我國(guó)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的再思考

●孫玉棟 龐 偉

專題：政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分再探討

我國(guó)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的再思考

●孫玉棟 龐 偉

合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文通過(guò)分析我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前存在的一些問(wèn)題。由于政府職能定位不清、“文件治國(guó)”的痕跡明顯以及中央的決策權(quán)限過(guò)大等原因，導(dǎo)致目前事權(quán)劃分法治化、規(guī)范化程度不高。另外，地方政府仍承擔(dān)了一部分中央事權(quán)的支出責(zé)任。甚至即使屬于共同事權(quán)，地方政府的支出責(zé)任相差也較大。此外，通過(guò)建立隨機(jī)效應(yīng)模型發(fā)現(xiàn)，地方政府支出責(zé)任與基本公共服務(wù)的改善并不存在顯著的關(guān)系。最后，本文根據(jù)分析結(jié)論，提出了相應(yīng)的政策建議。

支出責(zé)任 事權(quán) 中央政府 地方政府 公共服務(wù)

一、問(wèn)題的提出

1994年我國(guó)實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制改革，初步理順了中央與地方之間的財(cái)力分配關(guān)系，為當(dāng)時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、充分發(fā)揮財(cái)政職能創(chuàng)造了條件。但隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，分稅制在運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題越發(fā)影響到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。政府職能定位不清，央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，劃分缺乏法律依據(jù)等問(wèn)題亟待解決。2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議研究并審議通過(guò)了 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，從預(yù)算管理制度、稅收制度體系和中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系三個(gè)方面逐步推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革。其中，央地事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、保障財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)鍵。

在已有的研究中，Bardhan（2002）指出，由于發(fā)展中國(guó)家人口流動(dòng)性、政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)制和地方政府征稅能力有限三個(gè)方面的原因，傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義理論不能有效地應(yīng)用于發(fā)展中國(guó)家。因此，應(yīng)該將央地關(guān)系的研究視角更集中于轉(zhuǎn)型國(guó)家中。Martinez（1994）基于對(duì)俄羅斯聯(lián)邦的實(shí)證關(guān)系，認(rèn)為俄羅斯政府間財(cái)政關(guān)系最大的威脅來(lái)源于支出責(zé)任的隨意轉(zhuǎn)移。由此他認(rèn)為穩(wěn)定的支出責(zé)任劃分是構(gòu)建政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。隨后Martinez（1999）研究1988—1998年間眾多發(fā)展中國(guó)家與轉(zhuǎn)軌國(guó)家分權(quán)體制，再次強(qiáng)調(diào)了支出責(zé)任劃分的重要地位，認(rèn)為缺少明確的支出責(zé)任劃分而涉及分權(quán)財(cái)政體制的行為是本末倒置。齊守?。?003）認(rèn)為政府間財(cái)政支出責(zé)任的優(yōu)化配置是科學(xué)劃分政府間財(cái)政收入的直接基礎(chǔ)，也決定著政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。趙云旗（2015）認(rèn)為“支出責(zé)任”是政府事權(quán)的細(xì)化，劃清支出責(zé)任是各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)事權(quán)的保障，是財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要前提，是完善分稅制財(cái)政體制的重要舉措。2016年8月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）對(duì)央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)，按照我國(guó) “十三五”規(guī)劃中加快財(cái)稅體制改革，確立合理有序的財(cái)力格局的要求，有必要對(duì)現(xiàn)階段央地事權(quán)與支出責(zé)任改革過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步探討。

二、我國(guó)事權(quán)與支出責(zé)任劃分沿革

事權(quán)是各級(jí)政府在從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中掌控的權(quán)力，它規(guī)定了各級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)的性質(zhì)和范圍。而支出責(zé)任是各級(jí)政府根據(jù)事權(quán)承擔(dān)的財(cái)政支出的范圍和項(xiàng)目。一般來(lái)說(shuō)，政府間支出責(zé)任的劃分首先要以政府間事權(quán)劃分范圍為原則，防止政府間支出責(zé)任的混淆，甚至出現(xiàn)事權(quán)大而支出責(zé)任小或者支出責(zé)任大而事權(quán)小的不對(duì)稱現(xiàn)象。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分理論主要包括五類：公共服務(wù)效率論、受益范圍論、支出規(guī)模論、外部性理論和資源配置論。每一種劃分理論都按照各自的角度，對(duì)政府間支出責(zé)任劃分提供了一些科學(xué)的理論依據(jù)。但是由于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的獨(dú)特性，不能完全照搬西方的支出責(zé)任劃分原則。Martinez（1999）也指出并不存在普遍適用的政府間支出責(zé)任劃分原則，如何劃分應(yīng)該按照分權(quán)化的戰(zhàn)略目的或者中央政府的目標(biāo)完成情況來(lái)判斷是否合適。

