財(cái)政分權(quán)下地方政府行為失范研究

●黃君潔

財(cái)政分權(quán)下地方政府行為失范研究

●黃君潔

地方政府官員的多元目標(biāo)函數(shù)決定了其行為選擇是以追求自身綜合利益最大化為依據(jù)的。那么，由于我國財(cái)政分權(quán)是在制度失衡的環(huán)境下進(jìn)行的，必然會(huì)對(duì)地方政府行為產(chǎn)生消極的影響，引發(fā)其行為的不規(guī)范。為此，提出了相應(yīng)的政策建議，主要包括以公共財(cái)政為目標(biāo)，規(guī)范和完善財(cái)政體制，以及建立科學(xué)的政績(jī)考核制度，形成有效的權(quán)力約束機(jī)制等。

財(cái)政分權(quán) 政府行為 公共服務(wù)

一、引言

制度是人類用以約束自身的一組法則，通過設(shè)立規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則，制度才能運(yùn)行，但要使這些規(guī)則有效地指導(dǎo)人們的行動(dòng)方向，必須滿足三個(gè)條件：明確無誤，具有約束力，并得到嚴(yán)格實(shí)施。但當(dāng)制度運(yùn)行中缺少上述三個(gè)條件中的任何一個(gè)，這個(gè)制度就是不完善的，存在缺陷。中國的財(cái)政分權(quán)正是在一個(gè)制度供給失衡的環(huán)境中進(jìn)行的，這個(gè)失衡表現(xiàn)在三個(gè)方面，即財(cái)政分權(quán)沒有法律保障、財(cái)政分權(quán)和行政垂直集權(quán)矛盾以及分權(quán)制度安排本身不規(guī)范。對(duì)地方政府官員行為的分析正是基于對(duì)這樣背景下的財(cái)政分權(quán)的研究之上。因此，由此入手分析在這一財(cái)政分權(quán)背景下的地方政府行為可能是一條有效途徑。由于地方政府官員是集多重目標(biāo)為一體的“復(fù)雜人”，既受工資、福利等經(jīng)濟(jì)利益的影響，同時(shí)又會(huì)受權(quán)力、公眾聲譽(yù)等政治信念的影響，在地區(qū)存在要素稟賦、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等差異性時(shí)，即在中國現(xiàn)有的財(cái)政體制背景下，各地方政府所受的激勵(lì)和約束自然是有所不同，也就會(huì)表現(xiàn)出不同的行為方式。而且，中央與地方財(cái)政分權(quán)形勢(shì)的變化也會(huì)使得地方政府表現(xiàn)出不同的行為方式。這些差異在不同時(shí)期，不同地區(qū)和不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境下表現(xiàn)出 “掠奪手”（grabbing hand）和“援助手”（helping hand）的差異。那么，在我國財(cái)政分權(quán)存在眾多弊端的情況下，各級(jí)地方政府將做何選擇？其行為是否會(huì)失范？

伴隨著我國財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的不斷推進(jìn)，財(cái)政分權(quán)理論文獻(xiàn)可謂是汗牛充棟，但專門研究我國財(cái)政分權(quán)對(duì)政府行為影響的文獻(xiàn)仍十分有限，僅有部分學(xué)者對(duì)這一問題有所涉及，學(xué)術(shù)界提出了中國式分權(quán)，即政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)組合的解釋框架 (Blanchard and Shieifer，2000；王永欽等，2007；傅勇與張晏，2007；高琳，2012)、政治錦標(biāo)賽理論(Li and Zhou，2005；Chen et al.，2005；周黎安，2007)以及中性政府理論 (姚洋，2009；賀大興與姚洋，2011)等。雖然上述理論及解釋框架有所不同，但均強(qiáng)調(diào)了政府的力量，并越來越重視中國自身的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的解釋力，而地方政府的行為選擇將取決于財(cái)政分權(quán)下該地區(qū)生產(chǎn)資源的分布狀況、地區(qū)產(chǎn)出的期望值及其波動(dòng)性、地方財(cái)政邊際收益以及財(cái)政留成率等因素（高鶴，2006）。

