試析歐盟競爭法下的國家援助制度及其對中國的借鑒

【摘要】歐盟競爭法是影響歐盟一體化進程中至關(guān)重要的因素之一，作為歐盟競爭法的重要組成部分，國家援助制度旨在限制和預(yù)防成員國所給予的不公平的國家援助，并且根據(jù)具體實踐，國家援助制度有了一些新的發(fā)展。同時在中國法律制度下并沒有完整的關(guān)于國家援助的概念，故對國家援助制度的研究具有一定的理論和實踐的價值。本文在把握歐盟國家援助制度的基礎(chǔ)上，對可歸因性測試和市場投資者測試進行了分析，以期我國在行政補貼的認定上得到借鑒。

【關(guān)鍵詞】歐盟競爭法 國家援助 可歸因性 市場投資者

歐盟國家援助制度是歐盟競爭法的重要組成部分?；谛屎凸降慕嵌?，國家援助制度旨在限制和預(yù)防歐盟成員國所給予的不公平的國家援助。歐盟國家援助制度涉及諸多方面，如競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系、消費者福利、資源分配的效率，以及整體與區(qū)域的凝聚力等等，并且根據(jù)成員國的具體實踐，國家援助制度有了一些新的發(fā)展。如歐盟委員會在2015年10月裁定盧森堡稅務(wù)機關(guān)與菲亞特的預(yù)約定價協(xié)議（Advance Pricing Agreement）以及荷蘭稅務(wù)機關(guān)與星巴克的預(yù)約定價協(xié)議都違反了國家援助制度，通過國家援助制度來擴大自己的權(quán)利范圍，加快歐洲稅收一體化進程 ；又如歐盟國家援助法律制度是歐盟在WTO反補貼制度下的自我保護手段，該制度猶如一套內(nèi)部控制機制，將成員國可能違反的補貼行為矯正在內(nèi)部層面，避免因產(chǎn)生違反義務(wù)而遭受訴訟的不利后果 。國家援助的概念類似我國法律制度中的行政補貼，雖然我國《反壟斷法》中涉及部分行政補貼的內(nèi)容，但是該部分內(nèi)容接近于空白，然而實踐中我國國有企業(yè)壟斷問題比較嚴重，各種形式的國家補貼及優(yōu)惠政策層出不窮，雖無國家援助之名，卻行國家援助之實，所以有必要借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗來完善我國的國家援助制度。

一、歐盟國家援助制度的法學基礎(chǔ)

歐盟國家援助制度的法學基礎(chǔ)體現(xiàn)在相對完整的國家援助制度的架構(gòu)之中，主要涉及到國家援助的定義、構(gòu)成要件和方式等內(nèi)容。

（一）國家援助的定義

《歐盟運行條約》第107條第1款規(guī)定：“除條約另有規(guī)定外，由某一成員國提供或通過無論何種形式的國家資源提供的任何援助，使特定的經(jīng)營者或商品生產(chǎn)受益從而扭曲競爭或存在扭曲競爭的威脅，只要影響到成員國之間的貿(mào)易，均與內(nèi)部市場相抵觸?！痹摋l款對于國家援助的規(guī)定比較寬泛，一般性禁止國家援助的存在 。雖然該條約并沒有對國家援助的概念做出準確定義，但歐盟多年的司法實踐已提煉出該概念的進一步界定： 國家援助指通過減少一般包含在一個企業(yè)預(yù)算中的費用而使企業(yè)處于優(yōu)勢地位，所進行的由國家承擔相應(yīng)負擔的干預(yù)。

