“一帶一路”建設(shè)背景下中國與緬甸的經(jīng)貿(mào)合作

杜蘭

緬甸是連接21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之一。作為中國的傳統(tǒng)友好鄰邦和全面戰(zhàn)略合作伙伴，緬甸在21世紀(jì)海上絲綢之路和作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶一部分的孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊中都將發(fā)揮獨(dú)特的建設(shè)性作用。中國國家主席習(xí)近平在會(huì)見緬甸領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)多次表示，中方歡迎緬方參與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，開展經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等合作，同時(shí)推進(jìn)孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。

緬甸對于參與“一帶一路”建設(shè)亦十分積極，是首批加入中國發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的21個(gè)國家之一。緬甸急需與中國加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，期待從“一帶一路”建設(shè)中受益。但緬甸正在經(jīng)歷政治民主化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)改革，國內(nèi)形勢的變化為雙邊合作帶來了諸多不確定因素。在這種情況下，需要加強(qiáng)對緬甸國內(nèi)形勢的跟蹤研究，對在緬投資風(fēng)險(xiǎn)予以足夠重視，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域推進(jìn)中緬關(guān)系發(fā)展，從而把握住緬甸這一支點(diǎn)，為“一帶一路”建設(shè)打通重要一環(huán)。

一、緬甸在“一帶一路”建設(shè)中的重要性

（一）緬甸重要的地緣位置

緬甸位于東亞、東南亞和南亞3個(gè)地區(qū)的交接處，北部與中國毗鄰，西面與印度、孟加拉國相接，東部與老撾、泰國交界，西南面瀕臨孟加拉灣和安達(dá)曼海，是中國進(jìn)出孟加拉灣和印度洋的重要陸上通道。連接中國西南與印度的緬甸是最早與中國發(fā)生交往的地區(qū)，也是雙邊陸上交往關(guān)系最為頻繁、持續(xù)時(shí)間最長的國家。在中國古代先民陸續(xù)開辟的絲綢之路中，緬甸就是“海上絲綢之路”兩大通道之一。

緬甸重要的地緣位置決定了其在“一帶一路”建設(shè)中也可發(fā)揮獨(dú)特作用。2015 年中國發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中，清楚地描述了由緬甸、孟加拉國南下，與海上絲綢之路相匯于孟加拉灣的貿(mào)易通道，突出了緬甸在“一帶一路”南線的樞紐作用。中國經(jīng)中亞、南亞通往西半球的其他路線不僅距核心地區(qū)太遠(yuǎn)，交通和物流費(fèi)用也比途經(jīng)緬甸更高。而涉及中亞國家的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶在短、中期內(nèi)可能面臨較多安全方面的不確定性。中巴經(jīng)濟(jì)走廊因?yàn)橥緩桨突固官侣分?，該地區(qū)分裂勢力和宗教極端武裝并存，境內(nèi)還有海拔較高的喀喇昆侖山脈，同樣面臨嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)①。

緬甸也是實(shí)現(xiàn)中國與東南亞、南亞地區(qū)互聯(lián)互通的重要樞紐。緬甸的海岸線很長，擁有許多天然深海港，仰光、皎漂等優(yōu)良的港口為中國海外貿(mào)易西出印度洋直接進(jìn)入波斯灣、紅海提供了可能。而緬甸的最大河流——伊洛瓦底江經(jīng)過適當(dāng)疏通后，可自緬甸北部的八莫形成3000噸級貨船的水陸聯(lián)運(yùn)大通道直達(dá)印度洋。中緬公路和鐵路也將成為連接?xùn)|南亞、南亞地區(qū)的國際大動(dòng)脈。

（二）地緣政治因素

出于地緣政治戰(zhàn)略的考量，美國、日本等大國都在加大對緬甸的拉攏力度，希望把緬甸作為圍堵中國的一枚棋子。盡管美方一再聲稱“美國并不是有意要拉緬甸來遏制中國”“美國與緬甸接觸并非針對中國，美國關(guān)心的只是緬甸的民主化進(jìn)程”②。但這顯然是欲蓋彌彰的托詞。由于政治制度和國家利益的對立、意識形態(tài)及價(jià)值觀的不同，“拉緬制華”、構(gòu)筑所謂“C形”包圍圈制衡中國以及迫使緬甸從軍人政權(quán)轉(zhuǎn)向民主以影響中國的政治發(fā)展，一直是美國對緬政策的主要目標(biāo)之一。因此，保持良好可持續(xù)的中緬關(guān)系，對于中國的周邊戰(zhàn)略和國內(nèi)和平發(fā)展大局都十分重要。

