從“規(guī)定”到“條例”

王君宏 常暢

2017年1月15日，出席市四屆人大五次會(huì)議的800多名市人大代表，將步入人民大禮堂，履行神圣的職責(zé)。

在每位人大代表的公文包中，都會(huì)有一本《重慶市地方立法條例（草案）》及其說(shuō)明。

這部《重慶市地方立法條例（草案）》，凝結(jié)著市人大常委會(huì)組成人員的心血和智慧，也凝結(jié)著立法機(jī)關(guān)工作人員、法學(xué)專家和社會(huì)各界的心血和智慧。

緣起

《重慶市地方立法條例（草案）》是市四屆人大第一次在代表大會(huì)上審議的一部法規(guī)草案。

“什么法規(guī)上大會(huì)審議？什么法規(guī)可以由人大常委會(huì)通過(guò)？這都是有明確劃分的?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)委員、法制委員會(huì)主任委員余捷說(shuō)，地方立法條例是人大行使基本權(quán)力的規(guī)則，既涉及到代表大會(huì)，又涉及到常委會(huì)權(quán)力的行使，在常委會(huì)審議后應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)市人民代表大會(huì)審議通過(guò)。

重慶市人民代表大會(huì)審議表決法規(guī)草案的情況并不多，最近的一次是2009年1月12日重慶市第三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議修訂《重慶市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》。

本屆人大第一次在代表大會(huì)層面審議法規(guī)草案，對(duì)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的制定程序以及對(duì)法規(guī)案起草機(jī)制進(jìn)行明確和完善，從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化了科學(xué)立法、民主立法。這一系列的亮點(diǎn)讓這部法規(guī)的制定備受關(guān)注。

2001年1月16日，重慶市第一屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)地方立法程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱地方立法程序規(guī)定），2010年7月23日重慶市第三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)立法程序規(guī)定進(jìn)行了修訂。

時(shí)間表

法因時(shí)而立。修訂地方立法程序規(guī)定勢(shì)在必行。

任何一部法規(guī)的制定絕非一蹴而就。

下面是《重慶市地方立法條例（草案）》的立法時(shí)間表：

2015年，市人大常委會(huì)將立法程序規(guī)定的修訂作為立法預(yù)備項(xiàng)目。

2016年3月，市人大法制委、常委會(huì)法工委啟動(dòng)地方立法程序規(guī)定修改工作，對(duì)法規(guī)的修訂進(jìn)行調(diào)研論證。

2016年6月，市人大法制委、常委會(huì)法工委就修改地方立法程序規(guī)定的原則、修改方向和主要內(nèi)容等有關(guān)問(wèn)題，向常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，確定了地方立法程序規(guī)定修改的基本思路。

6月17日，地方立法程序規(guī)定修訂送審稿初稿征求市人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的意見，并根據(jù)反饋的意見反復(fù)修改，形成送審稿征求意見稿。

6月24日，市人大常委會(huì)立法推進(jìn)會(huì)聽取了地方立法程序規(guī)定相關(guān)修改工作和下一步擬解決的主要問(wèn)題的匯報(bào)。

7月底，地方立法程序規(guī)定送審稿征求意見稿送市高法院、市檢察院、市政府法制辦、市社科院等13家單位以及38個(gè)區(qū)縣（自治縣）人大常委會(huì)征求意見，共收到反饋意見93條。

8月初，為進(jìn)一步研究論證民族自治立法的相關(guān)問(wèn)題，法規(guī)起草組赴廣西、貴州等地學(xué)習(xí)立法經(jīng)驗(yàn)。

8月底，送審稿修改稿再次征求市人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)以及市人大常委會(huì)立法咨詢專家意見。

9月12日，市四屆人大法制委員會(huì)第四十一次會(huì)議審議送審稿修改稿。

9月14日，市四屆人大常委會(huì)第五十七次主任會(huì)議聽取《重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱立法條例草案）的匯報(bào)。

9月27日，立法條例草案提請(qǐng)市四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議一審。

一審后，市人大常委會(huì)法工委通過(guò)代表履職平臺(tái)將草案印發(fā)市人大代表征求意見，并在市人大常委會(huì)公眾信息網(wǎng)上全文公布草案，征求社會(huì)公眾意見。市人大法制委、常委會(huì)法工委對(duì)常委會(huì)組成人員的審議意見以及各方面的意見建議逐條進(jìn)行集中研究修改和充實(shí)完善，形成立法條例草案二審稿。

11月21日，市四屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議二審立法條例草案。

11月23日，市四屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議會(huì)中主任會(huì)議決定，將立法條例草案提請(qǐng)市四屆人大五次會(huì)議審議通過(guò)。

