上海市農(nóng)村居民點整理機制創(chuàng)新研究

摘要近幾年，隨著集約節(jié)約利用土地及大力發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)等要求的提出，上海市各部門相繼開展了小城鎮(zhèn)發(fā)展試點、農(nóng)村宅基地置換及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等，分析不同農(nóng)村居民點整理模式以及整理機制，并從工作機制、財政投入、產(chǎn)權(quán)、退出機制等各方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村居民點； 整理機制；上海市

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）16-0186-03

Study on Consolidation Mechanism Innovation of Rural Residential Areas in Shanghai

GUO Shuhong

（Shanghai Institute of Geological Survey，Shanghai 200072）

AbstractIn recent years， as the proposition of the intensive and economical utilization land and developing the new rural construction，Shanghai municipal departments carried out the pilot，the replacement of housesite in the countryside and link the increase and decrease of urban and rural construction land，the comprehensive improvement of the rural land etc..Consolidation model and mechanism of the rural residential areas were analyzed，and related suggestions were put forward from the following aspects：working mechanism，financial investment，property rights，the withdrawal mechanism and so on.

Key wordsRural residential areas；Consolidation mechanism；Shanghai

作者簡介郭淑紅（1985—），女，山東濟寧人，工程師，碩士，從事土地規(guī)劃和土地整治研究。

收稿日期2017-03-10

2040年的上海將成為更具國際競爭力、更加可持續(xù)發(fā)展和更富城市魅力的全球城市。以全球城市建設(shè)為目標的新一輪總體規(guī)劃，將“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提升”的“五量”調(diào)控作為總指導(dǎo)原則。全市平均村域面積為3 km2。村域面積主要集中在2～5 km2，其中，33%的村落小于2 km2，大于5 km2的僅有10%。據(jù)2014年調(diào)查統(tǒng)計，全市現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地已接近550 km2，人均居住面積達到180 m2，遠超合理水平。其中，崇明縣的人均居民點用地面積高于210 m2。全市農(nóng)村宅基地占全部住宅用地總量的40%，而全市農(nóng)業(yè)戶籍人口僅占全市戶籍人口總量的10%?？梢?，要推進實現(xiàn)“五量”調(diào)控的目標，鄉(xiāng)村是潛力和關(guān)鍵所在。從總體上看，與巴黎、東京等其他全球城市相比較，上海鄉(xiāng)村的整體質(zhì)量差距更大。因此，編制科學(xué)合理的村域空間規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村居民點的存量，提升鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是推進全球城市建設(shè)的重要舉措之一。

1農(nóng)居點整理研究成果

目前，對農(nóng)村居民點整治進行多角度研究，包括生態(tài)景觀構(gòu)建鄉(xiāng)村審美空間[1]、鄉(xiāng)村文化與鄉(xiāng)村旅游[2]、土地利用中的倫理學(xué)問題[3]等。在農(nóng)村居民點整治的分區(qū)及模式問題上，學(xué)者多關(guān)注區(qū)位優(yōu)勢理論的分區(qū)與模式[4]、從功能布局和城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)方面進行完善[5]。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅意味著城鄉(xiāng)間土地利用的統(tǒng)籌發(fā)展，更意味著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟環(huán)境的協(xié)調(diào)同步、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均質(zhì)化。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的農(nóng)村居民點整治，應(yīng)具有促進城鄉(xiāng)人居環(huán)境的和諧化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施的均等化與城鄉(xiāng)土地利用的統(tǒng)一化等多重目標。

2農(nóng)居點整理的體制機制創(chuàng)新

2.1建立聯(lián)動高效的工作機制

管理機構(gòu)建立與政策設(shè)計、舊宅基地復(fù)墾與新基地建設(shè)、新增耕地承包與節(jié)余建設(shè)用指標的使用三大部分，整個過程涉及到政府機構(gòu)、市場主體以及公眾（圖1）。

