就近入學(xué)政策下保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)的必要性分析

徐宇

[摘要]就近入學(xué)政策作為我國義務(wù)教育階段的基本政策，其根本宗旨在于保障公民的平等受教育權(quán)。從實(shí)施效果來看，對(duì)于農(nóng)民工子女這一特殊群體受教育權(quán)的維護(hù)仍存在諸多問題，呈現(xiàn)出不容樂觀的運(yùn)行態(tài)勢。因此有必要重申保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)的必要性，對(duì)就近入學(xué)政策的公平價(jià)值取向賦予制度和法律層面的保證。農(nóng)民工子女的特殊社會(huì)地位決定了國家應(yīng)積極履行給付義務(wù)，發(fā)揮教育基本權(quán)利積極受益性功能，以打破影響農(nóng)民工子女受教育權(quán)的現(xiàn)實(shí)壁壘。

[關(guān)鍵詞]就近入學(xué)；農(nóng)民工子女；受教育權(quán)

[中圖分類號(hào)] G40[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1005-5843（2017）02-0051-04

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201702009就近入學(xué)政策本著實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共性的初衷，自1986年頒布實(shí)施的《義務(wù)教育法》第9條就有明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)置小學(xué)、初中等學(xué)校，兒童少年就近入學(xué)。”30年來，這一政策已多次更新調(diào)整，這一項(xiàng)保障適齡少年兒童基本平等受教育權(quán)的“最低保障政策”，目前的焦點(diǎn)落在教育底線消費(fèi)者——農(nóng)民工子女受教育問題上。近年來，就近入學(xué)日益將教育公平作為政策重心，諸如《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等文件的出臺(tái)，正是國家對(duì)包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的弱勢群體加大傾斜力度的體現(xiàn)。然而，受制于體制內(nèi)外的多重原因，目前農(nóng)民工子女的就近入學(xué)權(quán)益仍受損較重，面臨著“公辦學(xué)校入學(xué)難、民辦學(xué)校入學(xué)貴、農(nóng)民工子弟學(xué)校條件簡陋”等現(xiàn)實(shí)問題，農(nóng)民工子女正在陷入失學(xué)、輟學(xué)等困境。隨之而來的第二代、第三代農(nóng)民工的產(chǎn)生，在城市境遇之下這些弱者永遠(yuǎn)被貼上了“農(nóng)村人”“貧困者”的標(biāo)簽，原本希望通過教育實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份轉(zhuǎn)型的愿望也要被抹滅。一項(xiàng)原本旨在實(shí)現(xiàn)均衡的政策，卻因現(xiàn)實(shí)障礙而阻隔了弱者的平等受教育權(quán)。正如有學(xué)者指出的那樣，現(xiàn)有社會(huì)不公平是造成教育弱勢群體的根源，而現(xiàn)有教育不公平又是造成新的社會(huì)不公平的根源[1]。因此，遏制社會(huì)不公態(tài)勢的關(guān)鍵，是重申教育對(duì)于弱勢群體身份轉(zhuǎn)型的巨大意義，以法律手段保證其受教育權(quán)的落實(shí)，切實(shí)發(fā)揮政府的積極作用，為解決農(nóng)民工子女受教育問題提供堅(jiān)實(shí)保障。

一、公平性價(jià)值取向：保障受教育權(quán)的應(yīng)然要求教育作為農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵途徑，承擔(dān)著重要的社會(huì)功能。身份轉(zhuǎn)型若被定義為特殊群體的教育結(jié)果公平，那么就近入學(xué)則蘊(yùn)含起點(diǎn)公平與過程公平。只有起點(diǎn)與過程實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，才能為結(jié)果公平創(chuàng)設(shè)條件。教育領(lǐng)域存在著多元利益主體，就近入學(xué)試圖維護(hù)每位適齡兒童平等受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，然而農(nóng)民工子女的利益卻在公共教育經(jīng)費(fèi)投入不足、優(yōu)質(zhì)教育資源欠缺的現(xiàn)實(shí)下，受到不同程度的忽視，加之戶籍制度對(duì)農(nóng)民工子女套上了身份枷鎖，使其不僅在城市中處于“邊緣人”境地，就連在教育中也受到不公平待遇。故討論農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，第一要義必是平等，只有在重視這一基本價(jià)值取向的基礎(chǔ)上設(shè)立制度，提供法律保障，才能保證就近入學(xué)政策在正確軌道運(yùn)行。

