推動(dòng)湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法的政治因素分析

白俊豐

摘要：湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出到實(shí)施，一直在政治因素推動(dòng)之下。在《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》遲遲沒(méi)有簽署的情況下，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法已運(yùn)行近6年，這一方面說(shuō)明推進(jìn)制度建設(shè)的難度，另一方面也要求中國(guó)有持續(xù)的推動(dòng)力。中國(guó)相繼推出的“一帶一路”建設(shè)和瀾滄江—湄公河合作倡議客觀上要求推進(jìn)湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法，而且使湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法著眼點(diǎn)更高，更符合各國(guó)利益，更體現(xiàn)中國(guó)智慧。

關(guān)鍵詞：湄公河；聯(lián)合巡邏執(zhí)法；政治因素

[中圖分類號(hào)] D815.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-2479（2017）05-0050-06

Abstract： The joint law enforcement of the Mekong River has been driven by political factors from its initiative to implementation. In the situation of“Agreement on Mekong River Basin Law Enforcement Security Cooperation” has not been signed， the joint law enforcement of the Mekong River has been running for nearly 6 years. On the one hand，it shows the difficulty of promoting the construction of the system，on the other hand，it shows that China needs to increase its efforts.“the Belt and Road”initiative and the Lancang-Mekong Cooperation Framework objectively required the joint law enforcement of the Mekong River，moreover，the focus is higher，more in line with the interests of all countries，and more Chinese wisdom.

Key Words： Mekong River； Joint Law Enforcement； Political Factors

2011年10月5日，湄公河慘案發(fā)生。10月31日，中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)簽訂“湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議聯(lián)合聲明”，四國(guó)達(dá)成開(kāi)展聯(lián)合巡邏執(zhí)法、盡快商簽中老緬泰《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》等共識(shí)。11月26日，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議同意自2011年12月中旬開(kāi)始，在湄公河流域開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。2011年12月10日，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航在云南關(guān)累啟動(dòng)；截至2017年7月30日，已進(jìn)行60次聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng)。然而，《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》迄今未簽署，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法還將繼續(xù)實(shí)施，政治因素顯然在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。事實(shí)上，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出到實(shí)施，一直在政治因素的推動(dòng)之下。

一、湄公河慘案主犯引渡以及建立湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法時(shí)的政治因素

“10·5”案件主犯糯康等在老撾落網(wǎng)之后，泰國(guó)和緬甸分別以“案件發(fā)生的湄公河域段屬于泰國(guó)境內(nèi)”以及“糯康的國(guó)籍是緬甸”等為由提出了對(duì)其引渡的要求。在中老緬泰四國(guó)刑事管轄權(quán)交叉的情況下，引渡的關(guān)鍵在于考量國(guó)家間的關(guān)系進(jìn)行的政治協(xié)商①。

政治因素在糯康引渡以及建立湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法問(wèn)題上起著關(guān)鍵作用。2012年7月9日，中共中央政法委員會(huì)書(shū)記、中國(guó)公安部部長(zhǎng)孟建柱在老撾萬(wàn)象會(huì)見(jiàn)老撾人民革命黨總書(shū)記、國(guó)家主席朱馬里。孟建柱說(shuō)，老方向中方移交糯康，充分體現(xiàn)了中老兩國(guó)兄弟般的戰(zhàn)略互信。同日，孟建柱會(huì)見(jiàn)老撾公安部部長(zhǎng)通班時(shí)說(shuō)，中老兩國(guó)是好鄰居、好朋友、好同志、好伙伴， 包括執(zhí)法安全在內(nèi)的各領(lǐng)域合作持續(xù)深化。中方感謝老方作出政治決斷，堅(jiān)定支持中方倡導(dǎo)建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，大力配合中方打擊糯康武裝販毒集團(tuán)并將糯康移交中方，這充分體現(xiàn)了中老兩黨、兩國(guó)的深厚情意①。