在我國(guó)，事權(quán)與支出責(zé)任劃分經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變：按照黨的十四屆三中全會(huì)的決定，為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能作用，我國(guó)實(shí)行分稅制改革。1993年12月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)）規(guī)定，從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。按照中央與地方的事權(quán)劃分，強(qiáng)調(diào)“事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)”，合理確定了各級(jí)財(cái)政的支出范圍。但當(dāng)時(shí)只是籠統(tǒng)規(guī)定了中央與地方政府的支出責(zé)任，并沒(méi)有明確界定中央和地方的事權(quán)。同時(shí)由于央地的支出責(zé)任并沒(méi)有與各自的財(cái)政收入掛鉤，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支缺口逐步加大，難以有效地提供公共產(chǎn)品。為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，2006年10月11日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，我國(guó)建立和完善了公共財(cái)政制度，進(jìn)一步明確了中央和地方的事權(quán)。但基層財(cái)政困難始終難以得到解決，隨著我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善加上新常態(tài)下重塑央地關(guān)系的需要，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要建立“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度，保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。

2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。國(guó)務(wù)院按照體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為、支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)的原則，將政府間事權(quán)劃分為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)和中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任分別由中央承擔(dān)、地方承擔(dān)和中央與地方共同承擔(dān)。整體上看，中央上收事權(quán)的趨勢(shì)比較明顯，也較為清晰地界定了事權(quán)和支出責(zé)任的劃分領(lǐng)域，有利于緩解地方政府的財(cái)政壓力。但也可以看出，由于厘清央地關(guān)系、合理劃分央地事權(quán)與支出責(zé)任是一個(gè)需要各方面配合、協(xié)同推進(jìn)的過(guò)程，因此在具體實(shí)施過(guò)程中肯定存在一些需要注意的問(wèn)題。由于政府間事權(quán)與支出責(zé)任既有聯(lián)系，又有所不同。事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不可能一以貫之，所以本文將分別對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀進(jìn)行討論分析。

三、對(duì)我國(guó)事權(quán)劃分現(xiàn)狀的思考

（一）政府職能定位不清

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在兩種資源配置系統(tǒng)，一是市場(chǎng)，二是政府。政府作為“市場(chǎng)失靈”的產(chǎn)物，就必須考慮介入市場(chǎng)時(shí)的邊界問(wèn)題。隨著我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變不僅關(guān)系到基本公共服務(wù)體系自身的構(gòu)建，也與能否實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。因此，在落實(shí)基本公共服務(wù)提供責(zé)任、提高基本公共服務(wù)供給效率之前，需要明晰政府職能定位，厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，防止政府在提供公共服務(wù)方面的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”。

當(dāng)前劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)的過(guò)程中，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“對(duì)新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求以及各級(jí)政府財(cái)力增長(zhǎng)情況，將應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì)力量承擔(dān)?！币蠼⒇?cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提出對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)或者社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或者社會(huì)力量承擔(dān)。也就是說(shuō)，公共產(chǎn)品的有效供給不一定非由政府部門承擔(dān)，市場(chǎng)也能提供一部分公共產(chǎn)品和服務(wù)。例如在20世紀(jì)末，美國(guó)各級(jí)政府已越來(lái)越多地從作為直接服務(wù)提供者經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)向內(nèi)部生產(chǎn)服務(wù)者，同時(shí)依靠許多外部行為者（非營(yíng)利組織、私營(yíng)公司、志愿者和其他政府）來(lái)生產(chǎn)傳統(tǒng)的公共服務(wù)和職能。而當(dāng)前我國(guó)在養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生和文化等行業(yè)，就已經(jīng)存在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)供給主體，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時(shí)期公共服務(wù)的分類供給模式。劃分央地事權(quán)應(yīng)該基于界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系之后，否則無(wú)論如何劃分，都會(huì)影響市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，進(jìn)而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率的低下。