（一）權(quán)利平等需要制度保證

長期以來形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)制度為農(nóng)民工子女打下了身份烙印，致其無法進(jìn)入諸多城市學(xué)校享受和城里學(xué)生一樣的優(yōu)質(zhì)教育。盡管近年來這種戶籍隔閡正在逐漸改善，如2005年《中華人民共和國臨時(shí)居民身份證管理辦法》規(guī)定了臨時(shí)居民身份的法律效力，而且當(dāng)今農(nóng)民工子女入學(xué)手續(xù)中也開始納入暫住證的效用，然而這種根深蒂固的城鄉(xiāng)觀念卻未因新的調(diào)整就得以消除，這種“初始狀態(tài)的不公平”在義務(wù)教育管理體制下被進(jìn)一步強(qiáng)化?！读x務(wù)教育法》第8條規(guī)定，“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。分級(jí)管理體制導(dǎo)致地方分割，財(cái)政投入與戶籍相配套，地方財(cái)政給予該群體的撥款是在戶籍所在地進(jìn)行的，并不能帶入城市地區(qū)。這部分薄弱的資金看似不能成為學(xué)生入學(xué)的阻力，卻成為城市學(xué)校拒收的說辭。受教育權(quán)作為法律賦予每一位公民的基本權(quán)利，究竟落實(shí)與否還需通過制度來保障。國家不僅是教育權(quán)利的分配主體，而且同時(shí)也是教育權(quán)利的保障主體，因此，相應(yīng)的國家制度對(duì)于保障教育弱勢群體具有決定性的意義[2]。對(duì)農(nóng)民工資子女受教育權(quán)的維護(hù)需要政府建立保障機(jī)制，做好補(bǔ)償弱勢群體的規(guī)劃，創(chuàng)新就近入學(xué)的相關(guān)制度。這樣一則要打破戶籍制的限制程度，臨時(shí)身份得到認(rèn)可，加之城市環(huán)境的熏陶，不管從法律意義的實(shí)然層面還是應(yīng)然層面上，住所地和居住地之分已經(jīng)不再是影響農(nóng)民工子女就近入學(xué)的制度限制[3]。二則需建筑農(nóng)民工子女義務(wù)教育的長效經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)避教育對(duì)其帶來的階層循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）教育公平亟待法律維護(hù)

立法對(duì)于改善農(nóng)民工子女入學(xué)問題的重要意義早在2006年新的《義務(wù)教育法》規(guī)定“以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制為核心內(nèi)容”開始日漸明晰，然而出于落實(shí)有誤、經(jīng)費(fèi)保障尚未明確規(guī)定等缺陷，立法的作用被削弱，改善立法勢在必得。明確義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源、使用途徑能夠減弱由于政策不穩(wěn)定性帶來的農(nóng)民工子女入學(xué)經(jīng)費(fèi)缺失問題，應(yīng)當(dāng)通過制定保障弱勢群體受教育權(quán)的專項(xiàng)性法律，以國家強(qiáng)制手段實(shí)施傾斜原則。絕大多數(shù)農(nóng)民工子女無法通過“擇?！薄皯艏w移”等以錢權(quán)為基礎(chǔ)的教育消費(fèi)形式達(dá)到選擇優(yōu)勢教育資源的目的，也無法在起點(diǎn)公平上與城市孩子保持一致。義務(wù)教育，尤其是弱勢群體如流動(dòng)兒童的受義務(wù)教育權(quán)，需要由政府的公權(quán)力干預(yù)，確保流動(dòng)兒童的受教育權(quán)利得到保障[4]。通過法律明確農(nóng)民工子女入學(xué)經(jīng)費(fèi)由流入地政府和輸出地政府共同承擔(dān)，為其入學(xué)提供經(jīng)費(fèi)支撐，并通過規(guī)范流入地政府義務(wù)教育學(xué)校的招生政策，消除學(xué)校濫用職權(quán)拒絕接收農(nóng)民工子女的現(xiàn)象，以法律權(quán)威保障教育平等。

二、積極受益權(quán)功能：保障受教育權(quán)的實(shí)然分析作為基本權(quán)利，受教育權(quán)兼具消極的防御權(quán)功能和積極的受益權(quán)功能[5]。前者指向國家的消極義務(wù)，后者強(qiáng)調(diào)國家的積極給付義務(wù)。農(nóng)民工子女單純倚靠父母個(gè)人資本獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的幾率甚小，需要國家在義務(wù)教育階段進(jìn)行積極扶持，以促進(jìn)不同階層間的均衡，故討論積極受益權(quán)功能對(duì)農(nóng)民工子女受教育權(quán)提供現(xiàn)實(shí)保障具有重要意義。受益權(quán)功能就是國家要以積極的作為，為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供一定的服務(wù)或給付，所給付的內(nèi)容可以是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律程序和服務(wù)，也可以是對(duì)公民在物質(zhì)上、經(jīng)濟(jì)上的資助。農(nóng)民工子女在流入地入學(xué)為其受教育權(quán)增添了幾分獨(dú)特色彩，國家實(shí)施積極給付時(shí)應(yīng)考慮異地特殊性。下面結(jié)合農(nóng)民工子女接受教育的三種類型學(xué)校，針對(duì)必要教育設(shè)施創(chuàng)設(shè)請求權(quán)、現(xiàn)有教育設(shè)施的入學(xué)請求權(quán)以及獲得教育資助權(quán)對(duì)保障受教育權(quán)必要性進(jìn)行分析。