2012年7月初，中共中央政法委員會(huì)書(shū)記、中國(guó)公安部部長(zhǎng)孟建柱訪問(wèn)緬甸時(shí)分別會(huì)見(jiàn)了緬甸總統(tǒng)登盛、聯(lián)邦議會(huì)人民院議長(zhǎng)吳瑞曼、國(guó)防軍總司令敏昂萊和內(nèi)政部部長(zhǎng)郭哥。孟建柱表示，近期中緬老泰四國(guó)湄公河執(zhí)法安全合作取得積極成效，在緬方及相關(guān)國(guó)家共同努力下，成功抓獲特大武裝販毒集團(tuán)首要犯罪嫌疑人糯康，有力地維護(hù)了湄公河航運(yùn)安全和沿岸地區(qū)正常生活生產(chǎn)秩序。希望緬方繼續(xù)支持湄公河執(zhí)法安全合作，繼續(xù)清剿糯康武裝販毒集團(tuán)殘余勢(shì)力，并共同做好案件的偵審工作。緬方表示，緬方高度重視與中方的執(zhí)法安全合作，愿與中方保持密切溝通，推動(dòng)雙邊執(zhí)法安全合作向前邁進(jìn)。8月28日，糯康犯罪集團(tuán)骨干和“10·5”案件主要涉案人員——緬甸公民翁篾在緬甸景棟被移交給中國(guó)警方。根據(jù)緬甸法律，他將被臨時(shí)引渡到中國(guó)以協(xié)助中方調(diào)查湄公河慘案②。

2011年10月30日，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理溫家寶打電話給泰國(guó)總理英拉。溫家寶要求泰方加緊審理此案，依法嚴(yán)懲兇手，希望中泰老緬四國(guó)協(xié)商建立聯(lián)合執(zhí)法安全合作機(jī)制，共同維護(hù)湄公河航運(yùn)秩序。英拉表示，泰方愿同中國(guó)等有關(guān)國(guó)家加強(qiáng)合作，確保湄公河航運(yùn)安全③。

湄公河慘案凸顯了湄公河安全問(wèn)題，嚴(yán)重影響了四國(guó)之間的人員往來(lái)、貨物貿(mào)易，倒逼四國(guó)政府考慮建立湄公河流域安全合作機(jī)制。在湄公河慘案之后，中國(guó)向老撾、緬甸、泰國(guó)提出協(xié)商建立安全合作機(jī)制，得到三國(guó)同意。

二、落實(shí)合作安全保護(hù)國(guó)家海外利益是中國(guó)的政治考慮

“走出去”戰(zhàn)略是中國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要做出的重大決策，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、促進(jìn)與世界各國(guó)共同發(fā)展的有效途徑。截至2011年年末，中國(guó)共有對(duì)外資產(chǎn)47182億美元，對(duì)外直接投資3642億美元。中國(guó)對(duì)外凈資產(chǎn)規(guī)模從2004年年末的2764億美元增長(zhǎng)到2011年年末的17747億美元，年均增長(zhǎng)30%。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織排名，中國(guó)是2010年世界最大資本凈輸出國(guó)。2011年，中國(guó)內(nèi)地居民出境0.7億人次，同比增長(zhǎng)22%，帶動(dòng)境外觀光、購(gòu)物、留學(xué)等旅游支出大幅增加④。2010年，中國(guó)在海外有1343.67億美元的工程承包合同；到2012年3月末，中國(guó)共有在外各類務(wù)工人員80.9萬(wàn)人⑤。2015年，中國(guó)對(duì)外直接投資邁向新的臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)連續(xù)13年快速增長(zhǎng)，創(chuàng)下了1456.7億美元的歷史新高，占到全球流量份額的9.9%，同比增長(zhǎng)18.3%，金額僅次于美國(guó)（2999.6億美元），首次位列世界第二（第三位是日本1286.5億美元），并超過(guò)同期中國(guó)實(shí)際使用外資（1356億美元），實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)下凈輸出⑥。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)參與世界的廣度和深度在日益擴(kuò)大，國(guó)際影響力日增，海外利益的重要性不斷凸顯。中國(guó)海外利益是指中國(guó)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民通過(guò)全球聯(lián)系產(chǎn)生的、在中國(guó)主權(quán)管轄范圍以外存在的、主要以國(guó)際合約形式表現(xiàn)出來(lái)的中國(guó)國(guó)家利益⑦。中國(guó)“新興的發(fā)展中大國(guó)”的特征使中國(guó)海外利益呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是中國(guó)的海外利益與發(fā)展緊密聯(lián)系；二是中國(guó)的海外利益還處于不完善的上升期，面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要更多關(guān)注①。