盡管近年來(lái)我國(guó)充分調(diào)動(dòng)民間資本和社會(huì)力量參與到公共服務(wù)供給，并且采取了特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買、社會(huì)和政府合作（PPP）等模式①，確實(shí)對(duì)政府、企業(yè)和社會(huì)都能帶來(lái)一定的利益。但是也應(yīng)充分意識(shí)到公共服務(wù)向私人服務(wù)轉(zhuǎn)移可能導(dǎo)致的問(wèn)題。從問(wèn)責(zé)理論的角度來(lái)看，會(huì)出現(xiàn)政府部門的政治責(zé)任強(qiáng)度降低、責(zé)任范圍的縮小，資金使用的公開(kāi)程度和審查程度降低。另外，由于企業(yè)是對(duì)股東負(fù)責(zé)而不是對(duì)全體公民負(fù)責(zé)，因此有可能導(dǎo)致出于利益最大化的動(dòng)機(jī)，影響公共服務(wù)供給的質(zhì)量等。因此，既要意識(shí)到政府、市場(chǎng)與社會(huì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)分類供給的可行性，也需要重視市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的局限性，政府始終要作為公共服務(wù)供給的絕對(duì)力量，有針對(duì)性與其他供給主體開(kāi)展合作。交易成本理論認(rèn)為，沒(méi)有交易成本的市場(chǎng)不存在，是否就不需要市場(chǎng)。但另一方面，交易成本在政府的服務(wù)生產(chǎn)決策中發(fā)揮著突出的作用②。當(dāng)交易成本低時(shí)，公共服務(wù)供給可以轉(zhuǎn)向市場(chǎng)供給；而存在較高的交易成本風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就需要政府對(duì)其生產(chǎn)選擇更有選擇性。也就是說(shuō)盡管向市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行外部承包可以節(jié)省成本，但可能會(huì)導(dǎo)致更高的交易成本風(fēng)險(xiǎn)，而此時(shí)選擇與其他級(jí)次政府采用聯(lián)合簽約的形式就可以減輕這種風(fēng)險(xiǎn)。這也就為中央與地方共同事權(quán)的劃分提供了一定的依據(jù)。

（二）事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)

第二代財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為，“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦制”的五個(gè)基礎(chǔ)要素之一為權(quán)責(zé)關(guān)系制度化，即政治權(quán)利分配的制度化，不依中央或地方政府單方面改變而改變。政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分要基于法律的保障，以此維護(hù)各級(jí)政府間的關(guān)系穩(wěn)定。德國(guó)的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》就采用了“限制列舉的方式”劃分了聯(lián)邦政府事權(quán)、州政府事權(quán)、聯(lián)邦政府與州政府共同承擔(dān)的事權(quán)以及聯(lián)邦政府與州政府的委托事權(quán)等。這種基于法律的劃分方式，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化并維護(hù)中央政府權(quán)威提供了保障。

各國(guó)關(guān)于政府間事權(quán)劃分的法律制度安排受限于本國(guó)的政治環(huán)境、歷史條件以及中央與地方政府的博弈能力等。從我國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，政府間事權(quán)劃分嚴(yán)重缺乏穩(wěn)定的制度保障和權(quán)威的法律依據(jù)。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”?？梢钥闯?，我國(guó)法律在中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，僅僅規(guī)定了劃分的原則以及由“誰(shuí)”劃分，并沒(méi)有明確各級(jí)政府實(shí)際承擔(dān)的事權(quán)。

在實(shí)踐中，中央與地方的財(cái)政安排和事權(quán)調(diào)整，都是中央基于政治和行政上的權(quán)威，將事權(quán)層層下放，財(cái)政逐級(jí)上收，而地方政府則是通過(guò)討價(jià)還價(jià)、違規(guī)舉債等方式維護(hù)自身利益。這是由于我國(guó)以行政法規(guī)和文件規(guī)章的形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律約束，就導(dǎo)致了事權(quán)頻繁調(diào)整，部分事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本也就相應(yīng)增加。中央意識(shí)到在新的形勢(shì)下，央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分亟待調(diào)整，出臺(tái)了《指導(dǎo)意見(jiàn)》。但作為1994年分稅制改革以來(lái)第一個(gè)關(guān)于央地事權(quán)劃分的文件，卻不具有法律效力，對(duì)保障今后政府間事權(quán)落實(shí)的效果就可能會(huì)大打折扣。

