城市綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)作的探析

潘建秋

摘 要：文章以溫州市為例，介紹了城市綠化養(yǎng)護(hù)體制及市場(chǎng)化的現(xiàn)狀，并結(jié)合溫州園林綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)存在問題進(jìn)行了分析，試圖找出解決問題的措施，為城市綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化健康發(fā)展提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：綠化養(yǎng)護(hù) 市場(chǎng)化 探析 對(duì)策 建議

中圖分類號(hào)：F299.24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）05-059-02

伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的環(huán)境意識(shí)不斷提高，城市綠地建設(shè)已成為城市建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，而綠化養(yǎng)護(hù)質(zhì)量則直接影響到城市園林服務(wù)水平和可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化的進(jìn)程，城區(qū)綠化面積增長(zhǎng)迅猛，截至2016年，浙江省溫州市建成區(qū)綠地面積已達(dá)到7728.86公頃，其中公園綠地面積2581.52公頃。建成區(qū)園林綠化三大指標(biāo)分別為：綠地率32.42%、綠化覆蓋率37.18%、人均公園綠地13.39平方米。相較2011年底全市建成區(qū)綠地面積3905公頃，5年內(nèi)綠地面積增長(zhǎng)了3823公頃，增長(zhǎng)了一倍，傳統(tǒng)的綠化養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)行模式已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需求。在這種情況下，進(jìn)行綠化養(yǎng)護(hù)體制改革，加大推進(jìn)其市場(chǎng)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。城市綠化養(yǎng)護(hù)管理是政府財(cái)政投入的一項(xiàng)重要的公共服務(wù)項(xiàng)目，采取何種管養(yǎng)模式既能節(jié)約資金，又能使綠化養(yǎng)護(hù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)甚至優(yōu)于現(xiàn)狀是推進(jìn)市場(chǎng)化體制改革的重要目標(biāo)。

一、溫州綠化養(yǎng)護(hù)體制及市場(chǎng)化現(xiàn)狀

目前，我國(guó)城市園林綠化養(yǎng)護(hù)管理的模式有三種，一是全供事業(yè)單位管理模式，即由政府部門下屬的綠化管理部門全面管理，采取政府大包大攬的“以費(fèi)養(yǎng)人”的全供管理模式；二是全部實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作模式，即面向市場(chǎng)，實(shí)行招投標(biāo)、社會(huì)企業(yè)承包、干管分離，采取園林綠化主管部門對(duì)社會(huì)企業(yè)行使管理、指導(dǎo)和監(jiān)督職能的承包管理模式；三是雙軌制管理模式，在某些城市，由于體制和經(jīng)費(fèi)問題，作為改革的過度階段，市場(chǎng)化運(yùn)作模式和事業(yè)單位管理兩種模式同時(shí)并存。目前，溫州市采取的是第三種雙軌制。

2012年，城建體制改革后溫州市園林部門由溫州市住建委劃歸溫州市城市管理與行政執(zhí)法局，主要承擔(dān)管理市級(jí)公園（廣場(chǎng)）綠地為主。市本級(jí)綠地由溫州市公園管理處、溫州市園林綠化養(yǎng)護(hù)大隊(duì)、溫州市景山森林公園管理處三家單位負(fù)責(zé)管養(yǎng)，其余綠地分別由各區(qū)屬地管理。2016年，市公園管理處管養(yǎng)綠地面積125.9公頃，市園林綠化養(yǎng)護(hù)大隊(duì)管養(yǎng)綠地面積147公頃，景山森林公園管理處管養(yǎng)綠地面積271公頃，市本級(jí)管養(yǎng)綠地面積共計(jì)543.9公頃，城維費(fèi)投入5313.67萬元。鹿城區(qū)納入養(yǎng)護(hù)管理的綠地面積為107.57公頃，行道樹19401株（包括118株古樹名木），投入城維費(fèi)1050萬元；龍灣區(qū)納入養(yǎng)護(hù)管理的綠地面積為218公頃，行道樹3521株（包括18株古樹名木），投入城維費(fèi)2140萬元；甌海區(qū)養(yǎng)護(hù)管理的綠地面積為59.6公頃，行道樹1667株（包括20株古樹名木），投入城維費(fèi)603萬元。全市納入養(yǎng)護(hù)管理的綠地面積為929.07公頃，共投入城維費(fèi)9106.67萬元；管養(yǎng)費(fèi)約9.8萬元/年（含保安、保潔）。