2004年11月4日，中國(guó)召開(kāi)境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議的成立就是要在新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的安全保護(hù)，從政治高度落實(shí)執(zhí)政為民、以人為本的執(zhí)政理念②。聯(lián)席會(huì)議由中國(guó)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委組成，負(fù)責(zé)制定境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作政策和措施，協(xié)調(diào)處理相關(guān)重大事件。

中國(guó)對(duì)海外利益保護(hù)方面的工作尚處于初始階段，需要不斷探索一條行之有效、富有中國(guó)特色的海外利益保護(hù)之路③。強(qiáng)化國(guó)際合作，參與、創(chuàng)建國(guó)際制度就是一條行之有效的路徑，尤其在雙邊、多邊合作方面。2011年10月31日，中老緬泰四國(guó)簽訂“湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議聯(lián)合聲明”，四國(guó)同意為應(yīng)對(duì)湄公河流域安全出現(xiàn)的新形勢(shì)，正式建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制。中國(guó)倡議建立的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，是中國(guó)對(duì)國(guó)家海外利益保護(hù)進(jìn)行的制度建設(shè)。對(duì)于一個(gè)有著全球利益的國(guó)家來(lái)說(shuō)，其海外利益的維護(hù)不能僅僅著眼于具體物質(zhì)利益的得失，而是要著力參與設(shè)計(jì)和維護(hù)一整套國(guó)際規(guī)則制度和行為規(guī)范，通過(guò)全球機(jī)制的建立來(lái)維護(hù)自身海外利益④。

三、政治因素決定了實(shí)施湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法時(shí)武器使用的限度是保證安全

湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法沒(méi)有國(guó)際公約，只有四國(guó)政府間達(dá)成的“湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議聯(lián)合聲明”，而且這些聲明都比較概括，尚未有具體的規(guī)定。政治合作是中國(guó)與周邊國(guó)家開(kāi)展其他領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)⑤，因而，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵是四國(guó)政府之間的政治協(xié)商。中老緬泰四國(guó)達(dá)成一致意見(jiàn)，通過(guò)協(xié)商解決出現(xiàn)的問(wèn)題和爭(zhēng)議。對(duì)于湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法，四國(guó)同意在中國(guó)關(guān)累港設(shè)立中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，四國(guó)派駐官員和聯(lián)絡(luò)官，根據(jù)本國(guó)司法管轄權(quán)和法律規(guī)定協(xié)調(diào)、交流情報(bào)信息，按照協(xié)商一致的原則統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國(guó)執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法工作。

湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首要目的是保障航道運(yùn)輸安全，因此，保障運(yùn)輸船舶、人員、貨物安全，保障執(zhí)法人員自身安全是使用武器的第一原則。根據(jù)中老緬泰四國(guó)聯(lián)合指揮部首次工作會(huì)議審議通過(guò)的《湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動(dòng)原則》，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隊(duì)在履行保障湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法水域內(nèi)航行船舶和人員的安全；保障聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)行人員的安全；防范、制止和打擊敲詐勒索、武裝搶劫、綁架、殺人、走私運(yùn)輸販賣武器彈藥和毒品及其他犯罪活動(dòng)等主要職責(zé)時(shí)，如遇武力抗拒，先脫離接觸，控制局面，向湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部請(qǐng)示報(bào)告，根據(jù)湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部指示處置。

當(dāng)遇到緊急情況，執(zhí)勤警察來(lái)不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的，使用武器應(yīng)當(dāng)以自保為限度。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法尚未形成完整的制度，而且又是在境外，主權(quán)問(wèn)題十分敏感，使用武器以自保為限度，盡可能避免糾紛。如果要追擊暴力襲擊航運(yùn)商船或巡邏船隊(duì)的犯罪分子，必須請(qǐng)示湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部；如果來(lái)不及請(qǐng)示，可以建議參與聯(lián)合巡邏執(zhí)法的所在國(guó)警察先行追捕，中國(guó)待得到湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部同意后參加，這也是聯(lián)合巡邏執(zhí)法的便利之處。根據(jù)中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議達(dá)成的共識(shí)，老撾和緬甸同意為聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇和執(zhí)法人員及聯(lián)絡(luò)小組提供安全保障和補(bǔ)給便利，泰國(guó)同意應(yīng)請(qǐng)求并依據(jù)相關(guān)國(guó)內(nèi)法提供安全保障和補(bǔ)給便利，這應(yīng)理解為并沒(méi)有賦予聯(lián)合巡邏船隊(duì)在老緬泰管轄水域內(nèi)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。因此需要注意兩點(diǎn)：第一，追擊暴力襲擊犯罪分子，中國(guó)是協(xié)助，實(shí)施具體抓捕的行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)貓?zhí)法力量，這是尊重國(guó)家主權(quán)的必然結(jié)果；第二，中國(guó)的活動(dòng)范圍要限定在湄公河兩岸一定范圍內(nèi)，不能深入到對(duì)方國(guó)家境內(nèi)。