（三）中央決策權(quán)限過(guò)大

《預(yù)算法》第四十三條規(guī)定，“中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)”。這種預(yù)算批準(zhǔn)方式確實(shí)可以體現(xiàn)一部分“財(cái)政聯(lián)邦主義”的原則，即地方政府按照所需要履行的職責(zé)，制定財(cái)政收入和支出規(guī)模，體現(xiàn)了財(cái)政的自主性。但在實(shí)際情況中，由于稅收收入占政府收入的絕大部分，而目前地方政府還未獲得一定的稅收自主權(quán)，因此在收入方面掣肘于與中央政府的稅收分享比例。而支出方面，各級(jí)部門與財(cái)政部門在預(yù)算編制過(guò)程中的“兩上兩下”，以及教育、農(nóng)業(yè)、科技等法定支出剛性增長(zhǎng)的存在，也在一定程度上限制了地方政府的支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)。

另一方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，“在完善中央決策、地方執(zhí)行的機(jī)制基礎(chǔ)上，明確中央在財(cái)政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán)”。也就是說(shuō)，盡管中央和地方可以通過(guò)博弈的方式，合理劃分各自的事權(quán)范圍，但是中央具有“一票否決權(quán)”，這就降低了地方政府的話語(yǔ)權(quán)，而可能導(dǎo)致事權(quán)劃分的不合理以及在執(zhí)行過(guò)程中地方政府的消極應(yīng)付。此外，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 》第五十九條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府應(yīng)辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”。這就意味著，即使劃分了政府的事權(quán)范圍，各級(jí)地方政府不僅需要承擔(dān)其本級(jí)所應(yīng)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，作為下級(jí)政府還必須執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。之前也提及，我國(guó)目前尚未公布關(guān)于事權(quán)劃分的法律，而只是以行政法規(guī)的形式處理政府間關(guān)系。按照法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，而且下位法不得與前者相抵觸的原則，就算明確細(xì)化了各級(jí)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，中央政府也能通過(guò)這種“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”機(jī)制，將一部分的事權(quán)和支出責(zé)任推給地方政府。而且這種行為是有法律保障的，地方政府必須執(zhí)行。因此，從這幾方面來(lái)看，在事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方面，中央確實(shí)存在決策權(quán)限過(guò)大的問(wèn)題。

四、當(dāng)前支出責(zé)任劃分的問(wèn)題

（一）同等事權(quán)難以確定合理的支出責(zé)任

如果按照政府支出科目的功能性分類進(jìn)行政府間事權(quán)的劃分，在類級(jí)層面確實(shí)可以根據(jù)受理范圍理論或者外部性理論進(jìn)行分類，但是如果涉及款級(jí)支出或者項(xiàng)級(jí)支出，有一部分則難以適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而導(dǎo)致中央劃分事權(quán)時(shí)的自主性較大。從圖1可以看出，地方政府承擔(dān)了絕大部分的事權(quán)，甚至應(yīng)該完全屬于中央事權(quán)的國(guó)防與外交支出，地方政府仍分別承擔(dān)了2.1%和0.8%的預(yù)算支出③。這顯然不利于維持地方政府的財(cái)政可持續(xù)性。而如何合理劃分政府間事權(quán)，可以按照不同的理論確實(shí)找到相應(yīng)的劃分原則。例如，由于地方政府相對(duì)于中央政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求，因而關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)的事權(quán)可以交由地方政府負(fù)責(zé)。對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的國(guó)防、外交和金融事權(quán)可以完全由中央政府承擔(dān)。

圖1 2015年一般公共預(yù)算支出中地方政府自有資金支出比例

2.地方政府自有資金支出比例=（某類地方政府支出-中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的該類資金）/該類全國(guó)一般公共預(yù)算支出。

