中美歷史遺留污染場地修復法律責任主體比較

田憶

摘要：我國場地污染情況曰益嚴重，但治理效果欠佳，美國在修復歷史遺留污染場地方面立法完善，制度齊全，也取得了顯著的成效。通過對比分析中關兩國污染場地修復法律責任主體的異同，能夠為明確我國歷史遺留污染場地修復的責任主體指明方向，為更好解決土地修復問題打下基礎，文章結(jié)合本國國情，借鑒美國先進的經(jīng)驗，為完善我國污染場地治理修復工作提供更多建議。

關鍵詞：污染場地；修復治理；責任主體

1 中美歷史遺留污染場地修復法律責任主體比較

1.1污染場地修復責任主體的責任原則

美國在歷史遺留污染場地修復上采取的是嚴格、連帶、溯及既往的責任原則。一般認為，《超級基金法》采用的歸責原則是嚴格責任。責任者對治理費用承擔嚴格責任，不論危險物質(zhì)的泄漏是不是因責任者的過失所引起。大體上對應于大陸法系的無過錯責任。歷史遺留污染場地責任也應當溯及既往，在損害責任無法區(qū)分的情況下，多個責任主體應當承擔連帶責任。

我國關于歷史遺留污染場地的歸責原則的規(guī)定并不統(tǒng)一，《民法通則》強調(diào)以“過錯”為要件?！肚謾?quán)責任法》規(guī)定環(huán)境污染導致的侵權(quán)所適用的是無過錯責任原則，其他單行法均規(guī)強調(diào)的是行為危害性而非行為違法性，而《環(huán)境保護法》追究行為人的民事賠償責任的時候是排除主觀因素的。由于上位法的規(guī)定不一致，因此在實踐中的標準選擇就有爭議，應當是對污染者適用嚴格責任，對受益者適用過錯責任。我國歷史遺留污染場地責任應遵循溯及既往原則，在責任者為多個的時候，優(yōu)先考慮按份責任，當責任無法分配的時候再適用連帶責任。

1.2污染場地修復責任主體的范圍界定

美國針對歷史遺留污染場地修復頒布《超級基金法》，這部法律及其修訂法案規(guī)定了兩個責任主體——“潛在責任人”和美國環(huán)保局（ Environmental Protection Agency，EPA）。EPA在對歷史遺留污染場地進行調(diào)查評估后，將會把治理周期長、污染嚴重的污染場地列入國家優(yōu)先名錄（National Priority List，NPL）。另外，1996年的修訂法案還增加了有關設施的信托人的法律責任的規(guī)定。

我國目前現(xiàn)有法律制度中沒有直接規(guī)定法律責任主體，但《環(huán)境保護法》《土地管理法》和《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》（意見稿）等法規(guī)和文件中都為界定污染場地修復責任主體提供了方向，可以大致分為國家及政府、企業(yè)、個人及其他相關人。還有一個比較特別的主體就是房地產(chǎn)開發(fā)商——承擔污染場地修復的過錯責任。

1.3污染場地修復責任的承擔方式

美國《超級基金法》主要規(guī)定了兩種由潛在責任人承擔責任的承擔方式，一是治理責任，即EPA責令由潛在責任人進行清理或修復的責任；二是賠償責任，潛在責任人在EPA已經(jīng)進行修復后對其進行賠償?shù)呢熑?，且多個責任主體之間承擔連帶責任。

EPA可以責令潛在責任人立即采取治理行為，也可在發(fā)現(xiàn)有需要立即做出行動時立即介入并承擔短期清理的治理責任，對于列入NPL的場地也要承擔長期修復的治理責任。當潛在責任人找不到或者無力承擔時，EPA可以啟動超級基金對污染場地進行修復，事后向責任人追償。