如果老緬泰三國(guó)所提供的安全保障不足以保證聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及其人員的安全時(shí)，要堅(jiān)持自保原則。尊重主權(quán)是開(kāi)展國(guó)際合作的基礎(chǔ)，主權(quán)原則也是中老緬泰四國(guó)聯(lián)合巡邏執(zhí)法的基本國(guó)際法準(zhǔn)則。盡管目前《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》尚未簽署，四國(guó)聯(lián)合巡邏執(zhí)法尚有許多法律問(wèn)題不明確，使用武器更應(yīng)當(dāng)遵循自保原則。在處理涉外事件時(shí)，中國(guó)的原則是“有理有利有節(jié)”。在境外執(zhí)法時(shí)，更應(yīng)當(dāng)秉持“有理有利有節(jié)”“以靜制動(dòng)”“遠(yuǎn)人不服，修文德以來(lái)之”的心態(tài)，這種心態(tài)才能引導(dǎo)其他國(guó)家正確判斷中國(guó)的意圖，真正促進(jìn)中國(guó)的偉大復(fù)興①。

四、“一帶一路”背景下的湄公河航運(yùn)建設(shè)為湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法奠定持續(xù)性基礎(chǔ)

盡管湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法經(jīng)過(guò)近6年的實(shí)踐，但這一模式仍然在中國(guó)主導(dǎo)和其他各國(guó)積極參與下“摸著石頭過(guò)河”②。這一方面說(shuō)明推進(jìn)制度建設(shè)的難度之大，另一方面也說(shuō)明中國(guó)需要加大工作力度。隨著時(shí)間的推移，湄公河航運(yùn)帶來(lái)的合作收益在各國(guó)之間會(huì)出現(xiàn)差異化發(fā)展，利益不均的積累會(huì)使獲益較少的一方產(chǎn)生不安全感和心理不平衡感，從而阻礙湄公河安全合作③。

瀾滄江—湄公河流域地處中國(guó)、東南亞、南亞和太平洋、印度洋的結(jié)合部，流經(jīng)中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南6國(guó)，具有“地緣經(jīng)濟(jì)—地緣政治”復(fù)合的突出戰(zhàn)略地位④。湄公河航運(yùn)通道本身已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一的地緣經(jīng)濟(jì)航道或地緣政治航道的談?wù)摲懂?，是一種地緣政治經(jīng)濟(jì)復(fù)合型功能的航運(yùn)通道⑤。

2015年6月，中老緬泰就《瀾滄江—湄公河國(guó)際航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃》達(dá)成共識(shí)，預(yù)計(jì)到2025年建成從思茅港南得壩至老撾瑯勃拉邦890千米、通航500噸級(jí)船舶的國(guó)際航道。同時(shí)，中國(guó)聯(lián)合老撾、緬甸和泰國(guó)編制《瀾滄江—湄公河國(guó)際航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃（2015～2025）》，中國(guó)出資1億元人民幣用于開(kāi)展瀾滄江—湄公河航道二期整治工程前期工作。

2015年9月，中老緬泰瀾滄江—湄公河國(guó)際航道二期整治工程前期工作聯(lián)合工作組第一次會(huì)議在中國(guó)昆明舉行。2016年11月，第15次中國(guó)—東盟交通部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)—東盟交通合作戰(zhàn)略規(guī)劃（修訂版）》。中國(guó)與東盟各國(guó)將在戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下，共同發(fā)展“四縱三橫”區(qū)域交通通道，瀾滄江—湄公河航道就是其中的一條。2016年12月27日，泰國(guó)內(nèi)閣審批通過(guò)了2015～2025年瀾滄江—湄公河航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃。