中緬邊境線長達(dá)2185千米，邊界上有很多跨境雜居的少數(shù)民族。緬北一旦爆發(fā)沖突，炮彈落入中國境內(nèi)、大量緬甸難民越界逃往中國都是常有之事，這不僅給中國邊民造成生命財(cái)產(chǎn)損失，而且極大地威脅中國西南邊疆的安全與穩(wěn)定。緬甸也是跨境犯罪如走私販毒頻發(fā)地區(qū)，給中國西南地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，加強(qiáng)中緬中央和地方政府間的合作才能有效消除這些社會(huì)毒瘤。而從經(jīng)濟(jì)上來說，中國西南腹地的繁榮需要穩(wěn)定的周邊環(huán)境，一個(gè)貧窮落后、混亂分裂的緬甸對中國西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利③。

（三）緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?/p>

緬甸國土面積達(dá)67萬平方千米，為東南亞面積第二大國家、中南半島面積最大的國家。緬甸自然稟賦條件優(yōu)異，境內(nèi)資源型礦產(chǎn)主要有錫、鎢、鋅、鋁、銻、錳、 金、銀等，寶石和玉石享有盛名。石油和天然氣在內(nèi)陸及沿海均有較大蘊(yùn)藏量。據(jù)緬甸能源部統(tǒng)計(jì)，該國共有49個(gè)陸上石油區(qū)塊和26個(gè)近海石油區(qū)塊，原油儲(chǔ)量32億桶、天然氣儲(chǔ)量89萬億立方英尺。緬甸水力資源豐富，伊洛瓦底江、欽敦江、薩爾溫江水系縱貫?zāi)媳?，潛在水能資源超過1億千瓦，開發(fā)率卻只有2.54%④。緬甸生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，森林覆蓋率為41%，擁有林地5億多畝，是世界第一大柚木出口國。硬木也是緬甸第三大出口商品，僅次于天然氣與成衣。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面，緬甸依舊屬于農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)耕地面積達(dá)1.5億畝，素有“稻米之國”的美稱，農(nóng)業(yè)部門就業(yè)人口占勞動(dòng)總?cè)丝诘?0%。

除了豐富的資源蘊(yùn)藏，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)優(yōu)勢也是外界看好緬甸發(fā)展的重要原因之一。據(jù)估計(jì)，緬甸總?cè)丝谶_(dá)6000萬，全球排第25名；勞動(dòng)人口約為3431萬，全球排第19名。在人口組成結(jié)構(gòu)方面，緬甸15～65歲人口占該國人口總數(shù)的69.3%，全國年齡中位數(shù)為27.9歲；識字率則為92.7%（15歲以上男性識字率為95.1%，女性則為90.4%）①。

此前，在西方的制裁和孤立下，緬甸經(jīng)濟(jì)多年未得到發(fā)展。因此，2011年緬甸開啟改革以后，將經(jīng)濟(jì)改革與政治改革放在同等重要的地位，實(shí)施了多項(xiàng)務(wù)實(shí)的改革措施，為外國投資提供了有利環(huán)境。亞洲開發(fā)銀行2012年發(fā)布了題為《轉(zhuǎn)型中的緬甸：機(jī)遇與挑戰(zhàn)》的報(bào)告中，預(yù)計(jì)緬甸未來20年年均經(jīng)濟(jì)增長率將達(dá)到7%～8%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將在2030年增加到目前的3倍（達(dá)到2000～3000美元）②。近幾年，緬甸經(jīng)濟(jì)基本都實(shí)現(xiàn)了高速增長，保持在7%～8%之間。世界銀行的報(bào)告預(yù)測，基于緬甸服務(wù)業(yè)和投資需求增加、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資增長、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化等因素，2016～2017財(cái)年緬甸經(jīng)濟(jì)將增長7.8%③。

二、中緬“一帶一路”合作的政治基礎(chǔ)

穩(wěn)定可靠的雙邊政治關(guān)系是中國與“一帶一路”沿線國家進(jìn)行合作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中緬關(guān)系歷史積淀深厚，兩國山水相連、文化相通、民族相融，多年來保持著緊密的關(guān)系。近年來，中國加大對緬甸的外交投入，兩國建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，睦鄰友好和互利合作在不斷深化。

