控制（捕撈限額），形成雙向控制的漁業(yè)新雙控管理制度。參照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的三權(quán)分置模式，把這一管理制度和漁民的權(quán)利制度建立相結(jié)合，把資源所有權(quán)轉(zhuǎn)化為指標(biāo)配額所有權(quán)，資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)化為指標(biāo)配額使用權(quán)，在使用權(quán)基礎(chǔ)上派生資源經(jīng)營權(quán)。按照雙控指標(biāo)配額所有權(quán)，漁民協(xié)會行使對指標(biāo)配額的分配、處置等權(quán)利。漁民加入漁民協(xié)會取得指標(biāo)配額使用權(quán)，在配額使用權(quán)基礎(chǔ)上派生指標(biāo)配額經(jīng)營權(quán)。由許可證規(guī)定經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容，即在什么地方、什么時間、用什么漁具、捕什么魚、捕撈限額等，并以捕撈限額轉(zhuǎn)讓的形式，實現(xiàn)漁業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而構(gòu)筑起漁業(yè)權(quán)的三權(quán)分置模式。通過三權(quán)分置制度的建立，明確每一個漁民在雙控制度中的權(quán)利和義務(wù)，違背雙控制度要承擔(dān)的后果，使雙控制度真正落到實處。

標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、精準(zhǔn)管理。借改革的機(jī)遇和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求，推進(jìn)漁船的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化、新型材料化改造，規(guī)范漁具漁法，嚴(yán)格管理漁具數(shù)量，以配額的標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)公平。改革探索由漁民協(xié)會統(tǒng)一建造標(biāo)準(zhǔn)化漁船，引入融資租賃公司等，和漁民協(xié)會一起開展?jié)O船統(tǒng)一建造租賃服務(wù)。建立信息化的監(jiān)管體系，建立電子化捕撈日志，強(qiáng)化漁業(yè)產(chǎn)量統(tǒng)計和監(jiān)管，建設(shè)智慧市場，監(jiān)管市場交易體系，為實施捕撈限額奠定了基礎(chǔ)。同時開展對沿岸漁場漁業(yè)資源的科學(xué)調(diào)查和評估，加強(qiáng)監(jiān)測和調(diào)查能力建設(shè)，為科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。

（三）階段步驟

2018年1-4月，研究論證階段。原舟山市海洋與漁業(yè)局開展?jié)O業(yè)管理改革理論、相關(guān)改革配套措施研究，提出改革的框架性思路，為改革試點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。

2018年5-6月，改革啟動階段。形成改革指導(dǎo)性意見，縣區(qū)政府開展沿岸漁業(yè)漁民和生產(chǎn)基本情況調(diào)查，制定試點(diǎn)工作實施方案報舟山市委、市政府批準(zhǔn)。

2018年7月-2019年9月，試點(diǎn)實施階段。召開試點(diǎn)動員大會，組織有關(guān)培訓(xùn)，縣區(qū)政府派工作組進(jìn)入試點(diǎn)鄉(xiāng)村，開展試點(diǎn)工作，落實試點(diǎn)工作內(nèi)容，市、縣落實有關(guān)管理措施，出臺配套政策。

2019年10月-2019年12月，總結(jié)完善階段。開展試點(diǎn)工作成效評估，完善試點(diǎn)各項政策和制度，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法。

2020年1月-至今，逐步推廣階段。按照先易后難，由點(diǎn)到面的原則，到2022年，逐步推行漁業(yè)管理制度改革，建立系統(tǒng)性的漁業(yè)管理新體系，實現(xiàn)漁業(yè)的科學(xué)管理。

四、漁業(yè)權(quán)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗啟示

（一）改革政策的經(jīng)驗啟示

漁民協(xié)會賦權(quán)政策。創(chuàng)設(shè)漁民協(xié)會是改革的重要內(nèi)容，是漁業(yè)管理體制的重大創(chuàng)新。要出臺漁民協(xié)會的有關(guān)政策，賦予其在配額管理、漁船建造或監(jiān)管、漁船證書辦理、入漁安排、船員培訓(xùn)、安全生產(chǎn)組織管理及資源費(fèi)繳納、相關(guān)惠漁政策組織實施等方面的權(quán)力，增強(qiáng)服務(wù)功能，把漁民協(xié)會建設(shè)成新型的漁業(yè)基層管理組織。

漁船更新改造政策。對12m以上漁船的船東選擇留在線內(nèi)生產(chǎn)的，按政策給予拆解補(bǔ)助和按規(guī)定給予造船補(bǔ)助；對12m以下漁船鼓勵改造成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、生態(tài)化的新材料新能源漁船，要求安排專項資金給予補(bǔ)助。探索由漁民協(xié)會或和國資企業(yè)合作統(tǒng)一建造和管理漁船，出臺對造船的財政或金融扶持政策。

雙控總量管理政策。隨著沿岸漁業(yè)管理力度加大，漁業(yè)資源的恢復(fù)，以及當(dāng)?shù)貪O業(yè)從業(yè)人員日益減少，在沿岸漁場雙控總量控制的前提下，應(yīng)允許當(dāng)?shù)刂贫ㄓ嘘P(guān)入漁政策，逐漸允許線外生產(chǎn)漁民轉(zhuǎn)入線內(nèi)，也應(yīng)允許對外來漁民和外來漁船開放。

漁業(yè)產(chǎn)量統(tǒng)計政策。由于產(chǎn)業(yè)形態(tài)的改變，應(yīng)新設(shè)增殖漁業(yè)統(tǒng)計科目、休閑漁業(yè)（包括海釣）的統(tǒng)計，真實反映漁業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)的融合，反映海洋牧場建設(shè)、生態(tài)養(yǎng)護(hù)資源增殖的成果。