（一）保障必要教育設(shè)施創(chuàng)設(shè)請求權(quán)，實(shí)現(xiàn)“有學(xué)上”

我國憲法明確規(guī)定，所有公民享有受教育的基本權(quán)利，《教育法》更是強(qiáng)調(diào)了所有公民享有平等的受教育機(jī)會(huì)。農(nóng)民工子女作為合法公民群體，其受教育權(quán)不容忽視，也必須予以保障，入學(xué)機(jī)會(huì)平等更是基礎(chǔ)要義?！坝袑W(xué)上” 即必要教育設(shè)施的創(chuàng)設(shè)請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的最基本要求[6]。農(nóng)民工子女因戶籍制度而處于公辦教育的邊緣化境地，加之公辦學(xué)校容量有限，致使民辦學(xué)校成為農(nóng)民工子女就學(xué)的主渠道。極少數(shù)民辦學(xué)校辦學(xué)條件優(yōu)越，甚至趕超公辦學(xué)校，但因其高昂學(xué)費(fèi)決定了只有個(gè)別農(nóng)民工子女可享受這類優(yōu)質(zhì)教育，故在此不予考慮。

民辦學(xué)校整體質(zhì)量不及公辦學(xué)校，但入學(xué)手續(xù)簡單、管理方式靈活，故成為入學(xué)難下實(shí)現(xiàn)最低層要求——有學(xué)上的無奈之舉，而就是這層最低保護(hù)傘卻也在現(xiàn)實(shí)的打壓之下日漸破滅。有的地區(qū)為限制農(nóng)民工子女入學(xué)，甚至連民辦學(xué)校都必須要證件齊全。以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份浙江為例。2014年浙江省不允許沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)的外地農(nóng)民工子女入學(xué)，即使就讀民辦學(xué)校也需要多達(dá)10個(gè)證件的證明。如此繁多的證件看似是身份的證明，實(shí)則卻是地方學(xué)校實(shí)施保護(hù)主義的行為驅(qū)使。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前農(nóng)民子女的就學(xué)仍以回鄉(xiāng)為主，其中有62%選擇在家鄉(xiāng)就學(xué)，選擇在務(wù)工地就學(xué)的占38%。從子女未能隨遷最主要的原因來看，占第一位的是子女進(jìn)入務(wù)工地學(xué)校就讀存在困難，占54%；其次為無力負(fù)擔(dān)子女隨遷的生活和教育支出，占38%[7]。這一數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工子女城市入學(xué)困難仍占據(jù)相當(dāng)大的比重，將子女送回農(nóng)村學(xué)校就讀并不是諸多農(nóng)民工的初衷，是城市學(xué)校不接納政策之下的無奈選擇，原本以民辦學(xué)校作為教育選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)場域，其愿望也逐漸被現(xiàn)實(shí)打磨殆盡。且不說民辦學(xué)校管理不規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量差導(dǎo)致教育過程中形成與公辦學(xué)校的差距造成的不公平，當(dāng)今就連基本的入學(xué)機(jī)會(huì)都喪失了，這成為農(nóng)民工子女最大的難題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速發(fā)展的今日，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝谝咽遣豢珊雎缘内厔荩欢庠匠青l(xiāng)鴻溝的首要舉措應(yīng)是保障這些城市新興力量的教育問題。教育大業(yè)，乃立國興邦之本，無論是從保障公民基本權(quán)利的個(gè)人角度而言，還是國家發(fā)展的大局觀來看，賦予農(nóng)民工子女合法平等的入學(xué)機(jī)會(huì)，乃是大勢所趨。

（二）滿足現(xiàn)有教育設(shè)施入學(xué)請求權(quán)：實(shí)現(xiàn)“上好學(xué)”