瀾滄江—湄公河航運(yùn)通道建設(shè)符合各國(guó)利益，得到了流域國(guó)家的支持。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是水陸聯(lián)運(yùn)還是疏通整個(gè)湄公河航道從而連接柬埔寨、越南直達(dá)南中國(guó)海，只有將湄公河流域國(guó)家緊密聯(lián)系起來(lái)才有利于打造“命運(yùn)共同體”。只有當(dāng)湄公河航道的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，沿岸國(guó)家參與湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法的積極性才能提高，才能分?jǐn)偝杀劲?，保障航道安全的?lián)合巡邏執(zhí)法才可能持續(xù)，從而支撐湄公河流域安全合作機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展⑦。

五、中國(guó)提出針對(duì)性的瀾滄江—湄公河合作機(jī)制推動(dòng)老緬泰等國(guó)家長(zhǎng)期性的合作意愿

2014年11月，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第17次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上提出建立瀾滄江—湄公河合作（以下簡(jiǎn)稱瀾湄合作）機(jī)制的重要倡議。該機(jī)制成員包括中國(guó)、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)、越南6國(guó)。2016年3月，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在中國(guó)海南三亞舉行，瀾湄合作機(jī)制正式啟航。6國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一致同意對(duì)接發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌合作資源，共享發(fā)展成果，共建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體。

瀾滄江—湄公河流域是中國(guó)打造與周邊國(guó)家命運(yùn)共同體條件最好的區(qū)域，積極倡導(dǎo)瀾湄機(jī)制建設(shè)將有助于“一帶一路”建設(shè)，“親誠(chéng)惠容”周邊外交理念的踐行以及“瀾湄命運(yùn)共同體”的打造⑧。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，東南亞國(guó)家對(duì)中國(guó)既警惕又敬畏，這種警惕和敬畏在國(guó)際上各種“中國(guó)威脅論”的影響下，勢(shì)必構(gòu)成中國(guó)與老緬泰三國(guó)深入開(kāi)展執(zhí)法安全合作的挑戰(zhàn)①。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動(dòng)之時(shí)，西方媒體曲解為中國(guó)的武裝力量借聯(lián)合巡邏執(zhí)法“擴(kuò)大其影響力”，在東南亞打開(kāi)一個(gè)新的“戰(zhàn)略前沿”②。湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制不是一種臨時(shí)安排，而是發(fā)展一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)期機(jī)制。瀾湄合作機(jī)制就要推動(dòng)老緬泰三國(guó)的合作意愿，共同建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體。

目前，老撾積極支持并始終參與由中國(guó)倡議的聯(lián)合巡航、聯(lián)合查緝、情報(bào)交流等合作項(xiàng)目。兩國(guó)簽署了《中老湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法合作諒解備忘錄》，形成了長(zhǎng)期有效的規(guī)范性文件。

對(duì)待湄公河流域執(zhí)法安全合作，緬甸堅(jiān)持分段巡邏，強(qiáng)調(diào)主權(quán)獨(dú)立，不同意執(zhí)法船進(jìn)入其水域，對(duì)中國(guó)提出的四國(guó)全線聯(lián)合巡邏執(zhí)法模式以及協(xié)議磋商，態(tài)度審慎③。例如，2017年6月20日，中老緬泰第59次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法在關(guān)累港啟動(dòng)，編隊(duì)從中國(guó)關(guān)累港出發(fā)至老緬交界水域的老撾金木棉碼頭返航，全程512千米，將分別通過(guò)湄公河中緬交界水域、老緬交界水域。

