分權制衡視角下重塑我國紅十字會公信力的研究

趙晶

摘 要：慈善是一個社會文明與進步的重要標志，紅十字會作為我國慈善事業(yè)的代表，一直致力于為易受損害的人群提供人道救援救助服務，對保護人的生命和健康發(fā)揮著不可代替的作用。但近年來，一系列丑聞讓紅十字會面臨巨大的公眾信任危機，筆者在借鑒香港紅十字會運營模式的基礎上，認為化解這一危機應該從外部的制度環(huán)境、內部的組織結構、行政化色彩、工作透明度等多個角度同時入手，重塑我國各級紅十字會的公信力，促進我國紅十字會事業(yè)的健康發(fā)展。

關鍵詞：公信力；監(jiān)督；三權分立；權力制衡

“公信力”，顧名思義，使公眾信任的力量。即在社會公共生活中，公共權力表現(xiàn)出的公平、正義、效率、人道、民主、責任的信任力。

一、中國紅十字會發(fā)展現(xiàn)狀

（1）案例——文家碧事件導入。文家碧，曾任四川省人口計生委副主任、黨組成員，四川省紅十字會黨組書記、常務副會長，四川省紅十字會巡視員等職。2010年，文家碧經人介紹認識了商人胡某。在3年時間內，文家碧借職務之便，先后7次收受胡某賄賂。文家碧受賄及索賄事實共計13起。同時，文家碧還單獨或伙同他人侵吞、騙取公款犯罪4起。文家碧貪污犯罪侵吞、騙取的對象為社會捐助款，其行為對紅十字會聲譽造成惡劣影響。

（2）紅會公信力明顯下降。筆者通過街頭采訪的方式，調查過學校里的同學和部分社會人士，經過后期統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，超過90%的人對紅十字會的評價是負面的，并且自從郭美美事件發(fā)生后，絕大部分的人都沒有再給各級紅會系統(tǒng)捐過款。

（3）紅會受捐數量下降。民政部去年發(fā)布《2015年度中國慈善捐助報告》顯示2015年我國境內接收國內外社會捐款捐物總額共計1042.26億元，時隔4年捐贈量再破千億元大關，比上年小幅增長5.3%，但紅十字會系統(tǒng)接收捐贈金額為26.43億元，占比僅為2.5%，捐贈數量大不如前。

二、紅會公信力下降誘因分析

1.相關法律亟待完善

在不久前舉行的十二屆全國人大常委會第二十一次會議上，提交審議的紅十字會法修訂草案引起廣泛關注。紅十字會法作為我國唯一的專門用一部法律來賦予一個機構特定的使命、職責并對它進行規(guī)范的法律，這在立法中本身就屬罕見。從1993年制定至今，時隔23年才迎來首修，這么長時間不修改的法律也是少數。

2.內部組織結構不合理

①決策層面。我國《紅十字會法》確立了理事會是組織內部治理中心，它選舉產生組織的會長、副會長，并在會員代表大會的閉會期間執(zhí)行大會決議。理事會是基金會的決策機構，責任在于控制、管理基金會的運作，其規(guī)模直接影響決策的效率與公平，當理事人數較少時，決策者相對集中，其科學合理性會趨于下降。而我國紅十字會實際上大多數是由書記、常務副會長、副會長三人主持，副會長多是兼職性質，因此極易造成一人決策的局面。相反地，理事人數較多時，復雜的構成可能使得決策效率低下，但這時候理事所能代表的利益群體更加廣泛，因而可能更加科學合理。②執(zhí)行層面。執(zhí)行機關是在秘書長領導下的負責各項具體事務的執(zhí)行，秘書長由理事會選任，對理事會負責。傳統(tǒng)觀點認為作為執(zhí)行部門，秘書長只是按照命令完成任務，“壹基金”秘書長李勁就說過，公益機構中的職業(yè)人是有邊界的，在自己的職責范圍內做事，成熟的基金會秘書長應該只做執(zhí)行，治理和執(zhí)行應該互不干擾。這種決策與執(zhí)行嚴格分開的傳統(tǒng)觀點，阻礙了決策者對一線信息的掌握情況，易導致決策的低效率。

③監(jiān)督層面。根據紅十字會發(fā)布的組織結構圖，我們可以看到我國紅十字會只存在理事會與執(zhí)行委員會，而監(jiān)事會未在其組織框架中。中國紅十字會總會以及各省級分會組織均未成立監(jiān)事會。我國紅十字會內部監(jiān)事會的缺乏，使其決策與執(zhí)行缺乏監(jiān)督，決策與執(zhí)行的科學性、合理性有待考量。