按照“政府主導(dǎo)、市場運作、農(nóng)民參與”的原則，以區(qū)縣政府推動為主，規(guī)土局搭臺，房地局、建委、財政局、金融辦等相關(guān)部門參與，各司其職，加強配合，聯(lián)動推進，形成合力，做到“各炒一盤菜，共辦一桌席”。

同時，應(yīng)當建立與目標體系相配套的評價考核和獎懲機制，無論是在招商引資、生態(tài)工業(yè)，還是在生態(tài)農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文明衛(wèi)生等方面，只要在農(nóng)居點整理過程中切實改善農(nóng)村居住環(huán)境、改善鄉(xiāng)村生態(tài)、提升鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵做出積極貢獻的企業(yè)或個人，均應(yīng)當給予獎勵，同時也要明確不同環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，以使各部門根據(jù)其職能最大程度地推動農(nóng)居點整理的建設(shè)。

2.2建立資金整合投入機制

當前農(nóng)居點整理資金整合中還存在組織機構(gòu)不健全、規(guī)劃沖突、資金使用分散和資金投入交叉重復(fù)的問題，使得部分區(qū)縣，尤其是經(jīng)濟發(fā)展較為落后的區(qū)縣缺乏足夠的資金開展農(nóng)居點整理。

因此，應(yīng)當加大相關(guān)涉農(nóng)資金的整合力度，重點支持農(nóng)居點以及農(nóng)地的整治建設(shè)項目；對于整理項目，應(yīng)當按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展的要求，按照“統(tǒng)一提供宅基地、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一配建公共設(shè)施、統(tǒng)一整理宅基地、統(tǒng)一推進規(guī)模種植”的“五統(tǒng)一”要求，整村推進；同時建立統(tǒng)一的資金整合平臺，以縣為主進行資金整合，通過搭建資金整合平臺可以將來自中央、自治區(qū)和部門等各類資金通過項目建設(shè)對資金進行有效的整合，整合資金由市財政統(tǒng)一撥付，市新農(nóng)辦、市財政局負責(zé)監(jiān)督、審核。

2.3建立宅基地置換退出機制

目前，上海鄉(xiāng)村農(nóng)戶宅基地面積普遍超標，現(xiàn)行法律法規(guī)雖然規(guī)定“一戶一宅”且面積符合規(guī)定以外的宅基地均可以收回，但實際操作中真正收回的很少，因此需建立有效的宅基地置換退出機制，逐漸引導(dǎo)超標宅基地退出，使農(nóng)村土地使用趨于理性化。

2.3.1宅基地置換退出機制理論構(gòu)建。

宅基地置換退出機制需從3個方面進行建構(gòu)：宅基地退出的引力機制、推力機制和壓力機制。其中引力機制主要指農(nóng)村居民點整理過程中，建立多元化的農(nóng)村住房保障體系，切實提高對農(nóng)村居住保障的層次和水平，或用城鎮(zhèn)中可直接進行交易的商品房與宅基地進行置換，或者直接對在城鎮(zhèn)中已有住房的農(nóng)民給予貨幣補貼，使農(nóng)民財產(chǎn)顯化，農(nóng)民受到利益驅(qū)動，會主動參與到宅基地的置換退出中；推力機制主要是通過農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾工程的實施，推動農(nóng)戶退出宅基地，而農(nóng)居點整理正是以此為重點；而壓力機制的對象主要是針對違法取得或面積超標的農(nóng)房，通過有償使用或征收保有階段的稅費，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主動退出宅基地。

2.3.2宅基地置換退出機制具體形式

2.3.2.1近郊區(qū)縣。近郊區(qū)縣的宅基地置換退出機制以外岡鎮(zhèn)項目為典型代表。其核心為通過用集鎮(zhèn)中的產(chǎn)權(quán)房與農(nóng)民的農(nóng)宅進行置換，顯化農(nóng)民財產(chǎn)，提供激勵。