泰國(guó)奉行大國(guó)平衡外交，在保持美泰同盟關(guān)系的同時(shí)，非常重視與中國(guó)的關(guān)系，避免與美國(guó)靠得太近而損害與中國(guó)的關(guān)系④。對(duì)待湄公河流域執(zhí)法安全合作，泰國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)政策和法律對(duì)執(zhí)法安全合作的制約作用，強(qiáng)調(diào)依據(jù)法律中國(guó)執(zhí)法船不能進(jìn)入其水域，本國(guó)執(zhí)法人員也不能赴國(guó)外參與執(zhí)法⑤。例如，2012年3月25日，第3次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法的中、老船艇編隊(duì)從關(guān)累港起航，21時(shí)05分到達(dá)緬甸萬(wàn)崩港碼頭，早已等候在此的緬方執(zhí)法船加入編隊(duì)并執(zhí)行領(lǐng)航任務(wù)；22時(shí)10分，編隊(duì)抵達(dá)老撾金木棉碼頭。26日8時(shí)30分，泰國(guó)警方巡邏艇及執(zhí)法人員在金木棉碼頭與中、老、緬方會(huì)合，四國(guó)指揮官在中方指揮船會(huì)晤。26日9時(shí)16分，四國(guó)聯(lián)合巡邏執(zhí)法編隊(duì)從老撾金木棉碼頭返航。12時(shí)30分編隊(duì)航行至?xí)埡涌诤?，老、緬方?zhí)法船離開(kāi)編隊(duì)返回本國(guó)。28日13時(shí)30分，中方執(zhí)法船編隊(duì)經(jīng)過(guò)中、老244號(hào)界碑回到中國(guó)關(guān)累港。

不過(guò)，瀾湄合作機(jī)制啟動(dòng)以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通扎實(shí)推進(jìn)。瀾湄合作是推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的重要平臺(tái)，提出的政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文三大重點(diǎn)合作領(lǐng)域全面對(duì)接?xùn)|盟共同體建設(shè)三大支柱， 體現(xiàn)了中國(guó)助力東盟一體化進(jìn)程、支持東盟共同體建設(shè)的堅(jiān)定立場(chǎng)⑥。深入推進(jìn)瀾湄合作機(jī)制，建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體，必將有力推動(dòng)老緬泰等國(guó)家對(duì)湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制建設(shè)的合作態(tài)度。

六、具體路徑上以湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法為基礎(chǔ)建設(shè)綜合執(zhí)法安全合作中心全方位升級(jí)合作

中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上建議設(shè)立瀾湄流域綜合執(zhí)法安全合作中心，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、人員培訓(xùn)等活動(dòng)，為瀾湄國(guó)家發(fā)展和人民幸福生活營(yíng)造和平安寧的環(huán)境。

目前，中國(guó)與東盟已有的雙邊刑事司法協(xié)助條約還存在著內(nèi)容單一、缺少執(zhí)法可行性等缺陷，許多問(wèn)題要通過(guò)政治外交手段進(jìn)行協(xié)調(diào)斡旋，從而有很大的改進(jìn)必要，需要一個(gè)機(jī)制化、常態(tài)化的辦事機(jī)構(gòu)，共享區(qū)域內(nèi)情報(bào)信息，建立區(qū)域內(nèi)情報(bào)網(wǎng)絡(luò)等⑦。在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，中國(guó)與東盟的合作還停留在會(huì)議協(xié)商階段，并沒(méi)有使非傳統(tǒng)安全合作進(jìn)一步機(jī)制化⑧。在情報(bào)信息共享方面，日本已于2012年和東盟建立了國(guó)際恐怖主義數(shù)據(jù)庫(kù)，并已啟動(dòng)共享系統(tǒng)，中國(guó)在這方面已經(jīng)處于落后的態(tài)勢(shì)⑨。隨著近年來(lái)國(guó)際恐怖主義活動(dòng)的加劇，中國(guó)與東盟面臨新的恐怖主義威脅和挑戰(zhàn)，東南亞在中國(guó)反恐戰(zhàn)略中地位更加顯著。中國(guó)和東盟國(guó)家在打擊恐怖主義方面并不存在政治、意識(shí)形態(tài)的阻礙，這也使得雙方在打擊新的恐怖主義威脅方面有了更多的共識(shí)①。在打擊跨國(guó)拐賣人口犯罪方面，大湄公河次區(qū)域形勢(shì)嚴(yán)峻，首要原因就是缺乏有效的執(zhí)法合作機(jī)制，難以形成打擊合力②。