如果再將這些支出款項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，劃分難度就可能有所增加。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出將“義務(wù)教育”和“高等教育”納入中央與地方共同事權(quán)，但并未提及其他教育支出④。這就說(shuō)明政府對(duì)不同類型的教育的重視程度出現(xiàn)了差異，進(jìn)而影響到不同地區(qū)教育水平的差異。在普通教育中，除了義務(wù)教育、高等教育外，還有學(xué)前教育和高中教育等。但對(duì)不同類型教育的外部性或者受益范圍卻很難衡量。也就是說(shuō)，無(wú)法肯定高等教育一定比義務(wù)教育更加重要，也沒(méi)辦法說(shuō)明，學(xué)前教育對(duì)政府和社會(huì)所起到的作用弱于其他類型的教育。因此，要按照哪種原則對(duì)不同類型教育事權(quán)進(jìn)行劃分，就直接影響到劃分的科學(xué)性、合理性。

另一方面，即使納入共同事權(quán)的義務(wù)教育和高等教育，地方政府也承擔(dān)了不同程度的責(zé)任，相對(duì)來(lái)說(shuō)，高等教育支出責(zé)任較輕，而義務(wù)教育的支出責(zé)任基本完全集中在地方政府身上。

圖2 2010—2015年義務(wù)教育和高等教育地方政府支出占比

2.EDU代表教育支出，EDUc代表義務(wù)教育支出，EDUa代表高等教育支出。

圖2可以看出，2010—2015年地方政府的義務(wù)教育支出占比一直保持在99.9%的比例，可以認(rèn)為全國(guó)的義務(wù)教育支出責(zé)任都由地方政府承擔(dān)，而高等教育則維持65%—73%左右的區(qū)間，可以相對(duì)視為中央與地方共同事權(quán)。在圖3中，2012年我國(guó)一般預(yù)算教育支出占GDP比重最高時(shí)，中央與地方義務(wù)教育和高等教育支出增速方面差值最大，且地方增速遠(yuǎn)大于中央增速。同時(shí)，可以看出除2011年外，義務(wù)教育支出地方政府一直大于中央政府，考慮到地方政府在義務(wù)教育支出方面占全國(guó)教育支出比重99%以上，而高等教育支出的情況則有所好轉(zhuǎn)，在2013年和2014年中央政府還出現(xiàn)了增速大于地方的情況，所以可以說(shuō)相對(duì)于高等教育而言，地方政府在義務(wù)教育方面承擔(dān)了過(guò)重的支出責(zé)任。同樣是教育事權(quán)，地方政府卻承擔(dān)著不同程度的支出責(zé)任，特別是對(duì)于義務(wù)教育完全交由地方政府來(lái)提供，這就會(huì)導(dǎo)致財(cái)力強(qiáng)的地區(qū)義務(wù)教育的硬件和軟件水平都遠(yuǎn)高于財(cái)力弱的地區(qū)，進(jìn)而前者的居民教育素質(zhì)就可能高于后者，隨之影響到受高等教育的水平。這肯定不利于社會(huì)階層的合理流動(dòng)。因此，設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)，作為中央與地方共同事權(quán)是具有可行性的，也是急需調(diào)整的。但同等事權(quán)如何劃分政府間支出責(zé)任就成為問(wèn)題的重點(diǎn)。由之前的內(nèi)容可知，地方政府在義務(wù)教育方面的支出責(zé)任遠(yuǎn)大于高等教育，而義務(wù)教育與高等教育的公共產(chǎn)品特性、外部性等特點(diǎn)又難以準(zhǔn)確衡量與區(qū)分，當(dāng)前將二者劃分為中央與地方共同事權(quán)，如果劃分后采用同等程度的支出責(zé)任，難以突出發(fā)展的重點(diǎn)，兩類教育水平可能會(huì)出現(xiàn)同質(zhì)化，導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)難以突出，違背“效率”原則；而如果采用差異化的支出責(zé)任劃分，有可能違背 “公平原則”，不利于基本公共服務(wù)的均等化。

圖3 2010—2015年中央與地方兩類教育支出增速差異情況

2.GDP%代表全國(guó)一般預(yù)算教育支出占GDP的比重，適用于右側(cè)坐標(biāo)軸；ΔVc代表義務(wù)教育支出增速，ΔVa代表高等教育支出增速，適用于左側(cè)坐標(biāo)軸。