其運作模式如下：首先，對農(nóng)民宅基地及房屋面積進行確權(quán)。確權(quán)過程中對應(yīng)當拆除而未拆除的房屋、違章建筑、超過批準期限的臨時建筑以及擅自進行房屋及其附屬物新建、改建擴建的部分不計入建筑面積，也不予補償，而對合法的房屋及宅基地頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證和農(nóng)村宅基地使用證。其次，根據(jù)房產(chǎn)證和宅基地使用證登記的面積，對農(nóng)宅的房價評估，對農(nóng)民進行拆遷補償。最后，由農(nóng)民出資外加政府補貼的方式，讓農(nóng)民在集鎮(zhèn)中的安置地塊購買產(chǎn)權(quán)房。置換后農(nóng)民的房屋由不能流轉(zhuǎn)的小產(chǎn)權(quán)房變?yōu)榭梢灾苯由鲜辛鬓D(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)房，且一般農(nóng)民都可以得到2套房的補償，使農(nóng)民的財產(chǎn)得到極大顯化，有助于在近郊區(qū)縣的推動。

2.3.2.2遠郊區(qū)縣。遠郊區(qū)縣的宅基地置換退出機制以莊行鎮(zhèn)項目為典型代表。其核心為通過政府出資補貼，幫助農(nóng)民集中規(guī)劃建新宅，改善農(nóng)民生活環(huán)境，提高用地效率。

該模式的運用主要是政府主導(dǎo)規(guī)劃、出資，對農(nóng)居點進行拆舊建新，政府在拆舊建新過程中對以下情況給予農(nóng)民補助：一是拆老屋補助；二是每戶村莊改造補助；三是農(nóng)業(yè)戶籍人口補助，按人頭計算；四是建新房差價補償，按面積計算。據(jù)估算，該地區(qū)平均新造1幢房子建設(shè)費20萬元，農(nóng)民僅需出資3萬元。通過政府出資拆舊建新，引導(dǎo)原有分散老舊宅基地置換退出，改善了鄉(xiāng)村生活環(huán)境，同時提高了用地效率。

2.4建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動機制

除通過政府直接參與推動宅基地的置換與退出外，也可通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動機制的建立，利用市場機制引導(dǎo)農(nóng)村宅基地有序退出。但我國集體土地流轉(zhuǎn)制度不健全，因此，從以下幾方面建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動機制。

首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動必須以確權(quán)登記為基礎(chǔ)。按照“一戶一宅、法定面積”的原則嚴格核定農(nóng)戶法定宅基地面積并核發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書，同時堅持法律化、程序化的宅基地確權(quán)登記制度，進行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一丈量、統(tǒng)一核實審查、統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一清理，并對房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記。其次，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利與義務(wù)。農(nóng)民的初始宅基地是以無償劃撥方式取得的，帶有很強的集體成員福利性質(zhì)，因此，必須明確每戶只能享受一次具有福利性質(zhì)的宅基地，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地后，戶內(nèi)人口不得再申請宅基地（包括加入他人戶籍申請宅基地）。同時明確規(guī)定，農(nóng)民無其他固定住處的，不得轉(zhuǎn)讓宅基地。第三，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可與居民點整理建設(shè)結(jié)合，因為農(nóng)居點整理涉及大量農(nóng)宅的拆遷歸并與集中，因此可為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供很好的契機。第四，要切實抓好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺和中介組織建設(shè)。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)切實抓好土地流轉(zhuǎn)平臺和中介組織的建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序，最大限度地保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.5創(chuàng)新投融資機制