二、我國財(cái)政分權(quán)引發(fā)地方政府行為失范

（一）中央與地方政府間的關(guān)系缺乏法律規(guī)范，扭曲地方政府行為

現(xiàn)行的財(cái)政體制是在 1994年的“分稅制”改革之后確立下來的，與規(guī)范財(cái)政體制模式相比，這一模式無論在形式上還是內(nèi)容上，都存在很大的差距，還帶有深深的計(jì)劃型財(cái)政體制的烙印。財(cái)政體制的不合理，直接影響到中央政府與地方政府的關(guān)系。規(guī)范的財(cái)政分權(quán)要求以憲法和其他法律的形式來明確政府間的財(cái)政關(guān)系，而目前我國政府之間的財(cái)政關(guān)系仍缺乏憲法和法律保障，中央和地方迄今為止的所有財(cái)政關(guān)系調(diào)整都是根據(jù)中央的“決定”、“通知”來傳達(dá)和執(zhí)行的，而沒有法律的規(guī)范。由于沒有法律的依據(jù)和約束，過去的財(cái)政分權(quán)方案總是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果，中央政府經(jīng)常以自己的決定權(quán)改動(dòng)既定的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，而地方政府在沒法利用法律手段強(qiáng)制中央事后遵循其事先同意的游戲規(guī)則的情況下，只有依靠多種方式和手段，迂回曲折地使財(cái)政活動(dòng)盡可能變得對(duì)自己有利，即所謂的“上有政策、下有對(duì)策”?？梢?，沒有制度性的約束，就會(huì)使中央和地方的相互關(guān)系陷入囚徒困境。所以，在財(cái)政分權(quán)缺乏憲法和法律保障的背景下，在大多數(shù)地方政府還沒有真正樹立起“公共財(cái)政”的意識(shí)，不會(huì)按照公共財(cái)政的要求履行各自職責(zé)的情況下，無疑會(huì)造成教育、健康等公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品支出不足。

（二）各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)界定不明確與地方政府行為扭曲

從嚴(yán)格意義上說，1994年的分稅制改革之后，中國實(shí)行的還不是真正的分權(quán)體制，主要表現(xiàn)在政府間的權(quán)責(zé)界定不清晰且不穩(wěn)定。

一方面，中央和地方政府間財(cái)政支出責(zé)任的劃分不明確，沒有以法律的形式固定下來。我國歷次的財(cái)政改革都是著眼于財(cái)政收入的劃分上，對(duì)政府間的支出責(zé)任一直沒有具體的法定分配方案，這會(huì)刺激中央和地方政府利用這一點(diǎn)各謀其利。支出責(zé)任界定的不明確使得中央政府傾向于轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，而行政的垂直集權(quán)在允許了上級(jí)政府向下級(jí)政府下放事權(quán)的同時(shí)，下級(jí)政府官員更傾向于迎合上級(jí)政府的行政命令而忽略轄區(qū)內(nèi)居民的支出偏好及利益訴求，以謀取更多的資源及個(gè)人升遷的機(jī)會(huì)。1994年的分稅制改革并沒有厘清央地之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。以教育為例，中央政府和地方政府事權(quán)范圍都涉及“負(fù)責(zé)社會(huì)公益事業(yè)，如教育、科學(xué)研究”這一任務(wù)，但并未做更為詳細(xì)、科學(xué)和合理的安排。其中具有純公共產(chǎn)品屬性的義務(wù)教育理應(yīng)收歸中央政府的事權(quán)，但實(shí)際上，目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中中小學(xué)教師工資往往高達(dá)60%以上，成為地方財(cái)政的最大壓力，這也是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因之一。而“上面開口子，下面拿票子”的做法，更是進(jìn)一步加大了地方財(cái)政的支出壓力。2002年起，全國財(cái)政支出中地方占比一直呈上升趨勢(shì)，當(dāng)年比重為69.3%，到2015年已高達(dá)85.55%，而2015年，地方財(cái)政收入僅占總財(cái)政收入的54.51%，能力與責(zé)任極不相稱。

