“外嫁女”土地拆遷補償糾紛及其解決路徑

劉亞娟 張曉萍

摘要在村規(guī)民約的背景下，就“外嫁女”的土地拆遷補償?shù)募m紛進行了探討，在確立集體經(jīng)濟組織成員資格認定的基礎上，在民間法（村規(guī)民約）與法律發(fā)生沖突時，提出了社會治理合法化的應對措施。

關鍵詞村規(guī)民約；外嫁女；集體身份認定

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）10-0223-03

Dispute and Its Resolution of Compensation for Land Demolition and Relocation of “Outside Married Women”

LIU Yajuan，ZHANG Xiaoping*

（College of Humanities and Law，Northeast Forestry University，Harbin，Heilongjiang 150040）

AbstractThe dispute of land demolition compensation of the “outside married women” was discussed under the background of the village rules and regulations. On the basis of confirming the membership qualification of the collective economic organization， when the civil law （village regulations） and the law conflict， the social governance legalization of the response measures were put forward.

Key wordsVillage regulations；Outside married women；Collective identification

村規(guī)民約作為村民自治的一種依據(jù)，在村民治理中發(fā)揮著重要作用。而村規(guī)民約在某些程度上會對部分特殊群體的合法權利造成侵害，集體成員間的權利義務關系不明確，在對“外嫁女”土地拆遷補償?shù)募m紛方面缺乏合法的解決依據(jù)。

婦女的地位受習慣法的影響，廣大農(nóng)村地區(qū)長久存在著“嫁出去的女兒潑出去的水”這一傳統(tǒng)思想，“外嫁女”這類特殊群體的權益受到村規(guī)民約的制約。隨著人權意識的提升，婦女的權利也需要更多的重視和保障。在鄉(xiāng)村治理中，村規(guī)民約一定程度上發(fā)揮著國家法律的替代職能。當然，村規(guī)民約是民間的傳統(tǒng)治理與國家民主治理之間的一種互動，尤其是在對特殊主體的權益保護過程中，其公平、合法、合理的運行，也是判定村規(guī)民約有效性的一種手段，在“外嫁女”土地拆遷補償?shù)募m紛的保障方面體現(xiàn)得更加突出，集體成員資格的認定是解決土地拆遷補償款糾紛的前提和關鍵。筆者分析了村規(guī)民約背景下“外嫁女”土地拆遷補償糾紛的根源，指出了“外嫁女”土地拆遷補償?shù)牟蛔?，從法理層面提出了“外嫁女”土地拆遷補償糾紛的解決對策。

1村規(guī)民約背景下“外嫁女”土地拆遷補償糾紛

在現(xiàn)有的法學研究領域中，農(nóng)村“外嫁女”的含義有廣義和狹義之分，廣義上的“外嫁女”是指離開本村嫁到外村，或者嫁給本村村民，還包括離婚或者喪偶的婦女，以及她們的子女；狹義上的“外嫁女”是指嫁到本村以外，戶籍仍然留在本村的婦女。該研究關注的是狹義上的“外嫁女”[1]。

長期以來，我國農(nóng)村婦女的地位與男性不平等，一直依附于家中的男性，而且婦女對于土地的依賴性也要強于男性，她們需要更多的權利保障?！巴饧夼弊鳛樘厥馊后w，她們的戶籍留在本地，其他人身權利、財產(chǎn)權利都隨著婚姻關系的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。同時“外嫁女”的權利也受到了集體土地制度變更、戶籍制度改革和農(nóng)村經(jīng)濟體制變化的多方面影響。在村規(guī)民約背景下的“外嫁女”土地拆遷補償?shù)募m紛，是集體權益與村民權益的糾紛的體現(xiàn)，也是國家法律與民間法律之間的糾紛的體現(xiàn)。

1.1“外嫁女”的集體身份的認定

我國現(xiàn)行《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對村民集體內(nèi)部征地補償費的分配做了具體的規(guī)定，土地拆遷補償款應當歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。對“外嫁女”集體成員的資格認定，就成為能否獲得拆遷補償款的一個依據(jù)[2]。但是，我國現(xiàn)行法律中對集體經(jīng)濟組織成員的資格取得、變更及喪失沒有明確的規(guī)定?！巴饧夼彪S著婚姻狀況而具有流動性，她們嫁到外村時，戶籍仍然留在原先的集體經(jīng)濟組織，她們?nèi)匀粚ν恋鼐哂谐邪?jīng)營權，但是原集體經(jīng)濟組織不承認她們的權利，導致她們在土地拆遷補償款的分配過程中不能依據(jù)戶籍關系參與分配。在現(xiàn)有的法律法規(guī)和地方性文件中，也有關于“外嫁女”的集體成員資格的認定，如銅陵市人民政府制定的地方規(guī)范性文件中有關“外嫁女”“入贅男”、喪偶婦女以及離婚婦女的集體成員資格都有規(guī)定，其中針對“外嫁女”又有“農(nóng)嫁非”“農(nóng)嫁農(nóng)”“非嫁農(nóng)”的規(guī)定。