資金平衡是農(nóng)居點整理項目的難點，創(chuàng)新投融資機制是保證農(nóng)居點整理可持續(xù)的重要手段。

投資主體多元化是創(chuàng)新投融資機制的關(guān)鍵。在政府主導(dǎo)推動下，逐步引入市場主體參與到農(nóng)居點整理建設(shè)中，例如在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)整理的模式中，城鎮(zhèn)中一定比例的整理安置房建設(shè)可以作為房地產(chǎn)開發(fā)商取得其他項目的附加條件，從而將房地產(chǎn)開發(fā)商納入到農(nóng)居點整理的體系中。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資上，可以采用BOT或PPP等融資模式，充分吸收社會資金，推動農(nóng)居點整理建設(shè)。還可以通過稅收優(yōu)惠、財政補助、貼息、以物代資、先建后補、獎補結(jié)合等手段，充分調(diào)動農(nóng)民群眾參與農(nóng)居點整理建設(shè)的積極性。

2.6健全監(jiān)督機制和管理制度

監(jiān)督管理機制的健全主要從2個方面展開：一是要加強對農(nóng)居點整理實施過程的監(jiān)督與管理。一方面通過建立明確的監(jiān)督考核機制，自上而下的由上級主管機關(guān)進行監(jiān)督管理；同時項目整個實施過程應(yīng)公開透明，接受公眾監(jiān)督。國外土地整理實施過程中會設(shè)立專門的土地整理法庭，上海市農(nóng)居點整理可以借鑒類似觀念，設(shè)立專門機構(gòu)接受公眾對整治相關(guān)問題的投訴或意見，并進行處理。另一方面應(yīng)當結(jié)合整理的目標體系，建立整理的評價體系，對項目的目標達成度進行評價，并進行公示，接受公眾檢驗。二是要加強農(nóng)居點整理的資金管理，加強農(nóng)居點整理專項資金的核算。各基層需要貫徹落實財會制度，加強對資金的預(yù)算核算工作，嚴格執(zhí)行資金支付標準。加強對資金的監(jiān)督管理能夠有效地規(guī)范專項資金的使用環(huán)境，確保投融資的資金切實用在實處。

2.7建立全程公眾參與機制

農(nóng)居點整理應(yīng)當建立事先、事中和事后的全程公眾參與機制。

2.7.1事先公眾參與。

事先公眾參與制度主要從兩個方面建設(shè)，首先，應(yīng)當以農(nóng)民意愿為項目施行的必要條件。上海市目前已進行的宅基地置換項目基本都是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上進行的，較好地尊重了農(nóng)民的意愿，不過也有其不足之處，如目前農(nóng)民主動參與農(nóng)居點整治項目較少，農(nóng)民自愿主要是通過高額補償?shù)脕淼?，已實施項目大多難以達到資金平衡，總體來說是不可持續(xù)的。

其次，農(nóng)居點整理項目實施前，應(yīng)當對農(nóng)民進行適當?shù)呐嘤?xùn)。培訓(xùn)應(yīng)當主要就農(nóng)居點整理的目的、整理過程中農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)進行普及與宣傳，鼓勵農(nóng)民合理表達訴求，同時也對整個整理項目有全局性的把握，有利于農(nóng)民積極主動參與到整理當中。臺灣農(nóng)村社區(qū)整理通過培訓(xùn)提高了農(nóng)民的參與程度，并且節(jié)約了整理的成本，部分村莊甚至提出無需政府投資，而要奉行“簡”的哲學(xué)理念。可見，事先培訓(xùn)的制度對于整理具有重要意義。

2.7.2事中公眾參與。

事中公眾參與主要是項目具體規(guī)劃選址、實施建設(shè)以及公共服務(wù)設(shè)施、休閑娛樂設(shè)施的提供和布局等問題的決策過程應(yīng)當民主化。應(yīng)當成立包含村委會領(lǐng)導(dǎo)、村民代表以及相關(guān)各部分成員的農(nóng)居點整理委員會，對整理過程中較為重大的決策進行商議，充分吸取各方建議，以減小項目實施阻力，提高實施的成功率。