另一方面，稅收立法權(quán)過于向中央集中，又缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。目前中央與地方稅收收入的劃分不盡合理，劃分的稅收收入中，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，主體稅種不突出，收入來源不穩(wěn)定。同時(shí)，由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，那么，由中央統(tǒng)一立法稅種稅目便無法充分考慮和全面顧及各地區(qū)實(shí)際稅源情況，可能出現(xiàn)一些地方?jīng)]有立法規(guī)定的相應(yīng)的稅源，或者是一些地方具備了一定的稅源，但又無權(quán)針對(duì)特有的稅源開辟新稅種，而中央立法卻不能及時(shí)跟上。因而，我國分稅制財(cái)政體制建立的應(yīng)是一種“弱地方稅＋強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付”的體制。但事實(shí)上，現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)移支付制度自身亦存在許多問題，無論是其決策過程還是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額或者分配方法都沒有以法的形式加以明確，轉(zhuǎn)移支付并沒有達(dá)到預(yù)期的目的。

因此，地方政府在事權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，如果沒有相應(yīng)穩(wěn)定、充足的稅權(quán)作保障，財(cái)政收入規(guī)模太小，就難以滿足地方政府經(jīng)常性支出的需要。地方政府職責(zé)與財(cái)力相矛盾的現(xiàn)象在中國較為普遍，財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱會(huì)造成地方政府的資金缺口，這在財(cái)政資源原本就捉襟見肘的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更是雪上加霜。

（三）地方政府財(cái)力有限，導(dǎo)致其行為失范

1994年的分稅制財(cái)政體制改革不徹底，形成“財(cái)力向上集中”、“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”局面，龐大事權(quán)與有限財(cái)權(quán)之間的高度不對(duì)稱迫使許多地方政府舉債履職，在其財(cái)政支出總量擴(kuò)大的同時(shí)也潛伏著更大的風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政收入嚴(yán)重不足，地方財(cái)政支出的自給程度很低。通常使用財(cái)政支出自給率，即財(cái)政一般預(yù)算收入占全部財(cái)政支出的比重來反映各級(jí)政府的財(cái)政支出自給程度的狀況。由表1的數(shù)據(jù)可看出，從1994年開始，地方政府財(cái)政支出的自給程度很低，地方財(cái)政支出的自給率平均僅為59.13%。地方財(cái)政一直處于赤字狀態(tài)，由1994年的1726.59億元增加到2015年的67333.58億元，增加了近39倍之多。地方財(cái)政赤字占GDP的比重也從3.69%上升至9.82%，而這還不包括各地區(qū)廣泛存在的隱形赤字支出，即變相舉債。當(dāng)?shù)胤秸诔降胤截?cái)政收入的可能安排財(cái)政支出的情況下，地方政府就會(huì)積極謀求各種不同的債務(wù)來源渠道，甚至是尋求一些不夠規(guī)范的融資平臺(tái)公司，默許其弄虛作假、粉飾報(bào)表，以“達(dá)到”發(fā)行企業(yè)債券的條件，或者進(jìn)行違規(guī)擔(dān)保。