（一）穩(wěn)步發(fā)展的雙邊政治關(guān)系

緬甸于1950年6月8日與新中國正式建交，是第一個(gè)承認(rèn)新中國的亞洲非社會(huì)主義國家、第一個(gè)同中國解決邊界問題的國家、第一個(gè)同中國簽訂友好和互不侵犯條約的國家。1988年緬甸新軍人集團(tuán)上臺執(zhí)政后，西方國家長期對緬甸實(shí)行嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制裁。為打破外交上的孤立困境，緬甸努力發(fā)展同周邊國家的關(guān)系，尤其是與中國的關(guān)系。中緬兩國逐漸建立了緊密聯(lián)系，開展全方位合作，主要表現(xiàn)在高層互訪頻繁、外交上互相支持，政治、經(jīng)濟(jì)和安全等方面密切合作。特別是2000年以來，由于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，對外援助和投資能力明顯增強(qiáng)，中緬兩國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作深度和廣度都達(dá)到了前所未有的水平，簽署了上百個(gè)協(xié)議，中國成為緬甸的最大外資來源和最大貿(mào)易伙伴，也是緬甸最大援助和貸款來源。

按照緬甸新軍人集團(tuán)的“七步走民主路線圖”，2011年3月，登盛任總統(tǒng)的緬甸文人政府通過選舉上臺。登盛政府對內(nèi)加速推行政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，實(shí)現(xiàn)政治和解，對外積極融入國際社會(huì)，與美國等西方國家改善了關(guān)系。在這一背景下，中緬雙邊關(guān)系經(jīng)歷了一些波折，特別是在經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多矛盾。但對華關(guān)系仍然是緬甸外交的重點(diǎn)，緬甸總統(tǒng)登盛5年間6次訪華，體現(xiàn)出其對中緬關(guān)系的高度重視。雙邊合作在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等各領(lǐng)域依然保持著良好的發(fā)展勢頭。

中國也在調(diào)整對緬甸的外交，同緬甸各派政治勢力和社會(huì)各界保持接觸。2015年6月，中國高規(guī)格邀請緬甸最大在野黨、全國民主聯(lián)盟主席昂山素季訪問中國，體現(xiàn)出中緬關(guān)系朝著成熟理性的方向轉(zhuǎn)變。2015年11月，緬甸舉行全國大選，民盟大獲全勝，并于2016年4月1日組閣上臺。由于憲法的限制，昂山素季無法出任總統(tǒng)，但被任命為國家顧問，并且擔(dān)任外交部部長和總統(tǒng)府部長，成為事實(shí)上“高于總統(tǒng)”的一把手。4月5日，中國外交部部長王毅訪問緬甸，成為首位訪問民盟政府的外交部部長。8月17～21日，昂山素季應(yīng)邀對中國進(jìn)行了為期5天的正式訪問，期間分別會(huì)見中國國家主席習(xí)近平、國務(wù)院總理李克強(qiáng)、全國人大常委會(huì)委員長張德江。此次歷史性訪問意義重大，展現(xiàn)了中緬發(fā)展友好關(guān)系的決心，增進(jìn)了戰(zhàn)略互信，并促進(jìn)了務(wù)實(shí)合作，開啟了中緬關(guān)系的新時(shí)期。

昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟新政府上任以來，在外交上強(qiáng)調(diào)奉行獨(dú)立、平衡的外交政策，對華態(tài)度十分友好、務(wù)實(shí)。昂山素季把中國作為東盟以外出訪的第一個(gè)國家，充分體現(xiàn)了民盟政府在發(fā)展中緬關(guān)系上的務(wù)實(shí)態(tài)度。有理由相信，緬甸新政府將繼續(xù)同中方加強(qiáng)政治關(guān)系，密切經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，與中國在“一帶一路”框架下開展各領(lǐng)域的深度合作。

（二）緬甸對“一帶一路”倡議的積極態(tài)度

出于維護(hù)國內(nèi)和平、周邊關(guān)系穩(wěn)定的政治原因和發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、融入地區(qū)合作的經(jīng)濟(jì)原因，自中國領(lǐng)導(dǎo)人提出“一帶一路”倡議后，緬甸方面就表達(dá)出加入的強(qiáng)烈意愿，對于與之配套的絲路基金和孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊計(jì)劃也都積極響應(yīng)。緬甸還作為創(chuàng)始成員國加入了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。2014年11月，緬甸總統(tǒng)登盛來華出席加強(qiáng)互聯(lián)互通伙伴關(guān)系對話會(huì)時(shí)表示，緬甸能夠從亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)立中受益，同時(shí)也支持“一帶一路”建設(shè)①。昂山素季在訪華時(shí)表示歡迎中方“一帶一路”和孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊合作倡議，中緬雙方同意加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略對接，更好地規(guī)劃重點(diǎn)領(lǐng)域合作。對于中方對在緬重大項(xiàng)目的關(guān)切，昂山素季也回應(yīng)表示緬甸已經(jīng)組成審核委員會(huì)，將尋求對雙方有利的密松大壩項(xiàng)目的解決辦法。