（二）國家援助的構(gòu)成要件

具備哪些因素構(gòu)成國家援助，即國家援助的構(gòu)成要件問題的研究十分重要，該問題關(guān)乎國家援助制度的本質(zhì)。關(guān)于構(gòu)成要件，實踐和學界上對此爭議較大。例如實踐中歐盟委員會審查成員國相關(guān)措施是否構(gòu)成國家援助時，依據(jù)的是《歐盟運行條約》第107條以及歐盟委員會、歐盟議會和歐洲法院就如何實施國家援助制度所頒布的大量條例、指令、裁定和判例；學界中對此構(gòu)成要件的觀點有四要件觀點、五要件觀點和六要件觀點。這些觀點一般來說互為補充，比較全面地分析了國家援助的構(gòu)成要件，本人比較傾向于四要件的觀點，即1、由國家實施的援助或者通過國家資源實施的援助，援助可采取不同形式，其中還包括成員國政府通過其控制的國有企業(yè)實施援助。在這種情況下，歐委會往往通過 “可歸因性測試”和“市場投資人測試”來解決國有企業(yè)援助是否構(gòu)成國家援助的問題，這兩項測試原則對歐盟的國家援助執(zhí)法起到重要的規(guī)范作用，將在下文重點敘述。2、該行為必然使個別企業(yè)獲得利益或競爭優(yōu)勢。國家援助行為會使得個別企業(yè)獲得正常商業(yè)運行下不可能獲得的經(jīng)濟利益，從而形成其競爭優(yōu)勢。3、該行為不具備普遍性。國家援助行為必須具有選擇性，即只針對特定的行業(yè)或企業(yè)。一般情況下，這個選擇性體現(xiàn)在相關(guān)措施如補貼、稅收優(yōu)惠僅針對某些地區(qū)、某些行業(yè)才適用，而不是適用于成員國境內(nèi)所有地區(qū)和企業(yè)。4、國家援助行為實施的效果會扭曲成員國間的競爭關(guān)系，影響成員國之間的貿(mào)易。反之，若受益企業(yè)在3年內(nèi)獲得援助低于20萬歐元，則成員國的措施應(yīng)被排除出國家援助審查的范圍（“微量允許條例”） 。

（三）國家援助的方式

成員國進行國家援助所采取的形式多種多樣。實踐中，屬于第107條第1款范圍內(nèi)的國家援助的一般形式包括國家補助、稅收減免、抵扣、國家擔?；蚩毓伞⒏鞣N優(yōu)惠條件等。還有一些國家援助手段并不明顯，比如咨詢建議、協(xié)助企業(yè)投資于環(huán)保項目、協(xié)助企業(yè)準備私有化、用立法形式保護市場份額和不公開招標等。此外，國有電視臺為特定企業(yè)的免費廣告、惠及特定用戶的基礎(chǔ)設(shè)施項目等在一些情況下可能也被認定為國家援助 。

（四）國家援助的豁免

《歐盟運行條約》第107第2款和第3款規(guī)定了國家援助的相關(guān)豁免制度，即在一些特定情況下可適用國家援助。根據(jù)第107條第3款的規(guī)定，下列情況可視為不與內(nèi)部市場相抵觸：（1）旨在幫助生活水平低下或者失業(yè)嚴重的地區(qū)和第349條所涉及地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，而給予的援助；（2）推進具有歐洲共同利益的重要項目的運行測試，或旨在補救某一成員國國內(nèi)經(jīng)濟嚴重震蕩而提供的援助；（3）旨在促進某些活動或者某些經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展，但是此等援助對貿(mào)易條件的不利影響不得導致違反共同利益；（4）旨在推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等保護的援助，但此等援助對貿(mào)易和競爭產(chǎn)生的不利影響不得導致違反共同利益；（5）由理事會經(jīng)委員會提議通過的其他援助。

二、可歸因性原則與市場投資人原則

前述國家援助制度構(gòu)成要件中關(guān)于國家行為是否構(gòu)成“援助”的認定十分重要，因為實踐中大部分援助是由國家行為導致的。歐委會在司法實踐中逐漸形成了兩項重要的原則，即可歸因性原則與市場投資人原則。前者是指當成員國通過國有企業(yè)對其他企業(yè)實施了援助時，歐委會須證明該援助“可歸因于”該國政府，否則該國企行為不構(gòu)成國家援助。后者是指如果成員國政府的行為符合市場規(guī)律，與相同條件下私營企業(yè)的行為相一致，則不構(gòu)成國家援助。兩項實踐上形成的規(guī)則增加了歐盟委員會在國家援助案件中的舉證責任，對援助的認定起到規(guī)范作用。

（一）可歸因性原則

由于通過政府財政預(yù)算劃撥的援助較容易被執(zhí)法機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，所以成員國政府往往通過一些不易被發(fā)現(xiàn)的間接方式實施援助，如通過新設(shè)辦事機構(gòu)或者通過國有企事業(yè)單位實施。事實上，由政府設(shè)立并使用財政資金撥款的事業(yè)部門、國企以及有國資成分的私營企業(yè)均可能實施國家援助的間接形式之一。這樣的間接援助行為與政府的直接援助行為本質(zhì)上并無差別：二者均損耗了國有資金、特定企業(yè)受益、并對競爭造成了影響，這種行為理應(yīng)查處。所以為了使國有企業(yè)的正常投資行為有別于受國家指使的國家援助行為，歐盟委員會必須對給予援助行為的“可歸因性”進行判定，來確定給付行為的主體是國家，從而認定該行為屬于違法的國家援助行為。

