完善我國預(yù)算監(jiān)督的思考

摘 要：預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代法治國家立法機(jī)關(guān)所普遍享有的一種重要權(quán)力，被形象地比喻為控制政府“錢袋子”的權(quán)力，是立法監(jiān)督行政最有效的途徑。人大通過行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)對政府預(yù)算進(jìn)行全方位的監(jiān)督從而達(dá)到控制政府權(quán)力擴(kuò)張的目的，因此，強(qiáng)化人大對政府預(yù)算的審批與監(jiān)督權(quán)，是推動預(yù)算民主實現(xiàn)的重要路徑之一。

關(guān)鍵詞：預(yù)算監(jiān)督；人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)；財政民主

預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代法治國家立法機(jī)關(guān)所普遍享有的一種重要權(quán)力，被形象地比喻為控制政府“錢袋子”的權(quán)力。立憲主義下的立法機(jī)關(guān)從一開始就具有的權(quán)力制衡的屬性，反映了人民當(dāng)家作主的要求。立法監(jiān)督行政，是現(xiàn)代法治國家實現(xiàn)民主、實現(xiàn)民意的重要設(shè)計。在立法機(jī)關(guān)享有的監(jiān)督權(quán)中，預(yù)算監(jiān)督無疑是最不可或缺的監(jiān)督機(jī)制?！盀槊癖娍淳o荷包”原本就是當(dāng)初創(chuàng)造民意代表機(jī)關(guān)的主要原因之一。立法機(jī)關(guān)通過監(jiān)督預(yù)算法案來威懾政府。立法機(jī)關(guān)一旦全面控制了政府的財政預(yù)算資金，就牢牢扼住了政府的“咽喉”，毋庸置疑，要實現(xiàn)預(yù)算民主性，必須強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)預(yù)算制度由“行政主導(dǎo)”向“議會主導(dǎo)”發(fā)展。

我國的憲法、法律賦予了立法機(jī)關(guān)全國和地方各級人民代表大會（文中以下簡稱“人大”）預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力和職責(zé)，如何強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實效性，切實地發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督的威懾力，是各級人大應(yīng)不斷探索的任務(wù)，也是理論工作者所面臨的有意義的實踐課題。

一、完善與人大預(yù)算監(jiān)督相關(guān)的法律制度

（一）修改憲法和組織法，為完善現(xiàn)代預(yù)算制度打造“黃金底座”

“對于政府公權(quán)力的最為有效的制約和歸責(zé)莫過于財政制約?！本腿舜蟮恼O(jiān)督職能而言，其審查與批準(zhǔn)預(yù)算法案的權(quán)力和監(jiān)督預(yù)、決算執(zhí)行的權(quán)力乃是它控制政府權(quán)力的主要手段。當(dāng)前我國1982年憲法基本上確立了人大作為我國的代議機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)預(yù)算法案中的地位和作用，但是離我國建立、事后監(jiān)督、事中監(jiān)督與事前監(jiān)督相結(jié)合、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相協(xié)調(diào)的全面預(yù)算監(jiān)督制度模式還有一定的距離。筆者建議應(yīng)該借鑒美國經(jīng)驗，修改憲法和組織法，賦予人大及其常務(wù)委員會更多的權(quán)力，以制約日益膨脹的行政權(quán)力，比如在憲法第三章第一節(jié)第62條第10項增加一目作為第二目：“國家費用的一切收支計劃都必須納入財政預(yù)算，并根據(jù)人民代表大會的決議執(zhí)行?！?/p>