2.7.3事后公眾參與。

事后公眾參與主要是在對整理項目最終評價時，將農(nóng)民滿意度作為重要的考核標準，用于衡量項目本身的成功與否，同時為后期項目的開展提供借鑒意義。

2.8示范村建設(shè)扶持政策

在不同農(nóng)居點整理類型區(qū)域中，分別重點打造具有代表性的示范村，對未實行農(nóng)居點整理的區(qū)域形成示范效應(yīng)，帶動其村民主動參與農(nóng)居點整理。

示范村建設(shè)一是要確定合理的建設(shè)時序與數(shù)量。例如浦東新區(qū)農(nóng)居點整治需求迫切，則亟需在該區(qū)域打造適合于快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的農(nóng)居點整理模式；另外金山區(qū)、奉賢區(qū)、青浦區(qū)和崇明縣等區(qū)縣經(jīng)濟較為落后，需要通過政策重點扶持，建立打造示范村，調(diào)動農(nóng)民參與積極性。二是在方式上，應(yīng)適當給予示范村建設(shè)政策傾斜與優(yōu)惠，優(yōu)先安排建設(shè)用地指標，大力激勵村莊和宅基地整理復(fù)墾。要簡化審批手續(xù)，降低相關(guān)規(guī)費。支持農(nóng)民通過宅基地有償退出、宅基地跨村跨鎮(zhèn)置換、宅基地置換城鎮(zhèn)住房等途徑，實現(xiàn)向城鎮(zhèn)集聚。三是政策創(chuàng)新可以與示范村相結(jié)合，形成試點，例如可以在示范村推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動機制，在整理實施過程中可以通過建立整理委員會，以切實保護農(nóng)民實際利益為重點，充分滿足農(nóng)民訴求，從而對周邊農(nóng)村產(chǎn)生示范效應(yīng)。

2.9推動多元文化創(chuàng)新

農(nóng)居點整理建設(shè)要融入上海鄉(xiāng)村資源、歷史文化和特色產(chǎn)業(yè)，更好地體現(xiàn)鄉(xiāng)村的獨特魅力和持久吸引力。

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)要兼具觀光與體驗的特點，其中觀光模式是觀賞田園景觀、觀看民俗風(fēng)情文化表演、參觀手工藝品、農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)具展覽等觀賞性活動為主的鄉(xiāng)村旅游，而體驗?zāi)Ｊ街赣慰陀H自從事各種農(nóng)事活動，或深入農(nóng)村家庭體驗家庭生活文化，或親自參加某種手工藝品制作，或參加各種民俗風(fēng)情文化活動的鄉(xiāng)村旅游模式。通過觀光來吸引顧客，通過體驗來留住顧客，而農(nóng)居點建設(shè)通過與自然山水形成有機結(jié)合或者以傳統(tǒng)農(nóng)宅的形式出現(xiàn)，既作為鄉(xiāng)村旅游觀光的對象，同時也為游客提供食宿，是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的重要環(huán)節(jié)。可以在社區(qū)內(nèi)部或者幾個毗鄰社區(qū)，通過舉辦農(nóng)產(chǎn)品節(jié)、傳統(tǒng)工藝節(jié)、地方曲藝節(jié)、特色飲食節(jié)、特產(chǎn)節(jié)等，評選各種產(chǎn)品。目前已形成頗具特色規(guī)模的如奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)“伏羊節(jié)”、南匯桃花節(jié)等已吸引上海市區(qū)甚至周邊省市的旅游，帶動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

3結(jié)語

農(nóng)村居民點用地作為城鄉(xiāng)土地利用的重要組成部分，其綜合整治過程涉及農(nóng)村發(fā)展與城市開發(fā)兩大板塊，通過農(nóng)村居民點整治，不僅能夠調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，更有助于促進上海市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。上海市應(yīng)鼓勵多種模式推進，以中心村、生態(tài)村整治為重點，以點帶面，穩(wěn)步推進農(nóng)村居民點整治，從農(nóng)村實際出發(fā)，采取多種模式進行整治[6-7]，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

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