表 1 中央與地方財(cái)政支出自給率及赤字盈余表（1990—2015年）

財(cái)政分權(quán)改革使得地方作為獨(dú)立的利益集團(tuán)，與其他地方政府以及中央政府之間開始了越來越明顯的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，隨著地方政府在本區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力的加強(qiáng)和擴(kuò)張本地區(qū)經(jīng)濟(jì)欲望的加大，尤其是“模糊產(chǎn)權(quán)”和“預(yù)算軟約束”的制度環(huán)境下，更加激發(fā)了地方政府攫取體制外收入的動(dòng)力。這直接表現(xiàn)為在現(xiàn)行的財(cái)政體制中，仍存在著四大“漏洞”，即偷稅漏稅、非法的減免稅、拖欠稅款和預(yù)算外、體制外資金。自分稅制改革以來，全國預(yù)算外收入在 2007年達(dá)到最高值6820.32億元，在2010年也仍高達(dá)5794.42億元①，與1993年的1432.54億元相比，增長(zhǎng)了約4.04倍。其中，地方所占的比重在2010年高達(dá)93.1%，增長(zhǎng)非常迅速。而在預(yù)算外資金分項(xiàng)目收入中，占比最大的是行政事業(yè)性收費(fèi)和其他收入，這兩項(xiàng)約占2010年預(yù)算外資金收入的94.56%?？梢姡胤秸袨槭Х吨饕w現(xiàn)在濫用政策工具以籌集所需的資金，直接表現(xiàn)為預(yù)算外和體制外收入的膨脹。預(yù)算外資金游離財(cái)政體制之外，且?guī)缀醪皇苋魏伪O(jiān)督，外界對(duì)這部分資金的監(jiān)管難度極大，難免會(huì)為地方政府行為脫離正常軌道提供方便。

2011年全面取消預(yù)算外資金，將所有政府收支全部納入預(yù)算管理，規(guī)范了政府資金的分配秩序，保證了預(yù)算的完整；規(guī)范了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，有利于減少亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派等不良現(xiàn)象，有利于從源頭上治理腐??；強(qiáng)化了財(cái)政資金管理，有利于人大和社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，提高了財(cái)政管理透明度和依法理財(cái)水平。但是，由于地方政府仍然熱衷于單純地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，承擔(dān)過多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，卻面對(duì)著地方政府資金來源渠道過于狹窄，“財(cái)權(quán)”落后于“事權(quán)”，轉(zhuǎn)移支付制度滯后，以及預(yù)算約束軟化，且存有強(qiáng)烈的救助期望的情況下，使得大量的地方投融資平臺(tái)涌現(xiàn)。至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中縣級(jí)4763家，占72.43%。而地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的管理不到位，運(yùn)作不規(guī)范，償還能力弱，缺乏投融資風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大，成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中地。2010年的審計(jì)顯示，有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。2013年，全國融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券 423.54億元；2014年，中國人民銀行清理資信差、功能不明、財(cái)務(wù)不可持續(xù)的三類地方融資平臺(tái)公司，化解了存量債務(wù)40755.54億元。

（四）現(xiàn)行地方官員的政績(jī)考核制度不科學(xué)

不同的政績(jī)考核制度會(huì)形成不同的行為激勵(lì)和約束機(jī)制，地方政府官員作為具有自身多元目標(biāo)函數(shù)的“人”，面對(duì)不同的政績(jī)考核制度，自然會(huì)有不同的行為選擇。我國當(dāng)前各級(jí)政府官員的政績(jī)考核主要是使用國內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)和財(cái)政收入指標(biāo)。當(dāng)各級(jí)政府官員的獎(jiǎng)懲、升遷等利益與這樣的政績(jī)相掛鉤，并且在缺乏必要的監(jiān)督和約束的情況下，必然會(huì)激勵(lì)各級(jí)政府官員的短期行為。由于對(duì)教育和健康等“軟公共產(chǎn)品”的投資不能很快見效，甚至看不到直接的經(jīng)濟(jì)效益，所以并不為廣大受經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核限制的各級(jí)官員們所重視。當(dāng)前，基層政府官員考核中，工業(yè)產(chǎn)值、招商引資情況、政府財(cái)政收入等指標(biāo)仍然是衡量地方官員政績(jī)的最為關(guān)鍵的指標(biāo)。各級(jí)政府官員，尤其是經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)的地方政府過于注重經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長(zhǎng)而忽視了對(duì)質(zhì)量的追求和社會(huì)的全面進(jìn)步。因此，如果說現(xiàn)行的政績(jī)考核制度會(huì)促使地方政府官員以單純地追逐經(jīng)濟(jì)的片面發(fā)展為目標(biāo)，而且每級(jí)政府又在自己的管轄范圍內(nèi)有無限集權(quán)的話，其結(jié)果將會(huì)是各級(jí)政府盡可能地充分調(diào)動(dòng)本級(jí)政府所掌控的資源，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以實(shí)現(xiàn)自己的政績(jī)。顯然，這種政績(jī)無法使官員的目標(biāo)函數(shù)和居民的利益，乃至社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一。