聚智

從春到夏，從夏到冬，一環(huán)扣一環(huán)，緊鑼密鼓，有序開展，其間的辛苦可想而知。

“立法條例草案的起草、修改，充分反映各方意愿，在立法過(guò)程中，我們堅(jiān)持了黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持了民主立法、科學(xué)立法的原則，體現(xiàn)了實(shí)情民意，使‘立法之法接地氣。”余捷如是評(píng)價(jià)立法條例草案的起草過(guò)程。

立法條例草案共1萬(wàn)多字，共八章85條，包括總則，立法規(guī)劃、計(jì)劃的制定和法規(guī)案起草，市人民代表大會(huì)立法程序，常務(wù)委員會(huì)立法程序，批準(zhǔn)自治條例和單行條例程序，公布、備案和解釋，其他規(guī)定，附則。

從內(nèi)容來(lái)看，立法條例草案增加了立法權(quán)限、法規(guī)解釋、法規(guī)清理和立法后評(píng)估等規(guī)范立法活動(dòng)的實(shí)體性內(nèi)容，明確了代表大會(huì)和常委會(huì)的立法權(quán)限，規(guī)定關(guān)系本市全局和群眾切身利益的特別重大事項(xiàng)、規(guī)范市人民代表大會(huì)職權(quán)及其工作規(guī)則的地方性法規(guī)由市人民代表大會(huì)制定，其他地方性法規(guī)由市人大常委會(huì)制定。

立法條例草案則根據(jù)實(shí)際，進(jìn)一步完善了立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的編制、執(zhí)行、調(diào)整程序，拓寬了立法建議項(xiàng)目的收集渠道，調(diào)整了立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的通過(guò)主體，強(qiáng)化了年度立法計(jì)劃的執(zhí)行，增加了立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。

立法條例草案拓展了公民有序參與立法的途徑，提出法規(guī)草案經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議后，應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)等媒體上公布，征求社會(huì)公眾意見；法規(guī)案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽證情況應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)報(bào)告。

同時(shí)健全了法規(guī)案起草機(jī)制和法規(guī)審議、表決機(jī)制，增加了法規(guī)通過(guò)前評(píng)估、立法后評(píng)估、法規(guī)清理、制定配套規(guī)定等一系列推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的制度。

此外，立法條例草案還增加了地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的解釋的相關(guān)規(guī)定。

聲音

立法的過(guò)程是爭(zhēng)論的過(guò)程，也是匯聚智慧，形成共識(shí)的過(guò)程。爭(zhēng)論的聲音越充分，立法會(huì)越周全、穩(wěn)妥。將擔(dān)憂和質(zhì)疑轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)立法的推動(dòng)力，是依法治國(guó)的題中之義，也是民主政治的體現(xiàn)。

“在立法條例草案的征求意見過(guò)程中，對(duì)于到底是用‘立法規(guī)定還是用‘立法條例的名稱，有兩種不同的聲音?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任張山告訴記者。

一種聲音認(rèn)為，應(yīng)該用“立法規(guī)定”，因?yàn)閺膬?nèi)容看，主要是對(duì)立法程序進(jìn)行規(guī)范。

另一種聲音認(rèn)為，立法條例草案增加了立法權(quán)限、法規(guī)解釋、法規(guī)清理和立法后評(píng)估等內(nèi)容，原有法規(guī)名稱已無(wú)法完全涵蓋，應(yīng)用“立法條例”名稱。

“從實(shí)際來(lái)看，這次修改的內(nèi)容增加了法規(guī)立法解釋，批準(zhǔn)自治條例和單行條例程序，內(nèi)容延展至地方立法的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，是一部系統(tǒng)規(guī)范全市地方立法的綜合性法規(guī)，最后，法制委員會(huì)確定用‘立法條例?！睆埳秸f(shuō)。

不止如此。對(duì)于名稱是用“重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例”還是“重慶市地方立法條例”也有不同聲音。

有常委會(huì)組成人員認(rèn)為，根據(jù)憲法、地方組織法和立法法的相關(guān)規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)。重慶市的地方立法活動(dòng)指的就是重慶市人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)，政府只有法規(guī)的提議案權(quán)，規(guī)章不是嚴(yán)格意義上法律體系的組成部分。同時(shí)，自治縣的條例也要市人大常委會(huì)批準(zhǔn)，“重慶市地方立法條例”在名稱上沒必要再冠以“重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)”。

市人大法制委根據(jù)常委會(huì)組成人員的建議，在二審后把“重慶市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例”改為了“重慶市地方立法條例”。

在一審、二審中，常委會(huì)組成人員對(duì)立法條例草案各抒己見，哪怕是對(duì)一個(gè)標(biāo)點(diǎn)、一個(gè)字詞都字斟句酌，提出建議和意見。