2016年底，全市建成區(qū)綠地面積為7728.86公頃，納入財(cái)政資金統(tǒng)籌養(yǎng)護(hù)管理的綠地面積僅為929.07公頃，據(jù)此可以看出公共財(cái)政對(duì)綠化養(yǎng)護(hù)的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很多已建綠地未能發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益和環(huán)境效益，造成巨大的社會(huì)資源浪費(fèi)。通過對(duì)各區(qū)的摸底，推向市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)管理面積為213.7公頃，市場(chǎng)化的份額占比約為23%。離市場(chǎng)化程度達(dá)100%的上海、杭州、廣東等綠化先進(jìn)城市差距還很大。

二、綠化養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化實(shí)踐中存在的主要問題

自從2012年開始推行綠化養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化以來，為了深化園林綠化養(yǎng)護(hù)管理體制改革，進(jìn)一步提高園林綠化養(yǎng)護(hù)水平，溫州市一直致力于探索管養(yǎng)工作的新模式，在穩(wěn)中求進(jìn)的前提下，積極引進(jìn)園林綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并逐步予以規(guī)范。經(jīng)過幾年的實(shí)踐探索，市場(chǎng)化進(jìn)程效果不是很理想，究其主要原因，存在以下幾個(gè)問題：

1.市場(chǎng)化機(jī)制未真正建立。綠化養(yǎng)護(hù)管理改革的目的是開放市場(chǎng)，盡快建立市場(chǎng)化機(jī)制。多年來由于考慮到轉(zhuǎn)制職工的切身利益，確保原有養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行正常和社會(huì)穩(wěn)定。全市公共財(cái)政統(tǒng)籌的養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)量，僅有小部分真正投入市場(chǎng)招標(biāo)。而且，推向市場(chǎng)化并沒有硬性規(guī)定的政府性指令。像杭州市，其在地方性法規(guī)《杭州市綠化管理?xiàng)l例》中明文規(guī)定，采用公共財(cái)政統(tǒng)籌資金的養(yǎng)護(hù)綠地是必須采取公開招投標(biāo)的形式確定養(yǎng)護(hù)單位。缺乏明確的政策性規(guī)定，是我市養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化推進(jìn)遲緩的一大原因之一。

2.配套養(yǎng)護(hù)法規(guī)建設(shè)滯后。從目前已經(jīng)實(shí)施市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)管理的幾個(gè)項(xiàng)目來看，由于針對(duì)綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化相關(guān)地方規(guī)章制度不是很健全，造成許多養(yǎng)護(hù)監(jiān)管的盲區(qū)，綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量不是很理想。反觀其他市場(chǎng)化進(jìn)程程度高、效果比較理想的城市，如杭州市，針對(duì)綠化養(yǎng)護(hù)和市場(chǎng)化推進(jìn)，專門推出《杭州市城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)管理辦法》、《杭州市城區(qū)綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《杭州市城區(qū)綠地養(yǎng)護(hù)管理綜合考核評(píng)分細(xì)則》、《杭州市城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)考評(píng)辦法》、《杭州市城區(qū)高架、立交橋掛箱懸垂綠化養(yǎng)護(hù)管理規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件和管理標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)章制度內(nèi)容涵蓋城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)管理的各個(gè)方面，有效地避免了在綠化養(yǎng)護(hù)監(jiān)管過程中因缺乏相應(yīng)的參考依據(jù)而引起的行業(yè)糾紛，確保了園林綠化養(yǎng)護(hù)管理更趨科學(xué)化、精細(xì)化，為杭州市城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)管理工作提供機(jī)制上的保障。

3.經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制缺乏。隨著城市建設(shè)，尤其是這幾年創(chuàng)建國(guó)家園林城市期間，綠化面積每年都在迅猛增加，但由于重建輕養(yǎng)的觀念，同時(shí)沒有出臺(tái)保障養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定，用于養(yǎng)護(hù)和管理的資金、人力和機(jī)械設(shè)備視財(cái)力或緊或松，沒有配套跟上，從而大大影響了綠化成果的鞏固發(fā)展。隨著綠化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展與完善，綠化養(yǎng)護(hù)工作將逐漸成為今后的重點(diǎn)。政府投資比例也應(yīng)以綠化建設(shè)為主逐漸轉(zhuǎn)變到以綠化養(yǎng)護(hù)為主。能否增加綠化養(yǎng)護(hù)投入并且長(zhǎng)期保障供給資金的充裕是綠化養(yǎng)護(hù)推進(jìn)市場(chǎng)化能否順利的關(guān)鍵。