（五）政府官員行為軟約束，為其不規(guī)范的行為提供寬松環(huán)境

根據(jù)Tiebout(1956)的“用腳投票”理論，財(cái)政分權(quán)可促進(jìn)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，并增強(qiáng)選民對(duì)地方官員的直接監(jiān)督。而不論是對(duì)地方政府官員進(jìn)行由上而下的監(jiān)督（來自上級(jí)政府的監(jiān)督）還是由下而上的監(jiān)督（來自轄區(qū)居民的監(jiān)督），都必須建立起一個(gè)完備的信息系統(tǒng)和健全的公共信息披露制度，都要實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度 （fiscal transparency）②，（Tanzi，2002），外界才得以充分了解地方政府的政務(wù)活動(dòng)。戶籍制度等限制居民在不同地區(qū)間流動(dòng)的各種顯性或隱性障礙的存在使得轄區(qū)的居民是難以通過“用腳投票”來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方官員的監(jiān)管，而人大作用在目前的中國也是十分有限，“用手投票”在對(duì)地方官員的監(jiān)督中所能發(fā)揮的作用也是十分有限。可以說，當(dāng)前我國的地方官員幾乎不受到來自民眾的監(jiān)督，也不受來自轄區(qū)內(nèi)的橫向制約。所以，當(dāng)前，我國對(duì)地方政府官員的監(jiān)督主要來自于上級(jí)政府的監(jiān)督。而上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督往往存在偏差，除了上下級(jí)政府間存在的信息不對(duì)稱的原因，地方政府通常不愿提供充分、及時(shí)和有效的公共信息，甚至可能控制地方媒體以避免不利其自身利益的信息披露。可見，在缺乏有效的約束機(jī)制下，我國的財(cái)政分權(quán)在對(duì)地方官員行為選擇的影響上更多的是顯示出負(fù)面的影響，很容易誘發(fā)政府官員，特別是地方政府官員的行為偏離居民的需求。這也從一個(gè)側(cè)面回答為什么“上學(xué)難”、“就醫(yī)難”的呼聲不斷，在各地卻沒有得到實(shí)質(zhì)性解決的緣由。這就容易理解，為什么在各級(jí)政府的權(quán)利和責(zé)任范圍模糊的情況下，地方政府往往熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬”公共產(chǎn)品的提供，不能夠產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，并對(duì)地方官員政績(jī)考核沒有直接影響的教育和健康等與民息息相關(guān)的項(xiàng)目就不能為地方政府所重視，甚至很可能削弱、挪用或未有效運(yùn)用這部分財(cái)政資金，以犧牲教育和健康等方面的投入以換取短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和對(duì)上級(jí)任務(wù)的完成。而且，由于地方政府官員的行為無法及時(shí)有效地為當(dāng)?shù)鼐用袼O(jiān)督和制約，必然為地方政府的失范行為創(chuàng)造條件。