緬甸國內(nèi)政治精英對新時(shí)期的中緬關(guān)系普遍達(dá)成共識，認(rèn)為中國是緬甸無可選擇的最大鄰國，緬甸無法忽視中國的存在，必須與中國保持順暢的關(guān)系，并繼續(xù)借重中國的資金、技術(shù)優(yōu)勢來促進(jìn)緬甸的現(xiàn)代化進(jìn)程，也愿意與中國在“一帶一路”框架下開展深度合作。著名的緬甸《聯(lián)邦日報(bào)》主編溫丁就說，中方提議建設(shè)的“一帶一路”具有重大現(xiàn)實(shí)意義，它可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)和平穩(wěn)定。中國設(shè)立絲路基金是實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)保障，緬方完全支持中國主張，也完全相信中國有能力團(tuán)結(jié)周邊國家共建絲路，共創(chuàng)多贏②。

三、中緬經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)展與未來合作領(lǐng)域

在緬甸長期遭受西方經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)期，中國與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作在一定程度上緩解了緬甸的經(jīng)濟(jì)困難，中國提供的援助也成為緬甸賴以生存的補(bǔ)給。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立和大湄公河次區(qū)域建設(shè)的深化進(jìn)一步促進(jìn)了中緬雙邊貿(mào)易。當(dāng)前，中緬經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展勢頭加快，且潛力巨大。

（一）中緬經(jīng)貿(mào)合作現(xiàn)狀

中緬經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相異、資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)合作互補(bǔ)性強(qiáng)、前景廣闊。在貿(mào)易領(lǐng)域，中國主要向緬甸出口成套設(shè)備和機(jī)電、紡織、化工、金屬、車輛配件等領(lǐng)域的產(chǎn)品，緬甸主要向中國出口礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)、木材、水產(chǎn)、珠寶等領(lǐng)域的產(chǎn)品，兩國的貿(mào)易互補(bǔ)性極高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年、2012年和2013年，中緬進(jìn)出口總額同比分別增長73.2%、1.8%和35.6%，在緬甸進(jìn)出口總額中的占比分別為26.1%、27.0%和28.4%。2015年1～9月，緬中進(jìn)出口貿(mào)易總額為77.02億美元，同比增長15.9%，占緬甸外貿(mào)總額的36.1%③。

緬甸對外來投資需求迫切，是中國企業(yè)“走出去”的重要目標(biāo)國。緬甸投資與公司管理理事會(huì)（DICA）官方數(shù)據(jù)顯示，截至2016年1月31日，中國對緬甸累計(jì)投資額達(dá)227.813億美元，共有126個(gè)項(xiàng)目，占緬甸批準(zhǔn)外國投資總額的38.31%，在對緬投資國家中排名第一，是美國、日本等西方國家總和的3.5倍④。中國企業(yè)在緬甸投資合作涵蓋了科技產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、通訊、衛(wèi)生、交通、農(nóng)業(yè)、物流、文化等多個(gè)領(lǐng)域。

中國在緬甸有幾個(gè)大型戰(zhàn)略投資項(xiàng)目，包括密松水電站、中緬油氣管道、萊比塘銅礦、皎漂工業(yè)園等。在密松水電站等項(xiàng)目遭遇建設(shè)危機(jī)后，中國對緬甸投資一度下滑，尤其是大型項(xiàng)目幾乎停滯。但近兩年，在“一帶一路”倡議提出后，中國對緬甸投資有所回升。2016年2月，緬甸電力部證實(shí)，緬甸將再建設(shè)18個(gè)由中國企業(yè)獲開發(fā)權(quán)的水力發(fā)電站項(xiàng)目。中資企業(yè)也將協(xié)助緬甸開發(fā)風(fēng)力發(fā)電，已經(jīng)有5個(gè)項(xiàng)目在籌劃之中。這些項(xiàng)目將確保緬甸政府“2030～2031財(cái)年讓全國人民都能用上電”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

2016年3月底，緬甸投資委員會(huì)（MIC）批準(zhǔn)了廣東振戎能源有限公司在土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)附近建設(shè)煉油廠，投資額約為30億美元，力爭2019年之后投產(chǎn)。據(jù)報(bào)道，該煉油廠的煉油能力為日產(chǎn)量10萬桶，還計(jì)劃建設(shè)停泊油輪的港灣和液化石油氣（LPG）相關(guān)設(shè)備。這是緬甸民盟新政府批準(zhǔn)的第一個(gè)大型合作項(xiàng)目。

中緬邊境合作也在如火如荼地開展。中國正在加速建設(shè)位于緬甸撣邦東北部清水河邊貿(mào)站附近的云南臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、孟定中緬邊境經(jīng)濟(jì)區(qū)和清水河邊境檢查站。昆明—清水河—皎漂鐵路、大理至臨滄高速和滄源機(jī)場等互聯(lián)互通項(xiàng)目正在籌劃或建設(shè)中。中緬邊境由中方出資建設(shè)的滾弄大橋正在建設(shè)中。