我國污染場地修復法律責任承擔方式根據(jù)主體不同也分以下幾種：污染行為人要承擔無過錯責任和連帶責任，要對環(huán)境遭受的損害進行賠償，并對污染場地進行治理和修復。而環(huán)評機構(gòu)、環(huán)境（及設備）檢測機構(gòu)等企業(yè)根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定只有在自身存在過錯的時候才需要承擔治理修復責任。政府需要承擔的是一種“補充責任”——單獨出資進行修復、修復后再商用、聯(lián)合企業(yè)出資進行修復。近年還出現(xiàn)了一種新型的政府和私營機構(gòu)共擔風險共享收益的融資模式——政府和社會資本合作（ Public-PrivatePartnerships，PPP），這種融資模式是公共部門和私營機構(gòu)為了提供公共服務，以合同的形式確立的，基于風險共擔、利益共享的長期合作機制。這種合同環(huán)境服務模式能夠有效地分擔政府投資風險，降低融資難度，公私合作實現(xiàn)共贏。

2 中美歷史遺留污染場地修復法律責任主體之間差異及評析

2.1中關歷史遺留污染場地修復法律責任主體之間的異同

從上文中可以看出，中美在污染場地修復法律責任主體的認定上有同有異。在責任原則的規(guī)定上，中美兩國都是遵行嚴格、溯及既往及連帶責任原則，《超級基金法》規(guī)定的嚴格責任在采用的歸責原則在構(gòu)成要件上比滿足三要件通常意義上的嚴格責任更加嚴格，我國不同法律對歸責原則的規(guī)定還存在不統(tǒng)一的情況。同時《超級基金法》對潛在責任人之間的連帶責任規(guī)定相當嚴苛，我國在面對多個污染責任主體的時候會優(yōu)先考慮按份責任。

在責任主體的界定范圍，美國的《超級基金法》有明確的規(guī)定，歷史遺留污染場地修復責任主體是潛在責任人和EPA。潛在責任人的范圍相當廣泛，幾乎涵蓋了所有參與到過污染場地活動中的人?！冻壔鸱ā穼PA承擔的責任也有全面的規(guī)定，其中的亮點就是用“超級基金”。而我國關于污染土地治理責任主體的規(guī)定有缺失，沒能從立法上規(guī)定污染土地治理責任主體的范圍，多數(shù)時候由環(huán)保部門自由裁量責任主體。環(huán)保部在2011年《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》中的規(guī)定相比美國的歷史遺留污染場地修復責任主體認定相比主體范圍仍然過于狹窄的問題，第八條規(guī)定環(huán)境修復工作主要是由政府投資及組織進行，政府是責任主體，企業(yè)只是修復工作的參與者。企業(yè)承擔著不相稱的代價，而政府也鮮有向污染企業(yè)追償環(huán)境治理和修復費用的情況。政府不主動承擔污染場地治理責任，只有在責任主體不明或責任主體無力承擔時才出來承擔“補充”責任。

中美兩國的歷史遺留污染場地修復責任主體的都應賠償損害并進行土地修復。美國針對污染治理風險制定了超級基金制度，在污染事故在一般責任主體無力承擔或找不到的時候，EPA會啟動超級基金對污染場地進行修復。我國還沒有健全的環(huán)境污染風險基金制度和環(huán)境責任保險制度，新的PPP模式吸引來自民間的投資，通過投資修復土地后投入商用增值，政府與私營機構(gòu)組建特殊目的公司（SpecialPurpose Company，SPC），私營機構(gòu)以協(xié)議為基礎，參與到土壤修復項目的建設、運營、管理中來。

2.2差異評析

我們從中美歷史遺留污染場地修復法律責任主體的比較中可以看出我國對于污染場地治理責任遵行嚴格責任原則，對污染行為人和土地使用者、管理者實行嚴格責任，但之外的其他主體要考慮主觀過錯因素。在適用相關法律時，對污染行為人要溯及既往，但是我國目前經(jīng)濟發(fā)展速度較快，歷史遺留污染場地修復立法較為落后，考慮有些污染場地修復的追訴成本過高，會造成行政資源的浪費，溯及既往原則可以適當?shù)丶右韵拗?。當場地污染責任人有兩個或兩個以上時，應先在內(nèi)部承擔按份責任，責任無法區(qū)分時則承擔連帶責任。污染行為人和土地使用者、管理者如果承擔絕對的連帶責任，可能歷史遺留污染場地歷經(jīng)多年，污染行為人已經(jīng)無法追責，那么將歷史遺留污染場地修復的責任全都給不是真正的污染行為人是不公平的。