1.2村民大會在土地拆遷補償分配中的權力

村規(guī)民約與國家法律制定的主體不一致，法律是由全國人大及其常委會制定，而村規(guī)民約主要是村民或者是村民小組的集體意志的體現(xiàn)，是由村民會議、村民小組會議或者村民代表大會制定，更加注重自治組織內(nèi)部的利益均衡?！巴饧夼睍捎谧陨砘橐鲫P系的變動，改變原先的村民自治組織，就不是其戶籍所在的集體經(jīng)濟組織[3]。在集體土地被征收之后，村民會議或者村民小組會議在進行集體土地拆遷款分配時，都會維護本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的利益，而忽略了具有流動性的“外嫁女”的利益。

2“外嫁女”土地拆遷補償?shù)默F(xiàn)狀與不足

2.1村規(guī)民約與現(xiàn)有法律存在沖突

不同學者對村規(guī)民約的定義不同，有的將村規(guī)民約認定為民間自發(fā)形成的，是村民在長期的交往過程中形成的規(guī)范；有的認為村規(guī)民約是《村民委員會組織法》中的一種規(guī)范，是在村民會議中制成的規(guī)范和約定[4]。該研究對象是后者，是法律授權的村民會議在村民自治過程中，對“外嫁女”土地拆遷補償款的有關村務管理方面的村規(guī)民約。村規(guī)民約是法律授權的村民會議制定的，在不違背國家的基本法律的前提下，結合本村的風俗習慣、風土人情，對法律法規(guī)無法涉及到的領域的規(guī)則及具體執(zhí)行措施的規(guī)定。

在針對“外嫁女”的土地拆遷補償款糾紛中，村規(guī)民約與法律之間的沖突主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是村規(guī)民約對法律法規(guī)的規(guī)避。我國《憲法》第33條明確規(guī)定，公民在法律面前一律平等?！秼D女權益保障法》第32、33條也規(guī)定，“婦女在農(nóng)村土地征收或者征用補償費方面享有與男子平等的權利，任何組織和個人不得以婦女結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權益”。但是廣大的農(nóng)村地區(qū)認為嫁出去的女兒就是隨他人姓氏，不再是本村村民，不能享有土地拆遷補償款。而且集體經(jīng)濟下，農(nóng)村的土地是一種“增人不增地”的土地政策[5]，嫁到外村的婦女如果再來索要拆遷補償款，就會損害集體經(jīng)濟的利益。另一方面是村規(guī)民約對判決的拒絕執(zhí)行。即使法院受理了案件，按照相關的法律法規(guī)判定了“外嫁女”具有集體成員的資格，擁有分配集體中土地拆遷補償款的權益，相關的村民集體組織也拒不執(zhí)行。

2.2村規(guī)民約缺乏監(jiān)督和審查

村規(guī)民約在制定過程中，缺乏必要的審查和監(jiān)管，以及在與法律出現(xiàn)沖突時缺乏司法救濟。一方面，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府對村民大會制定的村規(guī)民約缺乏指導，而且沒有落實村規(guī)民約的備案審查機制。雖然《村民委員會組織法》第27條規(guī)定，村規(guī)民約的內(nèi)容要報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，第24條也明確列舉了征地補償費的使用和分配方案是集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部事務，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會對村規(guī)民約進行干涉。另一方面，法院對村規(guī)民約的審理力度不夠。從《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的受案范圍來看，沒有具體的規(guī)定要將村規(guī)民約納入到司法審查的范圍之內(nèi)，也沒有賦予法院對村規(guī)民約進行違憲審查的權力。