（二）中緬可以合作的重點(diǎn)領(lǐng)域

當(dāng)前緬甸經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)總體上仍然比較薄弱，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與轉(zhuǎn)型前相比沒有得到根本改善，人民生活還基本停留在改革前的水平。通過大量獲得外來援助、引進(jìn)國外資本和技術(shù)實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展來解決國內(nèi)日益突出的民生問題是緬甸新政府需要優(yōu)先應(yīng)對的重要問題，也是民盟兌現(xiàn)大選期間對選民承諾的必然選擇。

具體來說，緬甸非常歡迎中國企業(yè)投資農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)畜牧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、酒店與旅游業(yè)等，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是未來中國可以投資的一大重點(diǎn)。緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施落后，高速公路和鐵路設(shè)施不完善。從仰光到土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)600千米的陸地距離甚至沒有直達(dá)汽車。在能夠構(gòu)建“全國一盤棋”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，緬甸需要大量投資。而“一帶一路”建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是優(yōu)先領(lǐng)域，其中交通運(yùn)輸行業(yè)起到了基礎(chǔ)和支撐作用。

除了道路建設(shè)，電力行業(yè)也是一個(gè)非常值得投資的領(lǐng)域。目前緬甸僅能供應(yīng)全國30%的電力，還存在70%的電力缺口，未來緬甸的發(fā)展必須克服電力供應(yīng)不足的瓶頸。而中國在這方面經(jīng)驗(yàn)豐富，可以幫助填補(bǔ)緬甸電力方面的空缺。緬甸通訊方面的基礎(chǔ)設(shè)施也十分落后，是全球移動(dòng)電話和互聯(lián)網(wǎng)普及率最低的國家之一，市場前景可觀。中興、華為等中方企業(yè)在緬甸通訊領(lǐng)域的市場份額不斷提高，2014年華為已占有緬甸約50%的市場份額。

此外，緬甸當(dāng)前急需發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，涉及到民生的農(nóng)業(yè)、金融、制造業(yè)等行業(yè)也是中國投資可以發(fā)力的領(lǐng)域。其中，農(nóng)業(yè)是一個(gè)有前景并受歡迎的行業(yè)。緬甸農(nóng)業(yè)資源豐富，未開發(fā)土地很多，發(fā)展?jié)摿薮?，但其農(nóng)業(yè)技術(shù)落后，農(nóng)業(yè)人才缺乏；而中國在市場、技術(shù)、種植水平方面都有很多優(yōu)勢。在中國耕地日益緊張、糧食安全面臨挑戰(zhàn)的情況下，中緬農(nóng)業(yè)合作迎來重要機(jī)遇期。雙方可以進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，開展農(nóng)業(yè)合作，例如中國為緬甸企業(yè)提供農(nóng)機(jī)裝備和農(nóng)業(yè)貸款、傳授種植技術(shù)、培養(yǎng)技術(shù)人才等，以更好地惠及當(dāng)?shù)匕傩铡?/p>

四、“一帶一路”建設(shè)來自緬甸的挑戰(zhàn)因素

盡管中緬在“一帶一路”建設(shè)中有諸多合作機(jī)遇，但緬甸仍處于轉(zhuǎn)型初級階段，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革前景變數(shù)較大，社會(huì)矛盾增多，政府掌握局勢的能力減弱，對中國的認(rèn)識和對華政策也易受到西方勢力等外界干擾和民眾的影響。

（一）緬甸國內(nèi)因素

1. 政治轉(zhuǎn)型前景不明朗

緬甸自2010年展開大選后開始了從威權(quán)政府向民主政府過渡的步伐。2016年4月，民主派昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟上臺執(zhí)政，緬甸軍人直接執(zhí)政或者其扶持的政黨連續(xù)執(zhí)政54年的歷史暫告結(jié)束，緬甸政治翻開了新的一頁。然而，民盟未來5年執(zhí)政期面臨諸多挑戰(zhàn)：軍方仍是與民盟并立的兩大權(quán)力中心之一，軍政關(guān)系未來發(fā)展的好壞尚待觀察，民族沖突、宗教矛盾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后等難題也都擺在新政府面前。緬甸未來國家治理需要民盟與軍方彼此尊重、密切合作，必要時(shí)做出妥協(xié)讓步。當(dāng)前，緬甸依然沒有擺脫軍人獨(dú)大的局面，處于新舊體系激烈博弈、未來尚不確定的時(shí)期。未來，軍方與民盟總體合作的態(tài)勢有望基本維持下去，不過，軍人和總統(tǒng)、政府的地位未來如何調(diào)整是一個(gè)非常棘手的關(guān)鍵問題。從菲律賓、泰國民主化進(jìn)程的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，緬甸的民主化不可能一帆風(fēng)順①。