3.ΔVc=中央一般預(yù)算義務(wù)教育支出增速-地方一般預(yù)算義務(wù)教育支出增速；ΔVa=中央一般預(yù)算高等教育支出增速-地方一般預(yù)算高等教育支出增速；如果值小于0，代表中央增速小于地方增速。

（二）降低支出責(zé)任可能難以提高地方的積極性

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要通過(guò)有效授權(quán)，合理確定地方財(cái)政事權(quán)，激勵(lì)地方各級(jí)政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障。從邏輯上來(lái)看，隨著中央與地方事權(quán)劃分的不斷完善，一部分事權(quán)由中央政府上收，地方政府的支出責(zé)任有所減輕，也就能夠有多余的財(cái)力保障基本公共服務(wù)的供給，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化程度的提高。

圖4 2007—2015年我國(guó)各項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)

2.圖中基本公共服務(wù)均等化指數(shù)采用泰爾指數(shù)進(jìn)行衡量，泰爾指數(shù)越大，說(shuō)明均等化程度越低。

從圖4和表1的數(shù)據(jù)可以看出，2015年城鄉(xiāng)社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障與就業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出中，地方政府自有資金占比分別為 99.15%，89.19%、88.53%、82.69%和53.05%，但從均等化程度來(lái)看，最高到最低依次為醫(yī)療、教育、社保、環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)社區(qū)。同理可以得到，在其他年份，基本公共服務(wù)均等化指數(shù)并未與地方政府資金占比呈現(xiàn)一定的比例關(guān)系。也就是說(shuō)，地方政府的支出責(zé)任越大，并不意味著該項(xiàng)基本公共服務(wù)供給水平越低；同樣，地方政府的支出責(zé)任越小，也不能肯定地方政府對(duì)該項(xiàng)基本公共服務(wù)供給就達(dá)到了最優(yōu)的狀態(tài)。所以，盡管法定支出因素約束了地方政府的支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政資金不是用在最需要的地方，而是用在不能出問(wèn)題的地方，比如醫(yī)療、社保扶貧、信訪、維穩(wěn)等。從之前的分析可以看出就算合理劃分了政府間事權(quán)與支出責(zé)任，使得事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，也可能很難調(diào)動(dòng)地方政府有效提供基本公共服務(wù)的主動(dòng)性、積極性。

表1 2008—2015年各項(xiàng)基本公共服務(wù)地方政府自有資金支出占全國(guó)支出比例

2.基本公共服務(wù)地方政府自有資金支出占全國(guó)支出比例=（某項(xiàng)基本公共服務(wù)地方政府支出-該項(xiàng)基本公共服務(wù)中央的轉(zhuǎn)移支付支出）/該項(xiàng)基本公共服務(wù)的全國(guó)財(cái)政支出。

為了進(jìn)一步驗(yàn)證地方支出責(zé)任與基本公共服務(wù)供給效率之間的關(guān)系，本文分別以2008—2015年各項(xiàng)基本公共服務(wù)支出中地方政府自由資金占比和均等化指數(shù)為自變量和因變量，以每年各項(xiàng)基本公共服務(wù)的中央本級(jí)支出為控制變量，以固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗(yàn)了二者之間的關(guān)系。通過(guò)HAUSMAN檢驗(yàn)結(jié)果，Prob〉chi2=0.6084，拒絕了原假設(shè)，因此，隨機(jī)效應(yīng)模型更適合于分析地方支出責(zé)任與基本公共服務(wù)供給效率的關(guān)系。