2.3司法保護的現(xiàn)狀和不足

在針對“外嫁女”土地拆遷補償案件的處理過程中，有些法院對“外嫁女”的集體成員資格的認定是混亂的，一部分法院對“外嫁女”的集體成員資格是不予確認的；還有一部分法院給予確認，但是確認資格的參考標準較為混亂。對于集體成員資格的認定主要是參照了農(nóng)村的村規(guī)民約、村民會議或者村民代表大會的討論來確定的。法院在認定“外嫁女”的集體經(jīng)濟組織資格時，戶籍并不是作為唯一認定的因素，還包括了“外嫁女”最低生活保障、集體土地上的權利義務關系、土地承包關系和所在集體的房屋的所有權等參照因素[6]。司法作為法律活動公正的最后一道屏障，不應當將審判權交由村規(guī)民約來執(zhí)行。在現(xiàn)實的村民自治過程中，出現(xiàn)過村干部或者村集經(jīng)濟組織的負責人利用村規(guī)民約的規(guī)定損害“外嫁女”和外來成員的合法利益的現(xiàn)象。

隨著城市化進程的發(fā)展，在農(nóng)村也出現(xiàn)了土地拆遷的案例，各地法官在審理“外嫁女”的土地拆遷補償款糾紛案件的過程中，主要是以3種理論作為案件審理的依據(jù)，包括義務、戶籍及兩者的折中觀點[7]。有些地方的法院在審判過程中依照的是“外嫁女”的戶籍，在該研究中，戶籍并沒有隨著婚姻關系而改變，戶籍管理制度作為有效的行政法律制度，可作為村民身份認定的法律依據(jù)，在日常生活中也發(fā)揮了巨大的作用。有些法院在審理的過程中，是參照村集體成員在村集體活動中義務的履行，享有相應的權利就要履行相應的義務，這樣可以防止權利與義務的脫節(jié)，這種審判參照的依據(jù)是要求在客觀上形成村集體經(jīng)濟組織的權利義務對等關系。還有些法院在審理的過程中綜合考慮戶籍管理制度和集體成員在集體活動中的權利義務關系。

相關的調(diào)研結果顯示，“大多數(shù)基層法院的法官在審理集體成員資格認定的案件過程中，經(jīng)常面臨著無規(guī)則的解釋和無規(guī)則填補的考驗”[8]。法官審理案件時的法律依據(jù)不充足，一方面，法官面臨著不能以“法無明文規(guī)定”為由而拒絕審判，這樣不得不面臨填補法律漏洞的考驗；另一方面，法官的審判結果否認了村規(guī)民約的規(guī)定，又會面臨當事人上訪的風險。

3“外嫁女”的土地拆遷補償糾紛的解決

當前的基層村民自治過程中，需要突出解決的問題是村規(guī)民約這一民間法與國家法之間的沖突和矛盾，尤其是“外嫁女”土地拆遷補償糾紛，不僅需要立法和司法的完善，而且也需要建立長久的、具有可行性的一系列配套的糾紛解決機制。從我國的立法現(xiàn)狀來看，針對“外嫁女”的土地拆遷補償款方面，村規(guī)民約與法律的沖突主要表現(xiàn)在立法方面，也就是說在針對“外嫁女”的土地拆遷補償方面的法律內(nèi)容與國家法律相沖突，程序的公平公正合理也是影響村規(guī)民約合法性的基礎。筆者看來，不僅要從立法方面對村規(guī)民約進行規(guī)范，而且也要明確村規(guī)民約的制定主體，村規(guī)民約的審查和監(jiān)督，還要建立多元化的糾紛解決機制，確保村規(guī)民約的合理合法[9]。

3.1明確“外嫁女”的集體成員資格

集體成員資格的認定是“外嫁女”享有拆遷補償?shù)年P鍵，立法機關應當看到在“外嫁女”土地拆遷補償糾紛中集體成員資格立法方面的不完善，在承認村規(guī)民約的積極作用的同時，也應當看到村規(guī)民約與國家法律之間的矛盾，用完善的法律體系來保障婦女的地位和權利，也要在法律層面上對“外嫁女”集體成員的資格進行認定。有學者提出，“在承認村規(guī)民約的積極作用的同時，還應當看到其與法律之間天然存在矛盾和沖突的可能性……立法者應當對集體經(jīng)濟組織的成員資格的問題作出盡量具體的規(guī)定，對如此普遍重大的問題給予再多的規(guī)定也是可取的”[10]。

要在法律層面對村規(guī)民約中的自治內(nèi)容進行列舉式的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織對村級事務進行管理的界限和內(nèi)容進行明確的劃分。將農(nóng)村的一般事務與當?shù)貙嶋H相關的內(nèi)容進行區(qū)分，使得村民委員會明確自治的范圍和內(nèi)容。對于在實際生活中涉及到村民重大利益的問題，國家法律應該對村委會的權力進行規(guī)定和限制，針對“外嫁女”土地拆遷補償?shù)膬?nèi)容，應當有國家法律對因婚姻狀況流動的婦女的權利進行規(guī)制。明確集體成員的資格和身份，用法律的形式將集體成員身份和相關的權利加以確定。