（二）完善預(yù)算法律制度，加強(qiáng)財政法治

確立“堅持以人為本、取之于民、用之于民，健全國家對預(yù)算的管理，保障財政職能作用的發(fā)揮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”為立法宗旨。修改與現(xiàn)代預(yù)算法理念相沖突的有關(guān)法律，理順各個有關(guān)預(yù)算的法律之間的關(guān)系。首先，修改與預(yù)算法相沖突的農(nóng)業(yè)法、教育法、科學(xué)技術(shù)法等，理順各個法律之間的邏輯關(guān)系。其次，修改審計法，我國《審計法》和《審計法實施條例》確立的是以預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督為主，效益監(jiān)督為輔的審計監(jiān)督模式，此模式不符合現(xiàn)代預(yù)算法強(qiáng)調(diào)以效益監(jiān)督為主的預(yù)算監(jiān)督理念，應(yīng)該把財政收支的效益列為重點監(jiān)督對象，并作出詳細(xì)的程序設(shè)計。

二、建立人大對預(yù)算編制監(jiān)督的法律制度

毋庸置疑，預(yù)算資金的配置必然要求體現(xiàn)民意，體現(xiàn)預(yù)算的民主性，而預(yù)算對民主的訴求，必然通過制度予以落實。從人類歷史長河的經(jīng)驗看，制度的最佳選擇只能是依靠法律。

預(yù)算編制是整個預(yù)算過程中的第一個環(huán)節(jié)和預(yù)算民主性的基礎(chǔ)保障環(huán)節(jié)，也是人大實現(xiàn)對預(yù)算監(jiān)督的第一個步驟。筆者認(rèn)為，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從預(yù)算的編制入手，對預(yù)算安排進(jìn)行審核，同時對預(yù)算需要有整體上的把握，能夠有重點、分環(huán)節(jié)、選時機(jī)地安排布置檢查，在第一時間就掌握監(jiān)督的主動權(quán)。我國人大在預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)監(jiān)督上還是缺失的，筆者建議應(yīng)當(dāng)設(shè)立人大預(yù)算辦公室專門對預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督，將人大預(yù)算監(jiān)督的行使時間提前，建立實時跟蹤紀(jì)錄制度，發(fā)布政府預(yù)算草案的經(jīng)濟(jì)分析報告，協(xié)助編寫預(yù)算計劃并獨立地編制一整套預(yù)算，供人大參考，從而使人大能夠拿出一部預(yù)算優(yōu)先安排項目草案。人大對預(yù)算編制過程進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了人大監(jiān)督的主動性，使國家預(yù)算能夠真正體現(xiàn)出民眾的意志，提高預(yù)算民主性、法治性。

三、完善人大對預(yù)算審批監(jiān)督的法律制度

首先，改變要人大的審批權(quán)限不清的狀況，科學(xué)劃分人大與政府的權(quán)力。明確各級人大對政府預(yù)算草案的審批決策權(quán)，更重要的是讓該項權(quán)力具體化，讓大人對預(yù)算審批監(jiān)督的權(quán)力不是一個簡單的名詞，而是具體的、可操作的、有效的。應(yīng)賦予人大對政府預(yù)算案的修正權(quán)與否決權(quán)，預(yù)算草案的修正權(quán)是指人大對政府預(yù)算草案的實質(zhì)內(nèi)容，根據(jù)社會公眾的需求偏好、利益訴求而進(jìn)行改動，如預(yù)算收支數(shù)額、對各政府部門的預(yù)算數(shù)額進(jìn)行改動的權(quán)力；預(yù)算草案否決權(quán)是指應(yīng)賦予人大具有否定政府預(yù)算草案的權(quán)力，這兩項權(quán)力是現(xiàn)代議會中式最重要的權(quán)力。還要賦予人大對預(yù)算的最終決定權(quán)，使人大擁有監(jiān)督政府錢袋子權(quán)力的重要途徑，使人大成為公眾錢袋的守護(hù)者，真正實現(xiàn)預(yù)算民主。