2. 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，投資環(huán)境仍然較差

隨著民主轉(zhuǎn)型和西方制裁的紛紛取消，緬甸一夜之間似乎成為投資“熱土”。事實(shí)上，經(jīng)歷多年的制裁和孤立，緬甸經(jīng)濟(jì)沒有顯著發(fā)展，各方面投資條件都十分落后，成為真正的投資市場尚需時(shí)日。世界銀行發(fā)布的《Doing Business 2014》（全球營商環(huán)境報(bào)告）從10個(gè)方面對各國營商環(huán)境進(jìn)行了評估，緬甸在189個(gè)參評經(jīng)濟(jì)體中僅排名第182②。

一是緬甸軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。緬甸交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施較差，特別是公共電力供應(yīng)不穩(wěn)定，嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)匕l(fā)展。除了硬件，緬甸在政府治理、法律與制度建設(shè)、專業(yè)人才等軟件方面也較為欠缺。緬甸政府缺少管理經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，稅收和法律制度不健全，財(cái)政赤字和高通脹長期困擾緬甸經(jīng)濟(jì)。

二是緬甸用工環(huán)境動(dòng)蕩，勞動(dòng)力市場不穩(wěn)定。2011年10月，緬甸新頒布勞工法，允許工人舉行罷工及組織工會(huì)。隨著民眾民主意識的覺醒，近年來，工人頻頻示威游行要求提高工資待遇。自2015年9月1日起，緬甸已在全國境內(nèi)實(shí)行每日3600緬元（約合2.8美元）的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)力成本優(yōu)勢明顯減弱①。

三是民眾環(huán)保意識增強(qiáng)等因素影響外國投資項(xiàng)目建設(shè)。緬甸公民社會(huì)發(fā)展迅速，民眾民主和環(huán)保意識增強(qiáng)，政府控局能力比軍政府時(shí)期弱化，在緬甸的很多外國投資都遭遇民眾的抗議。如何平衡國內(nèi)民意與吸引外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)等問題上的非理性對立關(guān)系考驗(yàn)著緬甸新政府的政治智慧。而且，緬甸土地所有權(quán)不明確，拆遷移民問題突出，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛和抗議。這些問題都對外來投資者提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。

3. 緬甸局部地區(qū)動(dòng)蕩不安

緬甸擁有135個(gè)民族，自1948年擺脫英國殖民統(tǒng)治獲得獨(dú)立后，幾十個(gè)少數(shù)民族各自組織武裝，反抗中央政府，內(nèi)戰(zhàn)至今未息。民族和解事關(guān)緬甸改革和穩(wěn)定的大局，少數(shù)民族地方武裝的存在以及族群沖突有可能阻礙甚至逆轉(zhuǎn)緬甸的政治轉(zhuǎn)型。但由于問題的復(fù)雜性，緬甸少數(shù)民族地方武裝與中央政府的沖突短期內(nèi)似乎無法得到根本解決。少數(shù)民族武裝占據(jù)的地區(qū)多與中國接壤或鄰近，中國修建通往緬甸的聯(lián)通設(shè)施通常要經(jīng)過沖突頻發(fā)地區(qū)，這些地區(qū)也是緬甸礦產(chǎn)、水力等天然資源大量蘊(yùn)藏的地方。如果緬甸國內(nèi)沖突問題不解決，將嚴(yán)重影響中國在緬甸投資大型項(xiàng)目的可行性和安全性。

民盟新政府將民族和解作為重要任務(wù)，基本延續(xù)前政府框架推動(dòng)?；鹫勁信c和解進(jìn)程，并由昂山素季主抓談判。2016年8月31日，緬甸舉行了“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”，緬甸各民族武裝代表和各政黨代表均出席了會(huì)議。民盟政府設(shè)定以后將每6個(gè)月舉行一次“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”，逐步解決問題，但緬甸實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和平依然任重而道遠(yuǎn)。

此外，近年緬甸國內(nèi)出現(xiàn)了針對穆斯林的民族宗教爭端。自2012年起，緬甸佛教徒與穆斯林間爆發(fā)多次沖突，已造成200余人死亡，逾十萬難民流亡在外。緬族佛教徒與穆斯林之間的暴力沖突已經(jīng)引起國際社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注和批評，嚴(yán)重影響了緬甸國際形象，未來也仍將會(huì)是影響緬甸社會(huì)穩(wěn)定、國家發(fā)展的一大因素。