圖5 面板數(shù)據(jù)HAUSMAN檢驗(yàn)結(jié)果

2.圖中EXP代表地方政府支出自有資金占比，cen代表中央本級(jí)支出,fe表示固定效應(yīng)模型，RE表示隨機(jī)效應(yīng)模型。

而按照隨機(jī)效應(yīng)模型結(jié)果可以看出，地方政府自有資金占比對(duì)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)并沒(méi)有產(chǎn)生顯著的影響。由此可以說(shuō)明，地方支出責(zé)任與基本公共服務(wù)供給效率并不存在對(duì)應(yīng)的相關(guān)關(guān)系。過(guò)多地劃分地方政府事權(quán)，增加支出責(zé)任，處于維護(hù)中央權(quán)威的目的，又不能過(guò)分地將財(cái)政收入集中到地方政府，那么這樣肯定會(huì)加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但降低地方政府的支出責(zé)任，盡管可以縮小地方的財(cái)政缺口，使財(cái)政能力得以持續(xù)，僅從本文建立的隨機(jī)效應(yīng)模型的結(jié)果來(lái)看，地方基本公共服務(wù)均等化水平難以得到有效改善。出現(xiàn)這樣的結(jié)果似乎是在情理之中，又在意料之外。由于政治體制和財(cái)政體制的原因，我國(guó)與西方聯(lián)邦制國(guó)家存在明顯的區(qū)別，省級(jí)政府官員缺少一定的民主選舉機(jī)制，而更多地由中央政府指派，由此導(dǎo)致地方政府自主性相對(duì)不足。其次，我國(guó)“政治錦標(biāo)賽”上級(jí)官員主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)考核和提拔下級(jí)官員，因此，下級(jí)官員有著很強(qiáng)烈的動(dòng)力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以求能夠獲得政治上的升遷，再加上“淘汰制”的晉升制度對(duì)官員年齡等有一定的限制，地方官員就更加注重對(duì)短期政績(jī)的偏好，越早獲得“成功”，向上級(jí)政府發(fā)出強(qiáng)烈信號(hào)，就能越快進(jìn)入晉升通道。再加上權(quán)、責(zé)、利三位一體在實(shí)際運(yùn)行中的分離導(dǎo)致責(zé)任目標(biāo)制度的失敗，這一系列原因都導(dǎo)致地方官員不僅會(huì)將多余的財(cái)政資金更多地投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，甚至還會(huì)在財(cái)力匱乏的前提下舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)。所以即使減少了地方政府的支出責(zé)任，也不一定能夠使地方政府主動(dòng)作為，基本公共服務(wù)供給水平的改善也并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

圖6 隨機(jī)效應(yīng)模型結(jié)果

2.圖中equal代表基本公共服務(wù)均等化程度。

五、結(jié)論與政策建議

總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分取得了一定的進(jìn)展，但仍存在一些問(wèn)題有待進(jìn)一步的討論。由于政府職能定位不清、“文件治國(guó)”的痕跡明顯以及中央的決策權(quán)限過(guò)大等原因，導(dǎo)致目前事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。而支出責(zé)任方面，在政府支出的類級(jí)科目中仍存在一部分本應(yīng)完全由中央政府承擔(dān)的事權(quán)，而且即使類級(jí)支出屬于同等事權(quán)，支出責(zé)任相差較大，這說(shuō)明對(duì)款、項(xiàng)級(jí)的支出責(zé)任劃分的難度更大。此外，本文還通過(guò)建立隨機(jī)效應(yīng)模型發(fā)現(xiàn)，地方政府支出責(zé)任與基本公共服務(wù)的改善并不存在顯著的關(guān)系，中央政府即使合理劃分了政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，也不能激勵(lì)地方政府對(duì)基本公共服務(wù)供給的主動(dòng)作為。基于以上的結(jié)論，本文就我國(guó)現(xiàn)階段央地事權(quán)與支出責(zé)任的劃分提出以下幾點(diǎn)政策建議。

（一）繼續(xù)完善負(fù)面清單制度

加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的邊界。2015年10月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，提出“不斷完善市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”，要求以清單方式明確列出在中華人民共和國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。要根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和交易成本的高低等因素，拓寬市場(chǎng)與社會(huì)力量可以介入、而且能夠能夠有效提供的公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣將一部分政府事權(quán)可以轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，從而減小政府供給的壓力。在供給方式上，不僅要充分發(fā)揮民間投資的活力，帶動(dòng)公共服務(wù)整體質(zhì)量的提升，還要將發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來(lái)，創(chuàng)新政府與市場(chǎng)的合作方式，激發(fā)市場(chǎng)的活力。另外，要加強(qiáng)政府監(jiān)管，使政府管理重心由事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，使得政府事權(quán)由公共服務(wù)供給主體向市場(chǎng)的監(jiān)管者進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