“可歸因性”判定原則誕生于一個法國國企并購的案例（Stardust案）。Stardust是一個一直虧損并且瀕臨破產(chǎn)的法國游船公司，于1994 年被法國國有銀行里昂信貸銀行下屬的子公司CDR收購。CDR在收購結(jié)束后又不斷為Stardust注資，以維持其運營，注資金額總計4億法郎。CDR對Stardust的日常運營不受里昂信貸銀行掌控，在短短4年后又以令人瞠目的200萬法郎低價將Stardust的所有股權(quán)變賣。經(jīng)調(diào)查，歐委會發(fā)現(xiàn)里昂信貸銀行不論從人事任免還是股東權(quán)益都完全控制了CDR，由此判斷CDR的注資行為屬于國家行為。在歐委會看來，CDR對Stardust的注資行為明顯不屬于正常的市場行為，CDR一定受政府指控，懷著非商業(yè)目的實施了注資，因此判定該注資行為構(gòu)成了國家援助。但是之后歐委會既沒有對給付行為的“可歸因性”進行說明，又沒有對行為是否符合市場規(guī)律進行有力論證，因此在訴訟中遭到慘敗。歐洲法院指出：“不能僅僅因為實施投資的主體是國有企業(yè)就將投資行為歸因于國家”，歐委會必須證明其“可歸因性”。

（二）市場投資者原則

在證實了國有企業(yè)行為歸因于成員國政府之后，歐盟委員會還必須證明該行為不符合市場規(guī)律，方能確定其為國家援助行為。歐洲法院的判例實踐來看這兩項測試在國家援助認定中缺一不可，否則都會導致歐委會敗訴。

市場投資者原則就是指成員國政府的行為符合市場規(guī)律，如與相同條件下的私營企業(yè)的行為相吻合，就不構(gòu)成國家援助。政府與國有企業(yè)的財產(chǎn)給付行為，即使不與市場經(jīng)濟條件下私人企業(yè)的行為完全吻合，也不一定構(gòu)成國家援助。因為在實踐中，私人企業(yè)也可能會做出非理性的決策，因此也不可能要求政府或國有企業(yè)的每一次交易都符合私人投資理性。在瑞安航空公司案（ Ryanair）中，瑞安航空公司與布魯塞爾南機場簽訂了一系列合作協(xié)議，其中包括： 布魯塞爾南機場為瑞安員工的住宿費用、培訓飛行人員及購買辦公室用品的費用提供不超過294萬歐元的補貼。比利時瓦倫地區(qū)政府擁有布魯塞爾南機場95%的股份，經(jīng)“可歸因測試”，機場行為被法院視為政府行為。但是法院同時指出，“必須從整體上把握該交易行為”，來判斷其是否符合市場規(guī)律。法院指出，布魯塞爾南機場是一家小機場，瑞安公司是唯一愿意在此建立定期航班的航空公司；整個招投標程序是全公開的，且補貼額度也是合理的，有很清晰的商業(yè)目的 。地區(qū)政府和布魯塞爾南機場的補貼行為符合市場規(guī)律，不構(gòu)成國家援助。此外在Salomon案中，幾家國有銀行同時免除了一家瀕臨破產(chǎn)且正在重組的企業(yè)的部分債務(wù)。委員會與法院均認為，根據(jù)合理原則，免除債務(wù)的行為不構(gòu)成國家援助，因為企業(yè)破產(chǎn)可能會加劇銀行的損失 。

歐委會在適用市場投資人原則的過程中必須從整體上把握交易行為，并考慮諸多經(jīng)濟因素，例如交易是否具有經(jīng)濟合理性。類似經(jīng)濟合理性等很難從概念上界定，而是必須通過案例的積累和政策、法規(guī)的出臺不斷加以完善。

三、結(jié)語

國家援助制度旨在限制和預(yù)防成員國所給予的不公平的國家援助，歐盟的國家援助制度相關(guān)立法對中國有很好的借鑒作用。歐盟是一個區(qū)域性經(jīng)濟政治合作組織，歐盟已通過立法、司法等方式不斷完善國家援助制度。而中國作為一個同樣龐大的具有區(qū)域性的國家，國有企業(yè)補貼、壟斷問題的嚴重性比歐盟更勝一籌。雖然我國已出臺了《反壟斷法》，但是只有零星關(guān)于行政補貼的規(guī)定，然而在實踐中需要對補貼援助行為定性進行規(guī)范。更值得提出的是我國地方保護主義與歐盟成員國保護主義極其相似，所以我國有必要借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗，來完善我國的相關(guān)制度，如可歸因性原則與市場投資人原則等。

作者簡介：陳一夫（1992-）男，漢族，浙江溫州人，華東政法大學研究生，研究方向：國際法學

（作者單位：華東政法大學）