湄公河慘案發(fā)生之后，有學(xué)者提出可以考慮建立中老緬泰柬越大湄公河次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法區(qū)③。湄公河流域的小多邊安全機(jī)制眾多，如1995年中緬老柬泰越6國(guó)簽署的《次區(qū)域禁毒行動(dòng)計(jì)劃》，2004年中緬老柬泰越六國(guó)簽署的《湄公河次區(qū)域反對(duì)拐賣人口區(qū)域合作諒解備忘錄》，2011年中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制等。這些小多邊安全機(jī)制雖側(cè)重點(diǎn)有所不同，但仍然有一些合作領(lǐng)域存在交叉重疊。如果沒(méi)有做到很好的協(xié)調(diào)，不僅會(huì)造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)，還可能會(huì)使各國(guó)之間產(chǎn)生矛盾和摩擦甚至沖突，并進(jìn)一步影響地區(qū)公共產(chǎn)品的提供④。

中國(guó)參與地區(qū)安全機(jī)制創(chuàng)設(shè)的時(shí)間較短，但中國(guó)先后提出了新安全觀、總體安全觀、亞洲新安全觀等一系列安全新理念。近年來(lái)，隨著中國(guó)實(shí)力的增強(qiáng)，中國(guó)對(duì)亞太地區(qū)安全公共產(chǎn)品提供的能力與意愿都在顯著增加⑤。中國(guó)外交以周邊和大國(guó)為重點(diǎn)，積極倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，推動(dòng)建立以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，以“親誠(chéng)惠容”理念為指導(dǎo)，不斷深化與周邊國(guó)家的睦鄰友好合作，推動(dòng)瀾湄合作等機(jī)制化合作走深走實(shí)。瀾湄國(guó)家在執(zhí)法安全合作方面還有許多工作要做，鑒于非傳統(tǒng)安全威脅的突發(fā)性、廣泛性等特征，有必要通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)、法律等綜合手段，建立健全包括預(yù)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)處置、應(yīng)急保障在內(nèi)的管理機(jī)制，尤其要建立針對(duì)具體問(wèn)題的專門(mén)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)⑥。中國(guó)提出建設(shè)瀾湄流域綜合執(zhí)法安全合作中心，但并沒(méi)有得到其他國(guó)家的積極響應(yīng)，還有很多工作要做。

瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)表的《瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言》并沒(méi)有把設(shè)立瀾湄流域綜合執(zhí)法安全合作中心明確寫(xiě)入，只是承諾，根據(jù)各成員規(guī)定和程序，通過(guò)信息交換、能力建設(shè)和聯(lián)合行動(dòng)協(xié)調(diào)等加強(qiáng)執(zhí)法安全合作，支持建立執(zhí)法合作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)有關(guān)合作?？梢?jiàn)，深入推進(jìn)執(zhí)法安全合作依然任重道遠(yuǎn)，依然需要政治上的大力推動(dòng)。目前的中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法就顯得十分重要，這是湄公河流域執(zhí)法合作的重要平臺(tái)，也是今后打造綜合執(zhí)法中心的支撐點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)，大力加強(qiáng)綜合執(zhí)法中心的建設(shè)。

2016年12月，湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制成立五周年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在北京舉行，會(huì)議通過(guò)了《湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制五周年部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聲明》。聲明確定，湄公河流域執(zhí)法安全合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議每?jī)赡昱e行一次、高官會(huì)每年舉行一次，柬埔寨、越南作為中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制觀察員國(guó)參與機(jī)制框架下合作。聲明表示，以深化瀾滄江—湄公河執(zhí)法安全合作、打造“平安湄公河”為目標(biāo)，以共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀為理念，努力將湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制建設(shè)成為區(qū)域綜合執(zhí)法安全合作組織。聲明明確，建立湄公河流域執(zhí)法安全合作部長(zhǎng)級(jí)、高官級(jí)會(huì)議機(jī)制，建立瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心，將打擊毒品犯罪、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪等納入執(zhí)法安全合作范圍，并確定打擊有組織偷渡和非法移民、緝捕遣返在逃人員等作為重點(diǎn)合作領(lǐng)域⑦?？梢钥吹剑谡瓮苿?dòng)下的湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法正在向縱深發(fā)展，部長(zhǎng)級(jí)、高官級(jí)會(huì)議機(jī)制以及瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心的建立，必將推動(dòng)湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法向著制度化方向邁進(jìn)。

（責(zé)任編輯： 張 磊）