（二）建立事權(quán)劃分法律體系

要推進(jìn)事權(quán)劃分的規(guī)范化、法律化，使中央與地方之間能夠保持穩(wěn)定的關(guān)系，建立政府間事權(quán)劃分的法律體系就成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵。鑒于一方面大部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府間事權(quán)劃分都在聯(lián)邦憲法等具有最高法律效力的法律中明確，這可以保證中央與地方事權(quán)劃分的穩(wěn)定，不會(huì)被中央政府所主導(dǎo)，提高地方政府的話語(yǔ)權(quán)；另一方面我國(guó)當(dāng)前仍有一些法律與政府事權(quán)劃分有所關(guān)系，所以不可避免地會(huì)出現(xiàn)沖突和矛盾。因此，為了保障政府間事權(quán)劃分的權(quán)威性，建議在《憲法》中明確政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則以及中央和地方的共同事權(quán)、專有事權(quán)和中央對(duì)地方的委托事權(quán)等。同時(shí)，按照下位法服從上位法原則，一方面對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)與憲法規(guī)定內(nèi)容相抵觸的方面進(jìn)行修改，另一方面通過(guò)制定《財(cái)政基本法》等法律，對(duì)政府間事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)化。

（三）優(yōu)化當(dāng)前事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案

按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，當(dāng)前在進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化政府間事權(quán)劃分之前，應(yīng)當(dāng)首先將完全屬于中央事權(quán)的支出責(zé)任上收至中央，或者通過(guò)委托事權(quán)的方式向地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，減少地方政府對(duì)這部分事權(quán)的支出責(zé)任，例如外交、國(guó)防等關(guān)系到國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定的準(zhǔn)公共物品供給等。其次可以參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，按照確定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體的事權(quán)進(jìn)行劃分，即將涉及跨區(qū)域公共物品的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)規(guī)則、跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)案件司法管轄等方面的事權(quán)上收至中央，將對(duì)信息對(duì)稱程度要求高的事權(quán)納入地方事權(quán)。同時(shí)按照公共物品的外部性以及受益范圍決定事權(quán)的上提程度，外部性越強(qiáng)，受益范圍越廣，事權(quán)就應(yīng)該由更高一級(jí)的政府提供。對(duì)項(xiàng)、款、目級(jí)事權(quán)，要細(xì)化至支出責(zé)任的具體履職主體，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付等配套制度，既要保障責(zé)任主體的財(cái)力可持續(xù)性，又能最大程度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率。

（四）改善基本公共服務(wù)供給機(jī)制

盡管本文認(rèn)為支出責(zé)任的劃分并沒(méi)有帶來(lái)基本公共服務(wù)的改善，但政府有效提供基本公共服務(wù)必須基于合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。因此，本文認(rèn)為官員晉升制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核方式是我國(guó)當(dāng)前基本國(guó)情所導(dǎo)致的，因此短期內(nèi)不可能有較大程度的調(diào)整。所以要想激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為，可以盡快建立并完善國(guó)家基本公共服務(wù)清單和標(biāo)準(zhǔn)體系，將基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與均等化程度納入到官員的考核機(jī)制中去，加強(qiáng)地方政府對(duì)基本公共服務(wù)改善的重視程度。此外，還應(yīng)將向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人群提供公共產(chǎn)品的事權(quán)納入到中央與地方的共同事權(quán)，可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式提高公共服務(wù)水平。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋：

①2017年03月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》，目的在于進(jìn)一步激發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會(huì)領(lǐng)域投資活力，著力增加產(chǎn)品和服務(wù)供給。

②一般來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)專用性越強(qiáng)、公共服務(wù)的目標(biāo)越難以衡量，供給主體目標(biāo)越不一致、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度越高，那么公共服務(wù)供給的交易成本越高。當(dāng)交易成本越高時(shí)，產(chǎn)品生產(chǎn)應(yīng)該越局限于組織內(nèi)部供給。

③地方政府的外交支出包括外交管理事務(wù)，即對(duì)外援助和對(duì)外宣傳支出。而國(guó)防支出，可能由于涉及國(guó)家機(jī)密，筆者尚未找到相關(guān)支出信息。

④政府一般公共預(yù)算教育支出包括：教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育、進(jìn)修及培訓(xùn)、教育費(fèi)附加安排的支出、其他教育支出。從2015年的情況來(lái)看，普通教育占地方政府教育支出70%以上，而義務(wù)教育和高等教育占普通教育支出的比例超過(guò)了75%。

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