三、財(cái)政分權(quán)下規(guī)范地方政府行為的政策選擇

（一）以公共財(cái)政為目標(biāo)，規(guī)范和完善財(cái)政體制

1、建立健全法律制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范政府間的財(cái)政關(guān)系?！胺ㄖ位币彩枪藏?cái)政的基本特征之一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府的活動(dòng)包括其財(cái)政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)置于法律的根本約束規(guī)范之下。針對(duì)我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，必須加快立法進(jìn)程，建立以《稅收基本法》為統(tǒng)帥和指導(dǎo)的結(jié)構(gòu)合理、層次分明、相互協(xié)調(diào)、便于操作的地方稅收法律體系。建立健全法律制度，對(duì)雙方的稅權(quán)和行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s，以法律的形式明確各自的權(quán)力和職責(zé)，使之固定化、規(guī)范化，從而杜絕不規(guī)范行為。

其次，就我國的具體國情而言，稅權(quán)既要一定程度的集中，以保證中央宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，貫徹中央的政策意圖，消除地區(qū)間的不平衡性，但同時(shí)又要求稅權(quán)一定程度的分散，以兼顧各地區(qū)稅源的差異性。具體來講，由全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)，或者由全國人大及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定基本的、全國性的稅收法律，如《稅收基本法》、《稅收征收管理法》和我國重要稅種的稅收實(shí)體法以及與之配套銜接的《稅務(wù)行政復(fù)議法》、《稅收減免特別法》、《稅務(wù)司法法》等法規(guī)。而對(duì)僅涉及局部地區(qū)利益的稅權(quán)則應(yīng)下放給地方政府，由地方政府機(jī)動(dòng)、靈活和及時(shí)地根據(jù)各地區(qū)的稅源狀況決定哪些地方稅種該不該征，征多少；但要確保中央立法在整個(gè)國家立法體系中的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用。這樣就可以保證稅法的統(tǒng)一性，保障全局利益的統(tǒng)一性，而且可以使整個(gè)地方政府的分配行為納入法治化、規(guī)范化軌道，增強(qiáng)了稅收法律的適應(yīng)性，兼顧了地方的局部利益。

但是，如果沒有堅(jiān)決貫徹既有的法律法規(guī)的決心并采取強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，法律制度無論多么完美都是沒有意義的。所以，不僅要做到“有法可依”，更要保證“違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”，否則現(xiàn)有的法律法規(guī)就會(huì)成為一紙空文，無法得到真正的執(zhí)行和落實(shí)。當(dāng)執(zhí)法環(huán)境過于寬松并且缺乏懲戒手段支持時(shí)，違法者可以不必為其違法行為付出相應(yīng)的代價(jià)的話，就會(huì)為欺騙、逃避責(zé)任和采取機(jī)會(huì)主義等行為大開方便之門。因此，必須加大執(zhí)法力度，樹立起法律的權(quán)威性，使其起到應(yīng)有的震懾作用，這樣不僅可以杜絕執(zhí)法者的僥幸心理，消除地方保護(hù)主義，而且有助于打破中央和地方政府之間的囚徒困境，因?yàn)閷?duì)于所有當(dāng)事人而言，如果不管其他當(dāng)事人作何選擇，都選擇機(jī)會(huì)主義而非合作的話，其所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)將很大。

2、合理劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度。要合理界定央地之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，首先就要明確各級(jí)政府的職責(zé)范圍。政府職能界定不清將導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，一般說來，上級(jí)政府管理和控制下級(jí)政府時(shí)應(yīng)該著眼于消除外部效應(yīng)產(chǎn)生的非公平性和非效率因素。所以，地方政府主要負(fù)責(zé)的是在其轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)揮公共職能，為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行其行政管理職能，促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)和基本建設(shè)等的發(fā)展。中央政府則應(yīng)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)控，保證國家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一，宏觀調(diào)控的有效執(zhí)行，以及提供全國性的公共產(chǎn)品，在全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)及其他涉及全體國民素質(zhì)和利益的方面負(fù)責(zé)，并盡量平衡地區(qū)間的財(cái)力，保障地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，要科學(xué)、合理地劃分稅種。在現(xiàn)階段，給予地方政府以較為穩(wěn)定收入來源的主體稅種尤為重要，且在合理財(cái)權(quán)的劃分過程中，要逐步建立起地方稅收體系，保障地方政府穩(wěn)定的稅收能力，使其有能力、有效率地為本轄區(qū)居民提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)要更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的平衡功能，要既使其有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢(shì)頭，又要扶持經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，合理確定各地所需的基本支出水平和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，采用科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付方法和手段，縮小各地區(qū)之間的財(cái)力差異。