4.綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)良莠不齊。目前，綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)大多是園林施工企業(yè)，還有少數(shù)企業(yè)是掛靠的施工隊(duì)伍進(jìn)行綠化養(yǎng)護(hù)。市面上真正具有一定的管理水平和技術(shù)水平的綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)不多，且出于短期利益的驅(qū)使，其長(zhǎng)效管理經(jīng)驗(yàn)和理念缺乏，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量難以保證，因此，在推向市場(chǎng)化的綠化養(yǎng)護(hù)管理項(xiàng)目招標(biāo)中難以招到理想的綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)，這也是市場(chǎng)化推進(jìn)舉步維艱的因素。社會(huì)上的企業(yè)，追求的是經(jīng)濟(jì)效益最大化，與城市綠地必須兼顧統(tǒng)籌社會(huì)效益和環(huán)境效益的基本原則難以形成良好的契合點(diǎn)。優(yōu)良的企業(yè)本著職業(yè)操守，對(duì)養(yǎng)護(hù)管理的質(zhì)量會(huì)有一定的追求，但大部分企業(yè)為了企業(yè)利潤(rùn)最大化，往往對(duì)養(yǎng)護(hù)管理質(zhì)量應(yīng)付性地對(duì)待，離城市綠地養(yǎng)護(hù)管理精細(xì)化的要求差距甚遠(yuǎn)。而且隨著財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付方式的改變，資金由財(cái)政直接支付給企業(yè)，招標(biāo)單位（綠化行政主管部門）對(duì)企業(yè)的監(jiān)督整改難以到位，懲戒手段很難跟上，同時(shí)缺乏有效的后續(xù)監(jiān)控和評(píng)價(jià)機(jī)制，這是溫州目前綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程中遇到的最大困擾。

5.養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍水平呈下降趨勢(shì)。園藝實(shí)踐工作需要經(jīng)驗(yàn)的積累，需要專業(yè)的園藝工人一代接一代的傳承，而現(xiàn)在大部分社會(huì)企業(yè)為了節(jié)省成本，很少保有固定的養(yǎng)護(hù)工人隊(duì)伍，很多企業(yè)在業(yè)務(wù)繁忙的時(shí)候都是直接向勞務(wù)市場(chǎng)招聘臨時(shí)工、農(nóng)民工，經(jīng)過簡(jiǎn)單培訓(xùn)后就單獨(dú)開始從事養(yǎng)護(hù)工作，導(dǎo)致在具體操作中缺乏針對(duì)性、技術(shù)性。出于成本考慮，招聘的勞務(wù)人員大多為工資待遇低廉的年老體弱者或婦女，只能做些簡(jiǎn)單的修枝除草、澆水施肥等技術(shù)含量低的工作，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量難以保障，精細(xì)化、藝術(shù)化更是無從談起。從這個(gè)角度看，園藝養(yǎng)護(hù)水平?jīng)]有隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程而提高，反而呈下降趨勢(shì)明顯，這也是市場(chǎng)化進(jìn)程中我們遇到的一大弊端。

三、對(duì)策與建議

1.逐步構(gòu)建規(guī)范的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化體系。出臺(tái)政府性文件，明文規(guī)定使用財(cái)政統(tǒng)籌資金進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的綠地必須采用招投標(biāo)的方式確定養(yǎng)護(hù)單位?？梢韵冗M(jìn)行試點(diǎn)，逐年加大推向市場(chǎng)化的比率，最終實(shí)現(xiàn)全部綠化養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化。健全養(yǎng)護(hù)管理招標(biāo)管理體系，要實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制，對(duì)養(yǎng)護(hù)管理做得差的企業(yè)規(guī)定幾年內(nèi)不得進(jìn)入綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)；綜合運(yùn)用多項(xiàng)強(qiáng)化招標(biāo)管理措施，如科學(xué)測(cè)定最高控制價(jià)，在合理范圍內(nèi)隨機(jī)確定下浮率、適當(dāng)加大技術(shù)標(biāo)權(quán)重等，逐步構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的養(yǎng)護(hù)管理招標(biāo)管理體系。