美國的《超級基金法》對責任主體規(guī)定的十分寬泛，歸責原則也過于嚴苛，其嚴厲的連帶責任制度已經(jīng)阻礙了修復者對污染場地成功進行再開發(fā)，甚至使得沒有開發(fā)商愿意開發(fā)可能污染的土地，導致污染場地被廢棄閑置，這是我國建構(gòu)污染場地治理修復制度時必須引以為戒的。美國環(huán)保局作為另一責任主體，也參與到了污染場地的修復過程中，《超級基金法》將與反應行動相關的權(quán)力大部分授予總統(tǒng)，部分權(quán)力直接授予美國環(huán)保局。對于一些污染嚴重但情況并不緊急的場地EPA會選擇進行審核后將其列入NPL，但EPA由于在主動承擔修復責任的過程中投入了太多的精力和金錢，事后追償?shù)某绦蛞彩致L，這樣一來會導致超級基金越來越少。

我國由于實行土地公有制，土地資源屬于國家所有，國家應當在土地保護中發(fā)揮重要的作用。同時政府也承擔著監(jiān)管者的身份，監(jiān)管過失不直接導致其成為責任主體，但也并不因其免責，由于我國國情使然，國家與企業(yè)之間的關系經(jīng)歷改制由隸屬關系變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)所有，這種轉(zhuǎn)變對場地污染的責任主體的確定也產(chǎn)生了影響。

美國的《超級基金法》還有一個亮點就是“超級基金”制度的建立，美國的超級基金的資金來自財政撥款、稅收、罰金及向責任主體追回的修復成本和利息，在無法確認責任主體或無法追責的情況下，EPA啟動基金對歷史遺留污染場地進行修復，這種公共基金值得我們借鑒。同時我國在積極探索的PPP模式鼓勵了私營機構(gòu)發(fā)揮積極性，合理分攤了政府和私營機構(gòu)的風險，又解決了歷史遺留污染場地修復產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，這種融資模式可以實現(xiàn)參與兩方的共贏。

3 完善我國污染場地修復責任主體的建議

3.1出臺污染場地修復專門立法

我國目前在歷史遺留污染場地修復方面還沒有一套完整的系統(tǒng)化解決方案和法律法規(guī)體系?？梢酝ㄟ^借鑒美國的歷史遺留污染場地修復的相關法律尤其是《超級基金法》，制定一部較為全面完善的土壤污染修復法律，同時要加緊關于污染場地修復的地方立法，建立污染場地環(huán)境標準體系，明確責任主體范圍。

3.2強化責任主體

我國歷史遺留污染場地修復治理應當遵循“誰污染誰治理”的原則，但很多案例都顯示最終承擔治理責任的并不是直接污染行為人。基于我國土地公有制的國情，可以將土地使用人作為承擔污染修復的主體之一，適當拓寬責任主體的范圍。此外，政府在歷史遺留污染場地修復治理上要承擔更多的責任，為落實費用賠償也應當制定相應的法律制度將其程序化，因此也有必要設立類似“超級基金”這樣的公共基金制度。

3.3引入公共基金制度

美國的超級基金制度在責任主體不明確或無力承擔責任時有很好的緩沖作用，我國也可以引進這樣的公共基金制度，但可以看到EPA在采取行動后向責任人追回費用的過程是非常艱難的，我國要建立這種土壤修復基金機制時，應當保證資金來源充足。還可以鼓勵民間設立污染場地修復治理基金，但要有較為嚴格的監(jiān)管制度和登記許可制度。

3.4發(fā)展PPP模式

PPP模式作為一種現(xiàn)代融資模式，充分利用了政府能工提供公共服務和產(chǎn)品的優(yōu)勢，也吸納了民間資金。PPP模式在項目初期就由政府承擔了一部分風險，政府也可以更好地進行監(jiān)管。我們還可以借鑒超級基金制度，建立PPP模式下的公私合營的土壤修復信托基金，由私營機構(gòu)吸引各方投入資金修復并開發(fā)歷史遺留污染場地，又將修復之后的場地商用收益作為保證吸引民間投資，這樣也可以緩解土壤污染修復的資金短缺情況。

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