3、轉(zhuǎn)變政府職能，提供與居民偏好相一致的公共產(chǎn)品。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的一個(gè)重要原因就是能夠更好地了解居民的偏好，并據(jù)此提供與之相匹配的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這就需要轉(zhuǎn)變政府職能，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型和行政管理型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，建立“服務(wù)型政府”。公共產(chǎn)品的缺失已暴露出嚴(yán)重的社會(huì)問題，一味地追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而偏離社會(huì)整體的發(fā)展目標(biāo)的話，必將制約中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，并成為進(jìn)一步深化改革的阻力。因此，各級(jí)政府要加快建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，加大公共產(chǎn)品的供給，并充分了解各轄區(qū)內(nèi)居民不同的公共需求，提供多元化的公共服務(wù)。特別是為國民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，注重調(diào)節(jié)收入分配差距，提高國民的整體福利，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展良性循環(huán)。同時(shí)，要進(jìn)一步提高財(cái)政管理的公共化程度，建立科學(xué)的公共決策過程，增強(qiáng)決策程序的透明度，提高公眾的參與度，從而實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化。

（二）建立科學(xué)的政績(jī)考核制度，形成有效的權(quán)力約束機(jī)制

1、改革政府官員的政績(jī)考核制度，逐步樹立起新的發(fā)展觀。政府績(jī)效評(píng)估意味著對(duì)權(quán)力合理使用的激勵(lì)或經(jīng)濟(jì)上的再約束。建立起科學(xué)合理的政府官員政績(jī)考核體系的關(guān)鍵就在于制定科學(xué)合理的政府官員政績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，不再僅僅以GDP論英雄，而是以“綠色GDP”③“社會(huì)凈福利”或“包容性增長(zhǎng)”等更能反映人民生活水平和人類發(fā)展水平的指標(biāo)來評(píng)價(jià)一方政府或者一個(gè)官員的政績(jī)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮在對(duì)地方政府官員進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，適當(dāng)考量轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)當(dāng)?shù)卣賳T的評(píng)價(jià)，只有這樣才能使各級(jí)政府官員不是單純地追求GDP和財(cái)政收入，以迎合上級(jí)的需求為執(zhí)政目標(biāo)，而是依法行政和管理，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是以滿足其轄區(qū)范圍內(nèi)居民的需求為目標(biāo)，就不能做出可能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為。但是，如果只是單純地對(duì)地方政府進(jìn)行比較科學(xué)的考核，而忽視對(duì)中央政府的約束和進(jìn)行行之有效的考核，那么在中央政府和地方政府的博弈過程中，中央政府總會(huì)獲得一些本不應(yīng)該獲得的好處。而這種好處要么為地方政府后續(xù)的博弈提供了討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，要么損害了整個(gè)社會(huì)福利。因此，要保證財(cái)政體制的規(guī)范和政府體制的改革能夠在實(shí)踐中得到真正的落實(shí)，就應(yīng)該對(duì)各級(jí)政府官員，包括中央政府官員制定科學(xué)合理的政績(jī)考核制度。