3.2建立健全對村規(guī)民約的司法審查機制

從理論上來看，集體成員資格的認定是一種民事資格身份的認定，不僅關系到村民財產(chǎn)權的保護，而且直接影響其集體利益的實現(xiàn)[11]。根據(jù)我國的《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，村規(guī)民約不得與國家的法律和政策沖突，并且不能存在侵犯村民的合法財產(chǎn)的內(nèi)容。雖然法律并沒有賦予法院對村規(guī)民約的司法審查權，但是在對“外嫁女”的集體成員資格的認定上，對土地拆遷補償款的糾紛應當從兩方面加以解決：第一，要尊重當?shù)氐拇逡?guī)民約。村規(guī)民約是村民自治的主要依據(jù)和保證，是村民自我管理的重要形式。由于村民社會存在自然群體的屬性，那么尊重當?shù)氐拇逡?guī)民約就很有必要性。在進行司法審判的過程中，依據(jù)村規(guī)民約的合法性審判，也可以體現(xiàn)情理法的融合，提升司法審判的公信力。第二，要對村規(guī)民約建立必要的司法審查機制。村規(guī)民約具有意思自治的天然局限性，即使是在依據(jù)習慣的規(guī)定來確定集體成員資格時，也不等于將決定權交于村民手中，而不過是在法治原則的基礎上，帶有平衡色彩的對裁判者權力的賦予而已[12]。對村規(guī)民約不能不管，也不是在審判中僅僅依靠村規(guī)民約，而是在尊重的基礎上，建立合法合理的村規(guī)民約，建立必要的司法審查機制。保證司法機關在村規(guī)民約中發(fā)揮重要的作用，當村規(guī)民約中出現(xiàn)有關重大誤解、欺詐等現(xiàn)象，要通過司法途徑來解決，國家干預是有效的司法審查機制。法院的司法審查也要結合村委制定村規(guī)民約的目的和方式。正如有的學者提出：“村民自治的過程中，作出的村民自治內(nèi)容或者制定的村規(guī)民約的效力是有局限的。這些內(nèi)容或村規(guī)民約僅是內(nèi)部約束的一種機制，它既不是習慣法的一部分，也不能作為我國法律體系的淵源”[13]。

3.3建立多元化的糾紛解決機制

應當建立起村民民主協(xié)商、法院介入、調(diào)解和調(diào)判結合的多元化糾紛解決機制。這樣對法律的運用及完善村規(guī)民約的內(nèi)容發(fā)揮了重要的作用，也對“外嫁女”集體成員資格認定進行指導，在集體經(jīng)濟中保障了婦女的土地拆遷補償?shù)臋嘁?，而且也能在合法有效的范圍?nèi)進行糾紛的解決。第一，可以發(fā)揮民主協(xié)商的積極作用，依托村民自治，多元主體參與民主協(xié)商。在現(xiàn)階段的村民管理過程中，追求的民主化的管理方式，并不是簡單的“少數(shù)服從多數(shù)”，而是應當尊重全體基層干部和村民的意見。發(fā)揮村民議事會和監(jiān)事會的作用，尊重每一位村民的權利，對于外嫁女的權利問題，發(fā)揮民主協(xié)商的積極作用。一方面，村規(guī)民約的制定不是簡單的流于形式，應當堅持公開、合理、合法、平等的原則，在尊重“外嫁女”權利的同時，發(fā)揮民主協(xié)商的作用，舉行專門的民主協(xié)商會議并進行記錄，將每一位村民的意見和建議表達出來。建立協(xié)商民主的多方主體參與機制，堅持干部和群眾都有充分表達自己意愿的機會，包括婦女、老人等其他弱勢群體，還有集體成員中的土地拆遷補償權利的相關者，讓他們充分表達自己的意愿，在充分尊重各方利益的代表的同時發(fā)揮民主協(xié)商的作用，達成共識[14]。第二，法院的介入，就是要建立必要的司法審查機制，這樣可以在合法性基礎上建立相關的村規(guī)民約的規(guī)定。第三，加強非訴訟的調(diào)解機制的介入，村民委員會作為基層群眾性自治組織，是進行村民自我管理、自我教育、自我服務的組織機構，要充分發(fā)揮村委會在調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護本村的社會治安、向人民政府反映村民的意見的職責，此外，還要加強對村干部在行使村民事物管理權力的監(jiān)督[15]。

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45卷10期劉亞娟等“外嫁女”土地拆遷補償糾紛及其解決路徑