相比于“有學(xué)上”，現(xiàn)有教育設(shè)施的入學(xué)請求權(quán)即平等進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校，則屬于“上好學(xué)”這一較高層次的需要。公立學(xué)校因其先進(jìn)的硬件設(shè)備、雄厚的師資力量以及便捷的升學(xué)條件備受進(jìn)城務(wù)工人員青睞，能將子女送入公立學(xué)校就學(xué)，對(duì)很多農(nóng)民工而言是扎根城市的第一步，亦是從根源遏制農(nóng)民身份復(fù)制的關(guān)鍵。2016年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中指出，要保障農(nóng)民工隨遷子女以流入地為主，以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育?！皟蓚€(gè)為主”是政府實(shí)施教育機(jī)會(huì)傾斜政策的體現(xiàn)，加快落實(shí)戶籍制度改革政策更是進(jìn)一步淡化農(nóng)民工子女入學(xué)身份限制的重要旨意，這在保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)的道路上邁出了轉(zhuǎn)折性的一步。然而政策的實(shí)施是慢熱的，在發(fā)揮成果效力之前需要漫長的轉(zhuǎn)型期，當(dāng)前正處在良性轉(zhuǎn)換的過渡期，農(nóng)民工子女入學(xué)請求權(quán)仍面臨很多阻礙。以流動(dòng)人口大市北京為例，2015年北京市教育委員會(huì)《關(guān)于2015年義務(wù)教育入學(xué)工作的意見》規(guī)定，非京籍兒童入學(xué)提供“五證”的政策基本不變，具體細(xì)則由各區(qū)縣結(jié)合實(shí)際制定；而在執(zhí)行中，《細(xì)則》讓“五證”衍生出 28個(gè)證件。且不說公辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)、借讀費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等各種費(fèi)用昂貴，單是這一復(fù)雜程序就讓很多家長望而生畏，只能轉(zhuǎn)移到民辦學(xué)校或農(nóng)民工子弟學(xué)校入學(xué)。更有甚者，一些北京出生的打工子弟求學(xué)無門，只能往返河北上學(xué)，成為求學(xué)“候鳥族”。城市化進(jìn)程日益加快的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致一些地區(qū)流動(dòng)人口逐漸超過本籍人口，出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，也意味著愈來愈多的孩子面臨“上學(xué)難，上好學(xué)更難”的現(xiàn)象，就近入學(xué)著實(shí)將這些孩子的受教育權(quán)懸置于虛擬空間之上，成為被公辦學(xué)校篩漏的群體。同時(shí)，礙于農(nóng)民工自身文化水平的限制，通過合法途徑為子女重獲平等教育權(quán)努力的機(jī)會(huì)被大大稀釋，即使跨過重重障礙成功進(jìn)入學(xué)校，也會(huì)被安排在獨(dú)立的班級(jí)，接受異樣的眼光。無論是出自對(duì)平等人權(quán)的尊重還是對(duì)弱者的關(guān)照，在政策轉(zhuǎn)型的今日，維護(hù)農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的正當(dāng)權(quán)利已成為題中之義，更是保障受教育權(quán)的重要表征。

（三）獲得教育資助權(quán)：實(shí)現(xiàn)上學(xué)“有保障”

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，一種無法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實(shí)際上根本不是法律權(quán)利[8]。獲得教育資助權(quán)作為農(nóng)民工子女受教育權(quán)得以保障的最后防線，在當(dāng)前入學(xué)坎坷、就學(xué)困難的教育環(huán)境之下，是訴求法律施與幫助的有效途徑。

相比于公辦學(xué)校的入學(xué)高門檻以及不平等待遇，農(nóng)民工子弟學(xué)校已成為他們在城市中尋求身份認(rèn)同的庇護(hù)場所。眾多的子弟學(xué)校中符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的只有極少數(shù)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低對(duì)應(yīng)的必然是簡陋的辦學(xué)環(huán)境、薄弱的師資力量以及較低的升學(xué)率，因此即便是入學(xué)得到保障，日后的發(fā)展也存在極大的隱患。2016年杭州一所民工子弟學(xué)校僅有4名學(xué)生參加中考而引起熱議。據(jù)調(diào)查，該學(xué)校初三年級(jí)原有30多名學(xué)生，有2名回原籍就讀，其余大部分都因成績不佳放棄中考，參加了職高、技校的提前招生，還有的因不符合條件而無法報(bào)考[9]。這在龐大的民工隊(duì)伍中并不是個(gè)案，“棚戶學(xué)?！钡姆Q呼折射出底層學(xué)校與城市的繁榮格格不入，這些學(xué)生的未來已然被定位，注定無法成為精英階層。有學(xué)者指出，孩子們的眼里沒有城市與農(nóng)村，也沒有富足與貧困，問題主要來自成人的狹隘與偏見[10]。農(nóng)民工子女被定義為“弱勢群體”，被人為施加的限制阻隔在城市的狹小區(qū)域，只有通過尋求政府資助才能使先前喪失的受教育權(quán)獲得重生。公辦學(xué)校規(guī)模有限、民辦私立學(xué)校辦學(xué)成本高的現(xiàn)實(shí)因素決定，解決農(nóng)民工子女受教育問題最行之有效的途徑，是政府通過籌集資金改善民工學(xué)校的辦學(xué)條件，實(shí)現(xiàn)上學(xué)有保障這一最低層級(jí)的教育需求，為農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)建立穩(wěn)定的支撐。

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