伏休自治管理政策。考慮到在沿岸漁場的資源品種多為區(qū)域性、戀礁性的小宗魚類資源，除涉及洄游性大宗魚類的作業(yè)外，應(yīng)允許對小宗資源的作業(yè)管理由地方政府和漁民組織共同決定。國家應(yīng)出臺專項禁漁補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼線內(nèi)生產(chǎn)漁民。

（二）改革實施的經(jīng)驗啟示

確定權(quán)利主體。漁業(yè)權(quán)制度的建立需要明確漁業(yè)權(quán)的主體。應(yīng)從實際出發(fā)，充分聽取群眾意見，指導(dǎo)做好漁業(yè)權(quán)的權(quán)利主體確定工作。要按照尊重生產(chǎn)現(xiàn)狀、維護(hù)傳統(tǒng)漁民利益的原則，指導(dǎo)成立漁民組織，讓漁民組織行使在漁業(yè)權(quán)權(quán)利主體認(rèn)定中的決策權(quán)、對成員的自治權(quán)、對漁業(yè)生產(chǎn)的管理權(quán)，建立漁民自律自治的制度和機(jī)制，實現(xiàn)漁民的自我管理。同時，引導(dǎo)漁民組織功能多元化，既是權(quán)利組織，也是管理組織和經(jīng)營組織，使之成為功能多樣的新型漁村基層組織。

實施漁場區(qū)劃。根據(jù)漁場環(huán)境和漁業(yè)資源分布特點(diǎn)、沿岸捕撈生產(chǎn)和養(yǎng)殖現(xiàn)狀，結(jié)合海洋功能區(qū)劃及漁業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃、海洋牧場建設(shè)規(guī)劃、海釣布局規(guī)劃、休閑漁業(yè)規(guī)劃等各項專項規(guī)劃，根據(jù)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，對漁場進(jìn)行空間區(qū)劃，實行區(qū)域用途管理。并以區(qū)劃作為資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利邊界，作為漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)化管理和漁業(yè)權(quán)制度實施的重要依據(jù)。

建立配套制度。為確保改革的順利進(jìn)行，需要建立相關(guān)制度，包括產(chǎn)權(quán)登記制度、漁民組織制度、漁業(yè)權(quán)管理制度、資源有償使用制度、交易或流轉(zhuǎn)制度、資源資產(chǎn)收益分配制度、考核制度等。特別是要研究建立在漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)化改革中傳統(tǒng)漁民利益保障機(jī)制或村級經(jīng)濟(jì)扶持機(jī)制，在資源產(chǎn)權(quán)收益中提取一定比例歸相關(guān)漁村村級經(jīng)濟(jì)或用于困難漁民扶持等。同時，對漁民除征收漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)外，不實施漁業(yè)資源有償使用制度。除市政府統(tǒng)一規(guī)定的政策以外，各縣區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H制定有關(guān)政策。

實行智慧管理。要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)及物聯(lián)網(wǎng)，對在沿岸漁場生產(chǎn)的漁船、休閑漁船、海釣船艇、養(yǎng)殖生產(chǎn)等實施基于一張圖的智慧化管理。要推行電子化捕撈日志，逐步實施漁獲定點(diǎn)交易或指定平臺交易，建設(shè)智慧漁港，建立完善漁業(yè)大數(shù)據(jù)，為科學(xué)管理奠定基礎(chǔ)。

完善組織體系。為了科學(xué)利用漁業(yè)資源，應(yīng)分別在市級和縣區(qū)層面成立由政府、科學(xué)家、漁民組織代表組成的漁業(yè)資源科學(xué)管理委員會。委員會組織開展?jié)O業(yè)資源的調(diào)查、溝通政府和漁民，統(tǒng)籌決策舟山沿岸漁業(yè)資源的管理和利用，提出雙控配額管理意見。同時，在各類漁民組織的基礎(chǔ)上，要成立舟山沿岸漁業(yè)各類漁民組織的聯(lián)合組織，在落實產(chǎn)量統(tǒng)計、參與管理決策、統(tǒng)籌配額管理、參與資源養(yǎng)護(hù)、開展自律自治等方面發(fā)揮作用。

強(qiáng)化能力建設(shè)。要開展?jié)O業(yè)資源調(diào)查、監(jiān)測和評估，加強(qiáng)監(jiān)測體系和監(jiān)測能力建設(shè)，開展自然資源資產(chǎn)價值評估，要加強(qiáng)相關(guān)人才的培養(yǎng)。要成立漁業(yè)資源和生態(tài)修復(fù)基金，開展資源和生態(tài)修復(fù)技術(shù)研究，開展修復(fù)工作。

推廣標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)。結(jié)合沿岸漁船玻璃鋼化改造和作業(yè)方式整治，要加強(qiáng)開展?jié)O船、漁具標(biāo)準(zhǔn)化研究，推廣實施生態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化沿岸漁業(yè)捕撈生產(chǎn)。要加大沿岸漁業(yè)作業(yè)整治，堅決淘汰對資源殺傷嚴(yán)重的作業(yè)方式，大力發(fā)展生態(tài)型捕撈作業(yè)方式，規(guī)范漁具漁法的使用，為配額捕撈管理等奠定堅實基礎(chǔ)。

推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要堅持改革促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展推動改革。以改革為動力，借助智慧化管理的實施，不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力，健全產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)等發(fā)展，實現(xiàn)沿岸漁業(yè)從捕撈業(yè)向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

（通聯(lián)：310018，浙江經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院鄉(xiāng)村振興創(chuàng)業(yè)研究院手機(jī)：15372587196）