特朗普稅改的挑戰(zhàn)與立法前景

曹永福

4月26日，特朗普政府的稅收改革原則向媒體公布，其要點(diǎn)包括：將個(gè)人所得稅的7檔稅率簡化為3檔，分別為10%、25%和35%；將公司稅率從35%降低到15%；將夫妻個(gè)稅起征點(diǎn)從12000美元提高到24000美元；將資本利得稅率從23.8%降低到20%；取消遺產(chǎn)稅；取消繁瑣的替代型最低稅計(jì)稅方式；取消大部分稅收減免政策。

美國的總體稅率在發(fā)達(dá)國家之中并不高，但公司稅在發(fā)達(dá)國家中卻是最高的，因此特朗普把調(diào)低公司稅率作為稅改的重磅政策，并推出其他減稅和簡化稅制的政策。這被認(rèn)為是繼1986年里根政府稅制改革以來最重要的、也是美國歷史上幅度最大的一次減稅，其目標(biāo)是提高公司競爭力、促進(jìn)企業(yè)投資、擴(kuò)大就業(yè)。

減稅和簡化稅制很容易獲得選民的支持，但稅收問題錯(cuò)綜復(fù)雜，對經(jīng)濟(jì)有廣泛而深入的影響。任何一次稅改都需要做系統(tǒng)分析和測算。目前特朗普政府公布的稅改原則還非常簡略，大量細(xì)節(jié)需要在與國會(huì)的磋商中逐漸明確，因此稅改前景仍面臨許多未知數(shù)。

特朗普稅改最大的挑戰(zhàn)是美國財(cái)政赤字的可持續(xù)性。美國財(cái)政赤字/GDP盡管比2008年金融危機(jī)結(jié)束初期有所下降，但赤字率仍保持在3%?4%之間；美國政府債務(wù)/GDP不斷創(chuàng)新高，2005年為64.9%，2010年為94.7%，根據(jù)IMF的測算到2020年將繼續(xù)攀升到107.9%，因此美國的財(cái)政可持續(xù)性不容樂觀。

早在1993年國會(huì)參議院就通過法案，要求任何減稅必須包括削減開支等抵消手段，從而在中長期保持赤字中性。2016年公司稅占聯(lián)邦政府總收入的13.4%，是僅次于個(gè)人所得稅的第二大稅種，根據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》的匡算，降低公司稅率將在10年內(nèi)使財(cái)政收入減少2.7萬億美元；此外，取消替代型最低稅、取消遺產(chǎn)稅、提高個(gè)稅起征點(diǎn)等也使財(cái)政收入合計(jì)減少2.1萬億美元。稅改計(jì)劃中只有取消稅收減免政策能增加財(cái)政收入，但根據(jù)匡算只能增加2萬億美元，財(cái)政收入的增加難以抵消收入減少。

特朗普政府宣稱減稅會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大稅基，從而提高稅收收入。這個(gè)故事是經(jīng)濟(jì)學(xué)中著名的拉弗曲線，該曲線認(rèn)為稅率和財(cái)政收入之間存在倒U型關(guān)系，在倒U曲線的右端，降低稅率反而能夠增加稅收收入。但理論上完美的曲線在現(xiàn)實(shí)中未必奏效，因?yàn)楹茈y測算當(dāng)前稅率是在倒U曲線的左端還是右端，如果是在左端的話那繼續(xù)降低稅率就會(huì)減少稅收。20世紀(jì)80年代里根政府在推出減稅政策時(shí)曾引用這個(gè)曲線，但其幕僚后來的回憶錄揭示，里根總統(tǒng)本人從來沒有相信過這個(gè)故事，拉弗曲線對他來講只是一種政治上的說辭。20世紀(jì)80年代里根政府減稅之后美國財(cái)政赤字急劇飆升，很多國會(huì)議員據(jù)此嘲諷拉弗曲線是“巫術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，因此這個(gè)故事的說服力已經(jīng)下降。

后來的共和黨人在倡導(dǎo)減稅時(shí)更愿意講述“餓死巨人”的邏輯。他們認(rèn)為，只有減稅才能夠約束政府手腳，擠壓政府削減開支，從而形成小政府的局面。但當(dāng)年里根政府減稅之后未能兌現(xiàn)削減開支的承諾，今天特朗普政府在減稅的同時(shí)如果不能切實(shí)削減開支，赤字勢必增加，國會(huì)有大批對財(cái)政赤字持鷹派強(qiáng)硬態(tài)度的議員，他們必然會(huì)反對。

除面臨財(cái)政赤字壓力之外，特朗普政府的稅制改革還面臨其他諸多挑戰(zhàn)。比如，政府宣布除保留住房購置、慈善支出、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等方面的稅收減免之外，取消大部分稅收減免，這項(xiàng)措施能否落地值得懷疑。目前，美國針對個(gè)人和企業(yè)的稅收減免措施超過160項(xiàng)，涉及公債利息、自主創(chuàng)業(yè)、環(huán)保、新能源、教育等多個(gè)方面，這些都是歷史上形成的針對特定經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)構(gòu)性稅收政策，有其政治和經(jīng)濟(jì)合理性，貿(mào)然取消這些稅收減免政策未必可行。此外，盡管特朗普政府聲稱減稅政策將惠及所有階層，但降低公司稅、降低資本利得稅、取消遺產(chǎn)稅等政策顯然更有利于富人，這很容易受到民主黨的攻擊，尤其是特朗普內(nèi)閣充滿大富豪，這更容易招致非議。

總之，特朗普稅收改革有其必要性，但減稅政策必須采取對財(cái)政赤字負(fù)責(zé)任的態(tài)度，可能要配套削減開支的政策，否則在國會(huì)難以過關(guān)。稅改還需要明確大量細(xì)節(jié)，國會(huì)議員制定稅改法案時(shí)會(huì)考慮本選區(qū)和相關(guān)利益集團(tuán)的訴求，他們會(huì)跟白宮反復(fù)討價(jià)還價(jià)，他們會(huì)像裝飾圣誕樹那樣增加各種條款，現(xiàn)在薄薄一頁紙的稅改原則最終可能會(huì)演變?yōu)樯习夙摰姆ò?，特朗普政府的稅改意圖能保留多少、最終以何種面貌出現(xiàn)仍有變數(shù)。