其次，要改變?nèi)舜髮徟O(jiān)督預(yù)算的能力不高的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為，要改變這一現(xiàn)狀，一方面要提高人大代表的知識水平，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表的業(yè)務(wù)水平和知識能力的高低將直接影響到人大監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，雖然人大代表的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)已經(jīng)逐屆提高，但是作為人民利益的代表，各級人大代表這個群體必須要做到具有充分的代表性，能代表各階層、各領(lǐng)域的民眾，所以就必須使各個政黨團(tuán)體、各階層、各地區(qū)、各民族都有一定比例的代表名額，充分吸收法律界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的人員能進(jìn)入代表行列，提高人大代表的預(yù)算知識水平，加強(qiáng)對政府預(yù)算的監(jiān)督，真正實現(xiàn)預(yù)算民主。另一方面，筆者建議在縣級以上人民代表大會中設(shè)立預(yù)算委員會，由會計、經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家組成，協(xié)助地方各級人大行使預(yù)算審批權(quán)，協(xié)助地方各級人大常委會行使預(yù)算調(diào)整審批權(quán)以及決算審批權(quán)。預(yù)算委員會應(yīng)通過預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查政府各預(yù)算部門的收入支出的合法性、合理性以及科學(xué)性；賦予預(yù)算委員會預(yù)算建議權(quán)，對政府部門報送的預(yù)算草案不合法或不合理的內(nèi)容，預(yù)算委員會可以建議預(yù)算編制部門予以修改，還可以建議審批機(jī)關(guān)對預(yù)算編制部門拒絕修改的預(yù)算草案中不合法或者不合理內(nèi)容予以否決；預(yù)算委員會下設(shè)專門小組，與預(yù)算支出的政府各個部門相對應(yīng)，對相應(yīng)部門收支預(yù)算的專門審查。

再次，改革預(yù)算審批方式與程序。前文已經(jīng)論述我國目前預(yù)算審批采用綜合審批方式，致使預(yù)算草案的審批結(jié)果會出現(xiàn)要么全部反對要么全部通過的“全有或者全無”結(jié)果，預(yù)算草案局部不合理會影響到預(yù)算草案的整體效果。從邏輯上說，一個預(yù)算案，如果有合理的地方，也有不合理的地方，正確的審批做法，應(yīng)該是留下合理的，修改不合理的，而不應(yīng)該有著要么通過，要么只能放棄這樣的選擇。所以筆者建議采取預(yù)算草案分項審批的方式，就是在審批時將一個大的預(yù)算草案分解，按照其性質(zhì)、部門等要素變成一些小的議案，如果審批部門對任何一個小議案有疑問，相關(guān)部門就可以僅僅針對這個小議案做回答。這樣做的好處，就在于它打破了原有的“要么都不過，要么都過”這樣的情況，細(xì)分造就了如果某個地方明顯不合法或者不合理，那么就直接否定這一點，不會傷及其他合法合理的地方。加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)改革預(yù)算審批的程序，在前文我們論述了由于人大會期比較短暫，全面細(xì)致的審查很難做到。筆者認(rèn)為在現(xiàn)有的體制下延長人大會議的會期是不現(xiàn)實的也是沒有必要的，建議應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化人大對預(yù)算草案初審機(jī)制，改革人大審批預(yù)算草案的流程。筆者覺得，預(yù)算審批的流程可以參照《立法法》規(guī)定中的立法程序建立預(yù)算草案的“三審機(jī)制”，具體操作設(shè)計為：在第一審程序中，由預(yù)算委員會初步對政府預(yù)算草案進(jìn)行審查，聽取人大預(yù)算辦公室對政府預(yù)算草案的經(jīng)濟(jì)分析報告和預(yù)計報告，開設(shè)預(yù)算聽證會聽取社會公眾對預(yù)算草案的意見，審查政府預(yù)算草案是否涉及到中涉及社會公眾關(guān)心熱點項目、重點項目，是否合法、合理的編制預(yù)算草案，并向政府提出預(yù)算修正案，這一修改建議不具有強(qiáng)制力。在第二審程序中，由預(yù)算委員會聽取政府對預(yù)算草案的說明以及是否變更說明，由預(yù)算委員會下設(shè)的各個小組審查部門預(yù)算，對各部門預(yù)算草案進(jìn)行充分討論，由預(yù)算委員會根據(jù)討論意見提出進(jìn)一步的修正意見。第二審程序主要體現(xiàn)人大與政府之間的交流溝通，增強(qiáng)了預(yù)算草案的科學(xué)性、民主性，是實現(xiàn)預(yù)算民主的重要環(huán)節(jié)。最后進(jìn)入第三審程序，由人大代表對政府的預(yù)算草案進(jìn)行最終審議。建立預(yù)算草案的“三審機(jī)制”將增強(qiáng)人大對預(yù)算的監(jiān)督力，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算民主。這樣的程序，或許可以在現(xiàn)有的人大會議期間，即不延長會議的時間，同時又可以對我國預(yù)算審批的程序進(jìn)行一些改進(jìn)。