（二）來自西方的競爭

緬甸進(jìn)行民主改革后，美國、歐盟、日本、印度等國紛紛向緬甸“伸出橄欖枝”，從政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化等領(lǐng)域，在官方、民間各層面對緬甸施加影響，以推動(dòng)緬甸的轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)上，美歐等西方國家部分解除對緬甸制裁，日本、韓國等東亞國家也不斷加強(qiáng)對緬甸的經(jīng)濟(jì)援助和投資。面對緬甸巨大的市場空間，美國、歐盟、日本、韓國等大型經(jīng)濟(jì)體都把緬甸視為最后一塊投資處女地，希望盡快參與到緬甸的現(xiàn)代化進(jìn)程中，在其市場中占有一席之地。日本已成為緬甸的重要投資來源國，其最大動(dòng)作就是聯(lián)合開發(fā)緬甸迪洛瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)。隨著西方國家投資逐漸進(jìn)入緬甸市場，緬甸在投資合作伙伴上有了更多選擇，中國將遇到更多市場競爭對手。為吸引更多西方投資和援助、減輕對中國的依賴，緬甸政府對中緬之間的合作也變得更加謹(jǐn)慎，把西方的態(tài)度和反應(yīng)作為重要考量因素，甚至在必要時(shí)刻會(huì)選擇犧牲中國的利益，中國原有的優(yōu)勢正日漸減弱。

除了加大投資力度，美國、日本等國還通過各種方式加大對緬甸改革的影響，并改變緬甸民眾對華認(rèn)知，削弱中緬合作的基礎(chǔ)，其手段包括幫助緬甸進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對公務(wù)員、媒體等開展各類培訓(xùn)，控制輿論導(dǎo)向、拉攏青年精英、通過官方和民間層面進(jìn)行援助等。美國對緬援助中包括對公民社會(huì)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投入，以此與反對派和當(dāng)?shù)胤钦M織建立聯(lián)系。日本在經(jīng)濟(jì)不景氣情況下對緬甸的援助不減反增，企圖將緬甸打造成為其在東南亞的戰(zhàn)略新支點(diǎn)。美國等域外國家對中國“一帶一路”倡議持負(fù)面看法，認(rèn)為倡議背后是中國的戰(zhàn)略考量，甚至采取行動(dòng)阻礙中緬的相關(guān)合作。中緬密松水電站項(xiàng)目被擱置、萊比塘銅礦受阻等事件的背后均有美國的影子。

（三）中緬關(guān)系的困境

2011年，緬甸政府以民意為由單方面停掉了中國在緬甸投資的密松水電站。隨后，2012年，萬寶礦產(chǎn)公司投資10億美元的萊比塘銅礦項(xiàng)目自奠基初期起便遭遇當(dāng)?shù)鼐用褚约碍h(huán)保團(tuán)體抗?fàn)?，一度停工?014年7月，緬甸鐵路運(yùn)輸部發(fā)布消息稱，中緬“昆明—皎漂鐵路”項(xiàng)目遭到擱置。中國在緬甸的一系列合作項(xiàng)目的受挫反映出中緬傳統(tǒng)友好關(guān)系因?yàn)榫挼檎无D(zhuǎn)型正在遭遇挑戰(zhàn)，中緬關(guān)系在一定程度上陷入了困境。

中緬經(jīng)貿(mào)合作上遇到的障礙體現(xiàn)出一個(gè)深層次的問題——緬甸社會(huì)中存在的反華情緒開始發(fā)酵。緬甸民眾的排華記憶、民族主義盛行、對中國過去支持軍政府的誤解、中國企業(yè)在緬甸投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度集中于資源開發(fā)、在緬中資企業(yè)未能更好融入當(dāng)?shù)?、對投資地各階層利益的忽視、非政府組織對民眾的錯(cuò)誤誘導(dǎo)以及媒體過分關(guān)注中資企業(yè)等，都成為緬甸民眾反華思潮的重要原因。

隨著言論的開放，緬甸執(zhí)政者為了得到民眾支持，不得不對中緬關(guān)系有所犧牲。尤其是眾多重大項(xiàng)目缺乏與當(dāng)?shù)鼐用瘛⒎钦M織的溝通，導(dǎo)致大規(guī)模的群體性勞工罷工事件，使中國企業(yè)在蒙受經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了其他中國企業(yè)在緬甸投資的形象。中國大唐集團(tuán)在克欽邦建設(shè)的膠布水壩項(xiàng)目建設(shè)不久就遭到了當(dāng)?shù)貜?qiáng)烈的反對和武力阻撓，被迫額外支付了2000萬元人民幣的環(huán)保稅才化解矛盾。2012年5月，仰光工業(yè)園發(fā)生了18起針對中國在緬投資工廠的罷工事件，激化了中緬經(jīng)濟(jì)合作的摩擦矛盾①。