2.逐步推出系列綠化養(yǎng)護(hù)管理規(guī)范性文件。要從“依法養(yǎng)綠”的高度，建立一套可行的養(yǎng)護(hù)管理規(guī)范。根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合溫州的工作實(shí)際，逐步完善修訂或出臺(tái)“城區(qū)（公共）綠地養(yǎng)護(hù)管理辦法”、“城區(qū)綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”、“城區(qū)綠地養(yǎng)護(hù)管理考核辦法”，以及“城區(qū)綠地精細(xì)化管理細(xì)則”等一系列規(guī)范性文件和管理標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立完善的園林綠化養(yǎng)護(hù)檢查與考核機(jī)制。建立科學(xué)的質(zhì)量檢查考核體系，是提升社會(huì)企業(yè)承包管養(yǎng)的綠地養(yǎng)護(hù)質(zhì)量必要的技術(shù)措施。為此，可以組合不同形式的考核方式，如定期檢查、不定期檢查、重大項(xiàng)目專項(xiàng)檢查以及年終總結(jié)檢查等，對(duì)綠地的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量進(jìn)行全方位的考核，將考核結(jié)構(gòu)作為對(duì)承包養(yǎng)護(hù)單位管養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)、承包經(jīng)費(fèi)撥付及獎(jiǎng)懲的依據(jù)。通過經(jīng)濟(jì)手段，依法強(qiáng)化對(duì)承包企業(yè)的考核和管理，提高養(yǎng)護(hù)資金的使用效率和作業(yè)服務(wù)效率。

4.建立長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。出臺(tái)關(guān)于市區(qū)公共綠地養(yǎng)護(hù)資金保障文件，與逐年增加的綠地面積匹配，建立隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制。爭(zhēng)取在政府財(cái)政預(yù)算中專門單列“城市園林綠化維護(hù)資金”，切實(shí)保障園林綠化日常維護(hù)，并逐年增加。配套出臺(tái)“養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)定額指標(biāo)”、搭建“財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金及時(shí)支付”平臺(tái)等。通過多方舉措，努力構(gòu)筑“建一塊，養(yǎng)一塊”的綠地可持續(xù)性發(fā)展良性循環(huán)。

5.適量保留專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍。在公共綠地全面推向市場(chǎng)，推進(jìn)市場(chǎng)化改革的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)保留應(yīng)急的專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍。建議在全市推進(jìn)市場(chǎng)化的過渡期內(nèi)，可以以比選的方式引入應(yīng)急保障機(jī)構(gòu)，或者就以現(xiàn)有的公園養(yǎng)管單位成建制組成應(yīng)急保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)、崗位帶教和應(yīng)急服務(wù)應(yīng)對(duì)如抗臺(tái)、森林防火搶險(xiǎn)、110聯(lián)動(dòng)等突發(fā)事件。平衡養(yǎng)護(hù)專業(yè)化和市場(chǎng)化的比例，確保養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制市場(chǎng)化改革健康發(fā)展。

四、結(jié)束語

進(jìn)一步深化城市公共綠地養(yǎng)護(hù)管理體制改革是大勢(shì)所趨，勢(shì)在必行。在市場(chǎng)化進(jìn)程中矛盾復(fù)雜、任務(wù)艱巨，陣痛在所難免。溫州市的綠化養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化經(jīng)過幾年的實(shí)踐和探索，正在逐漸形成。下一步，建立健全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、規(guī)范科學(xué)的養(yǎng)護(hù)管理體系、強(qiáng)有力的財(cái)政保障機(jī)制等，將逐步穩(wěn)健推進(jìn)綠化養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化，從而建立起適應(yīng)新形勢(shì)要求的高效、靈活、開放、競(jìng)爭(zhēng)的園林綠化養(yǎng)護(hù)管理模式，最大限度地提高城市園林綠化養(yǎng)護(hù)管理水平，促進(jìn)溫州市公共綠地養(yǎng)護(hù)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 溫州市城市管理數(shù)據(jù)，2016（1）

[2] 李金柱.淺議城市綠化養(yǎng)護(hù)產(chǎn)業(yè)化趨向[J].寧夏農(nóng)林科技，2007（4）：66-67

[3] 魏喜俊.深化城市園林綠化管理改革[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2005（10）：16-17

（作者單位：溫州市公園管理處 浙江溫州 325000）（責(zé)編：趙毅）