一切進(jìn)步都源于觀念的改變、思想的進(jìn)步。政府執(zhí)政觀念的進(jìn)步，也是國家社會(huì)發(fā)展觀念的進(jìn)步。在完善政府官員的政績(jī)考評(píng)制度的同時(shí)，也應(yīng)注重轉(zhuǎn)變政府官員的執(zhí)政觀念，改變傳統(tǒng)的以物為中心的增長(zhǎng)觀，逐步培養(yǎng)以人為中心的發(fā)展觀。目前，國際上最新的發(fā)展觀是由狹義的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）擴(kuò)展到了廣義的包容性增長(zhǎng)（Inclusive Growth），相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言，包容性增長(zhǎng)是一個(gè)更為廣泛的概念，它是需要協(xié)調(diào)和平衡各種不同目標(biāo)的目標(biāo)集。我國各級(jí)政府官員應(yīng)逐步樹立起包容性增長(zhǎng)這一新的發(fā)展觀，這不僅僅是我國政府執(zhí)政理念的一大進(jìn)步，更是我國社會(huì)主義制度下全面自由的以人為本的發(fā)展觀的進(jìn)一步確立，還必將對(duì)我國政治社會(huì)的方方面面都產(chǎn)生重大影響，為我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造更大的自由發(fā)展空間。

2、發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，建立有效的權(quán)力約束機(jī)制。只有健全和完善權(quán)力約束機(jī)制才能保證各級(jí)地方政府的行為不會(huì)偏離公共利益目標(biāo)，也能更好地激發(fā)各級(jí)地方政府官員的積極性。那么，首先要加強(qiáng)法治，要強(qiáng)化法律的嚴(yán)肅性，加大執(zhí)法力度，通過制度建設(shè)和法律規(guī)范來有效約束各級(jí)政府官員的權(quán)力，還要規(guī)制政府行政活動(dòng)的范圍，并要堅(jiān)持公開、透明，使監(jiān)督貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程，從而達(dá)到避免或減少政府官員投機(jī)心理和投機(jī)行為的產(chǎn)生。

其次，提高民主監(jiān)督水平，建立完善黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督條例。這不僅要進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)人民民主特別是黨內(nèi)民主，還要發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，從源頭保證政府官員行為的合法性和合理性。將民主監(jiān)督納入對(duì)政府官員權(quán)力約束的軌道，有利于更及時(shí)、更準(zhǔn)確規(guī)范各級(jí)官員的行為，而且最大限度地體現(xiàn)和保護(hù)億萬人民群眾的切身利益。

最后，要進(jìn)一步加強(qiáng)思想道德教育和法紀(jì)教育，增強(qiáng)全社會(huì)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法的自覺性，形成良好的社會(huì)氛圍。各級(jí)政府官員要意識(shí)到其權(quán)力是人民賦予的，真正按照科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行行為選擇，自覺防止自身的行為超越法律和制度約束的范圍，杜絕權(quán)力的濫用。同時(shí)，要增強(qiáng)公民意識(shí)，要引導(dǎo)公民既要富有進(jìn)行民主監(jiān)督的熱情，也要具有進(jìn)行民主監(jiān)督的本領(lǐng)，從而敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，勤于監(jiān)督。

（本文為2017年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi) 〈人文社科類〉項(xiàng)目“財(cái)政分權(quán)、地方官員個(gè)人特征與環(huán)境治理”〈立項(xiàng)批準(zhǔn)號(hào)：20720171013〉的階段性成果，廈門大學(xué)繁榮哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目成果）

（作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系）

注釋：

①2010年6月，財(cái)政部制發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央和地方財(cái)政全面取消預(yù)算外資金，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。

②財(cái)政透明度是指整個(gè)公共部門可見和可衡量的財(cái)政活動(dòng)。公眾必須對(duì)此有充分的了解并能夠衡量各級(jí)政府正在做什么、想做什么。而且，公眾必須毫不延遲地獲得相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料。

③綠色GDP的計(jì)算尚未達(dá)成共識(shí)，我國僅在部分地區(qū)試行綠色GDP的計(jì)算，該指標(biāo)的計(jì)算需要在實(shí)踐中不斷地加以完善。

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