有常委會(huì)組成人員認(rèn)為，十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面依法治國(guó)的決定，以及立法法對(duì)立法質(zhì)量的提高都有要求，要提高立法質(zhì)量就必須從立法草案抓起。但在實(shí)踐中，在地方立法層面，部門主導(dǎo)立法的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，各地都有這種情況，法規(guī)起草部門傾向于強(qiáng)化自己的權(quán)利，加重相對(duì)方的義務(wù)。所以，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)有更加嚴(yán)格、科學(xué)、民主的立法程序規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作”，防止部門利益法治化，拓寬民主參與立法的途徑。

有常委會(huì)組成人員直言，立法要充分體現(xiàn)公眾參與立法，對(duì)公眾參與立法的途徑要擴(kuò)寬，而且還要落實(shí)，不能為公開而公開，公開以后還要建立意見反饋機(jī)制，公開以后征求意見哪些采納了、哪些沒采納，要給社會(huì)一個(gè)說(shuō)法。應(yīng)該增加公民個(gè)人對(duì)地方性法規(guī)可以提出法規(guī)解釋請(qǐng)求的相關(guān)規(guī)定。

有常委會(huì)組成人員認(rèn)為，立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。

有常委會(huì)組成人員建議，在草案中增加對(duì)立法檔案相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范。

有意見認(rèn)為，實(shí)踐中，對(duì)于法規(guī)案經(jīng)過(guò)市人大常委會(huì)三次審議后仍然有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究的情形，通常主任會(huì)議可以決定暫不表決，而不必須由市人大常委會(huì)全體會(huì)議決定。

有意見表示，自治條例和單行條例的規(guī)定、修改、廢止和解釋程序，可以由制定機(jī)關(guān)根據(jù)民族自治地方的實(shí)際進(jìn)行規(guī)范。

……

對(duì)于常委會(huì)組成人員的審議意見，市人大法制委員會(huì)進(jìn)行了梳理討論，盡可能吸收采納各方合理的意見和建議。提交本次大會(huì)審議的立法條例草案就是市人大法制委根據(jù)常委會(huì)組成人員和各方面意見修改完善后形成的。

常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，經(jīng)過(guò)一審、二審，立法條例草案吸收常委會(huì)組成人員和各方面的意見，日趨成熟。市四屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議會(huì)中主任會(huì)議決定，將立法條例草案提請(qǐng)市四屆人大五次會(huì)議審議通過(guò)。

根據(jù)市人大常委會(huì)的安排，800多名市人大代表在大會(huì)之前召開拿到了立法條例草案，提前研讀、討論。市人大常委會(huì)召開了區(qū)縣人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人培訓(xùn)會(huì)，要求他們向代表作具體講解，參加代表討論，回答代表提出的問(wèn)題，協(xié)助代表了解和把握這部法規(guī)草案的基本精神和主要內(nèi)容，為大會(huì)審議這一法規(guī)草案做好準(zhǔn)備。

我們期待，隨著重慶市地方立法條例的審議通過(guò)、實(shí)施，我市地方立法工作將與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振，地方立法工作也必將邁上新的臺(tái)階。

推動(dòng)良法善治

“國(guó)無(wú)法不治、民無(wú)法不安”。法治是現(xiàn)代文明的標(biāo)志和特征，是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是治國(guó)理政的基本方式。法治是規(guī)則之治，以科學(xué)立法為首要。

十八大以來(lái)，“社會(huì)治理”逐漸取代“社會(huì)管理”，“三個(gè)共同推進(jìn)、三個(gè)一體建設(shè)”成為工作布局，即堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)。

當(dāng)前，中國(guó)正處于改革攻堅(jiān)期、發(fā)展機(jī)遇期、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)期，如何運(yùn)用法治思維和法治方式改進(jìn)治國(guó)理政，尤顯重要。

“為了誰(shuí)”是構(gòu)建一個(gè)法律規(guī)范體系最本質(zhì)的目的，也是我們判斷和檢驗(yàn)“良法”的基準(zhǔn)。體現(xiàn)全社會(huì)的共同意愿，維護(hù)最廣大人民群眾的合法權(quán)益，是社會(huì)主義法治精神最重要的內(nèi)核。

科學(xué)立法是推動(dòng)良法善治，維護(hù)社會(huì)正義的第一道堤壩。地方立法條例是不同于一般的地方性法規(guī)，是一部“管法的法”，它的出臺(tái)對(duì)于規(guī)范地方立法活動(dòng)、完善地方立法程序、提高地方立法質(zhì)量、推進(jìn)法治重慶建設(shè)具有重要意義。全面推進(jìn)依法治國(guó)，被視為國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。