四、建立人大預(yù)算審計法律制度

任何一項沒有約束的權(quán)力必然會膨脹，都會難以避免地造成權(quán)力的失衡，滋生腐敗，因此，必須用公權(quán)力來制約公權(quán)力即“以權(quán)控權(quán)”，保障公民權(quán)利。即從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)構(gòu)建分離的權(quán)力制約機(jī)制，制約機(jī)制中審計機(jī)關(guān)的獨立性至關(guān)重要。我國當(dāng)前所采用的預(yù)算審計模式是行政審計模式，審計機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，人大沒有對政府預(yù)算進(jìn)行審計的權(quán)力。此種審計機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門的模式，形成了政府機(jī)關(guān)自己審計自己的尷尬境地，政府機(jī)關(guān)既是運動員又是裁判員的模式很難保證預(yù)算審計的獨立性，審計的真實可靠性也大打折扣。所以筆者認(rèn)為，改進(jìn)我國預(yù)算審計制度，首先就應(yīng)該在審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置上進(jìn)行思考，我們不妨借鑒一下現(xiàn)在世界上主流的審計模式。當(dāng)前世界審計模式主要有以下幾種（參見圖表1）。

現(xiàn)今世界上，已經(jīng)建立國家審計制度的，一共有160多個國家。其中有70%以上的國家均是采用的以英國與美國為代表的“立法型模式”，審計機(jī)關(guān)完全獨立于政府機(jī)構(gòu)，直接對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，此種模式是目前世界審計制度的主流。就美國為例，是在國會下設(shè)立總會計署，由總會計署負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府決算進(jìn)行審核。總會計署是獨立的專職審計監(jiān)督部門，它只對國會負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)包含以下幾方面：一是監(jiān)督政府各部門財政業(yè)務(wù)的合法性和合理性；二是為國會提供財政信息，制定財政規(guī)章及報表制度等。國會行使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的過程中，主要財務(wù)信息來自于總會計署。這種立法型的預(yù)算審計模式具有高度獨立性的優(yōu)勢。所以筆者認(rèn)為：借鑒英、美模式，建立立法型的審計模式。將原本隸屬于政府部門的審計部門屬全部移植到人大控制之下，審計部門對人大負(fù)責(zé)，加強(qiáng)審計部門的獨立性；使審計部門協(xié)助人大監(jiān)督政府各部門財政業(yè)務(wù)的合法性與真實性；并為人大提供預(yù)算財務(wù)信息，制定政府機(jī)關(guān)財務(wù)活動的報告制度。這種立法型的預(yù)算審計模式有利于建立專業(yè)化、科學(xué)化的預(yù)算監(jiān)督制度，成立獨立于政府部門的審計機(jī)關(guān)是人大切實行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)和實現(xiàn)預(yù)算民主的題中之意。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：

劉崇娜（1983.4～），女，山東煙臺人，中共佛山市委黨校，講師，上海財經(jīng)大學(xué)博士，研究方向：法律經(jīng)濟(jì)學(xué)，憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)。

項目：本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度青年項目“憲法視角下的預(yù)算民主研究”（GD15YFX03）的階段性成果。