3.行政化色彩濃厚

我國的紅十字組織脫胎于政府行政部門，紅十字會的隸屬關系各省市也不盡相同，人力調配和經費保障都與總會沒有關系，這就造成了紅十字會管理機制的混亂。一些相關政府機構官員對紅十字會的性質和職責認識不清，過多干預紅十字會的內部治理和日常運營。

文家碧多次稱她套取的資金大多因災、因職工利益和紅會工作的協(xié)調，這些證言雖然沒有被采信，但卻也一定程度上披露出一個更大的問題，即文家碧不是“孤軍奮戰(zhàn)”，她進入的是一個龐大的生態(tài)系統(tǒng)，別人求她辦事需要送錢，上下其手、潛規(guī)則盛行。

4.工作透明度低、缺乏外部監(jiān)督

民政部在第三屆慈展會上發(fā)布《2014年度中國慈善透明報告》，報告顯示，有77%的公益慈善組織透明指數得分不及格，五成公眾對慈善組織信息披露不滿意。2014年度，紅會系統(tǒng)的透明指數得分為35.66分，而其2013年得分為37.72分。紅會系統(tǒng)的透明指數在信息公開的完整性、及時性以及易得性三個方面都有所下降。

三、重塑我國紅會公信力的措施

1.完善相關法律制度

規(guī)章制度在組織內部相當于法律，紅十字會要不斷完善內部監(jiān)督機制，同時還應建立相應的責任追究機制，依據這個機制來對各個崗位的人員實行有效的約束，在一定程度上防止不良行為的出現(xiàn)?！洞壬品ā肥且徊看壬剖聵I(yè)的基本法，它與紅十字法是并重的兩部法律，我國紅十字會的慈善活動也要遵守該法律相關規(guī)定。近年，社會公眾參與慈善事業(yè)的積極性不斷提高，慈善界人士深感出臺一部較為完善的法律十分必要。加強法律對紅十字會的約束力，明確定位執(zhí)法主體和責任，對紅十字會業(yè)務工作清晰定位，把新業(yè)務也納入法律范圍。

2.明確職責，克服行政化色彩

作為官方建立的組織，為了克服行政化色彩，紅十字會需要拓展其與社會的關系。紅會應不斷壯大成員規(guī)模，吸收民間力量，可考慮在組織的外部建立獨立的第三方的評估機構，也能減少政府干預，營造公開透明、良性互動的官場生態(tài)。政府方面也要在制度上理順紅十字會與各級政府的隸屬關系，提高政府機構官員對紅十字會性質和職責的認識，減少對紅會的組織結構、人員任命、內部管理和日常運營的干預，克服行政化帶來的官場惡性生態(tài)循環(huán)。

3.優(yōu)化內部組織結構

任何組織尤其是發(fā)展壯大之后，要實現(xiàn)其組織目標，必然要從內部開始進行自我約束，自我規(guī)范。

不同的類型的組織、基金會要立足實際情況，形成科學合理的理事會規(guī)模。當理事的選任也極其重要，作為理事會成員，應明確自己的權利與義務，對基金會忠實負責。不可否認，執(zhí)行機關比決策層更能直接的了解實施環(huán)境的具體情況，所以理事會也該給執(zhí)行部門適當賦權，聽取有建設性的意見，實現(xiàn)執(zhí)行與決策的權力分享。監(jiān)事會代表著多方利益，所以監(jiān)事會成員應由不同的利益方選，成員還要具備一定的專業(yè)水準，對于項目運作和財務管理等方面較為熟悉，這樣才能實現(xiàn)有效監(jiān)督。

紅十字會法修訂草案的一大亮點是對紅十字會的內部治理結構作出了明確規(guī)定，建立理事會、執(zhí)委會和監(jiān)事會權責分開、互相制約的現(xiàn)代治理結構。我國紅十字會要解決信任危機，就要理順組織內部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方合作機制，實現(xiàn)權力的制衡，相互監(jiān)督，相互制約。

4.增強工作透明度，實行多方位監(jiān)督

紅十字會要提升自己的公信力，必須加強信息披露工作，同時提高日常工作中與公眾的互動和溝通。紅十字會要善用多樣化的信息披露渠道，憑借服務效益贏得公信力，尤其大型公募基金會，應建立常態(tài)的信息披露制度等。定期召開組織內部財務評審會議，只要涉及資金的使用都與財務有著密切的關系，財務工作的透明與否，直接影響紅會工作人員的作風問題。因此加強紅十字會資金使用的公開和透明，對紅會官員的個人財政進行公示，將有助于規(guī)范成員的行為，杜絕權力濫用、權錢交易的行為。

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（作者單位：江南大學法學院）