五、未來中緬經(jīng)貿(mào)合作的對策建議

如何加強(qiáng)中緬關(guān)系，推動(dòng)中緬合作，對于中國的周邊外交和“一帶一路”建設(shè)將是重要考驗(yàn)。中國應(yīng)總結(jié)對緬甸外交工作中的得失，努力發(fā)展雙邊關(guān)系，完善對緬投資方式，從而建立更加穩(wěn)固的中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。以“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，中緬兩國可繼續(xù)增進(jìn)合作，擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)往來，實(shí)現(xiàn)互惠互利。

第一，中緬經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作必須建立在互利與自愿的基礎(chǔ)上，并對緬甸國情有充分的了解?！耙粠б宦贰钡慕ㄔO(shè)原則是共商、共建、共享，在中緬兩國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中，中國需要兼顧和考慮各方利益，包括緬甸地方和中央的關(guān)系、少數(shù)民族與緬族的關(guān)系、緬甸的國家利益與西方國家的利益、投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益?？砂l(fā)揮民營企業(yè)的作用，讓部分企業(yè)到中國香港、澳門乃至新加坡注冊之后再進(jìn)入緬甸投資，以降低敏感度。

第二，中國企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)進(jìn)入緬甸要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和管理，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌開發(fā)，有序地對緬甸進(jìn)行投資。在能源類投資受阻的情況下，投資可更多轉(zhuǎn)向緬甸迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、金融業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)上。中國可同緬甸共同探討企業(yè)社會(huì)責(zé)任行為準(zhǔn)則，并帶頭執(zhí)行。緬甸對中國改革開放經(jīng)驗(yàn)非常感興趣，中國可積極回應(yīng)緬方訴求，增加對緬甸的經(jīng)驗(yàn)援助。

第三，確保信息公開透明，讓緬甸民眾知曉投資益處。中國企業(yè)首先要與當(dāng)?shù)孛癖姸嘟涣?，在?xiàng)目實(shí)施之前，走訪項(xiàng)目沿線周邊，了解當(dāng)?shù)孛癖妼Π徇w、征地的要求；其次是向當(dāng)?shù)孛癖娬f明項(xiàng)目對于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際效益，落實(shí)項(xiàng)目的環(huán)境評估報(bào)告，甚至可選派民眾代表參與到談判進(jìn)程中；三是切實(shí)履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任并做好宣傳工作，改善中資企業(yè)的形象。中方也需多與緬方協(xié)調(diào)，要求緬甸政府公開透明項(xiàng)目信息，并請權(quán)威機(jī)構(gòu)或媒體發(fā)布項(xiàng)目公告，讓民眾對中國的投資有更大的知曉度。

第四，從現(xiàn)實(shí)條件和國際經(jīng)驗(yàn)來看，要做好對緬工作，不僅要靠政府和企業(yè)，還應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織的作用，尤其是利用好非政府組織民間身份、方式靈活、專業(yè)性強(qiáng)和直接面對普通民眾的特點(diǎn)和優(yōu)勢，把非政府組織開展境外公益活動(dòng)納入援外工作支持范圍，既能提升中國國家形象和軟實(shí)力，也能提高援外綜合效益，維護(hù)中國在緬甸的投資安全。

最后，中資企業(yè)對外投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)注重互利共贏，實(shí)施“惠及民生”戰(zhàn)略，為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，切實(shí)增加當(dāng)?shù)厝说氖杖?，推進(jìn)項(xiàng)目“本土化”。在公益事業(yè)方面積極履行社會(huì)責(zé)任，尊重當(dāng)?shù)貧v史文化，改善中國企業(yè)自身形象，打造中國與“一帶一路”沿線國家真正的“命運(yùn)共同體”。

“一帶一路”倡議本就是一個(gè)包容性極強(qiáng)的發(fā)展平臺，本著“親、誠、惠、容”的理念和求同存異的精神，中國可以與緬甸尋求共同利益的匯合點(diǎn)，與其他各國協(xié)調(diào)利益關(guān)系，以務(wù)實(shí)合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。只要中國對緬甸采取積極、主動(dòng)的外交政策和靈活的策略，同時(shí)正視在發(fā)展對緬甸關(guān)系中存在的不足，努力解決對緬甸合作中存在的問題，改善在緬甸的形象，就能夠推動(dòng)中緬關(guān)系繼續(xù)朝向健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。

注：本文是 21世紀(jì)“海上絲綢之路”地緣安全基礎(chǔ)研究的成果，批準(zhǔn)號 15XGJ007。

（責(zé)任編輯：張 磊）