國家公園旅游生態(tài)補償機(jī)制的構(gòu)建

楊攀科　劉軍

引言

生態(tài)文明建設(shè)是國家大力度推行和實施的政策。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路。同時應(yīng)該將可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀升級為綠色發(fā)展觀。以綠色發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)國家公園。始終堅持把國家公園的發(fā)展落實到惠民利民上去，堅持以政府為主導(dǎo)，市場運作為工具，切實調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動和協(xié)調(diào)合作，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)和諧發(fā)展，最終將國家公園建設(shè)成為全國生態(tài)補償示范區(qū)，促成生態(tài)文明社會建設(shè)。

一、神農(nóng)架實施旅游生態(tài)補償?shù)谋匾苑治?/p>

旅游生態(tài)補償實施的基礎(chǔ)條件較好。湖北省委省政府已于2009年已經(jīng)開始在神農(nóng)架林區(qū)啟動生態(tài)補償試點，并將不斷加大退耕還林的補償力度，神農(nóng)架生態(tài)補償?shù)幕疽庾R和職能系統(tǒng)已經(jīng)形成。同時政府加大了對神農(nóng)架林區(qū)旅游開發(fā)的力度，神農(nóng)頂旅游區(qū)、香溪源旅游區(qū)、天燕原始生態(tài)旅游區(qū)、玉泉河旅游區(qū)四大旅游區(qū)，初步形成了集吃、住、行、游、購、娛為一體的綜合性旅游產(chǎn)業(yè)體系。旅游業(yè)是神農(nóng)架林區(qū)尋求生態(tài)補償和生態(tài)保護(hù)的平衡點。神農(nóng)架承受著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重任和當(dāng)?shù)鼐用裆媾c發(fā)展的重壓，既要綠水青山，也要金山銀山的困境只能靠旅游業(yè)巨大的乘數(shù)效應(yīng)來打破。2015年，神農(nóng)架全體居民人均可支配收入13653元，同比增長8.97%。旅游業(yè)方面全區(qū)接待國內(nèi)外游客878.3萬人次，同比增長25.2%。其中：海外游客4.12萬人次，同比增長55.6%。實現(xiàn)區(qū)內(nèi)旅游經(jīng)濟(jì)收入313821萬元，同比增長25.1%。作為第三產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)正以蓬勃上升的勢頭促進(jìn)神農(nóng)架林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

神農(nóng)架目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。神農(nóng)架林區(qū)頭銜眾多，資源極其豐富，但至始至終沒能擺脫“富饒的貧窮”這一境地。盡管神農(nóng)架在2000年3月份以后正式告別了“木頭經(jīng)濟(jì)”時代，林區(qū)居民的生活方式發(fā)生了巨大的改變，但未能在真正意義上使得神農(nóng)架林區(qū)居民脫貧致富。神農(nóng)架林區(qū)在進(jìn)入21世紀(jì)后就開始經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使其原先的經(jīng)濟(jì)模式開始向生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)過渡和轉(zhuǎn)變。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一使得神農(nóng)架林區(qū)的生態(tài)保護(hù)步履維艱，保護(hù)資金的缺乏、技術(shù)手段與管理制度落后都使得神農(nóng)架生態(tài)保護(hù)還處于初級階段。為了確保神農(nóng)架生態(tài)價值綜合提升，確保神農(nóng)架在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時更好的促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，必須從旅游發(fā)展的視角創(chuàng)新生態(tài)補償模式，利用旅游業(yè)巨大的乘數(shù)效應(yīng)，全面推進(jìn)神農(nóng)架社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)價值的綜合提升。

二、國家公園旅游生態(tài)補償機(jī)制構(gòu)建

縱觀國內(nèi)外有關(guān)國家公園生態(tài)補償機(jī)制的研究，以及拿位于鄂西北生態(tài)旅游圈的神農(nóng)架國家公園試點進(jìn)行研究，筆者進(jìn)一步分析認(rèn)為國家公園生態(tài)補償機(jī)制需構(gòu)建在“三大層面下的四大體系”的協(xié)調(diào)運作之下。

三大層面，四大系統(tǒng)，即包含宏觀層面的保障體系，中觀層面的定位體系、反饋體系，以及微觀層面的運作體系。

1.生態(tài)補償機(jī)制保障體系的建立是一個長期摸索的過程，從各個權(quán)責(zé)角度入手，施行有針對性的保障措施。從短期效益考量，應(yīng)構(gòu)建生態(tài)補償協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制。在國家發(fā)改委下設(shè)立國家公園生態(tài)補償委員會，再在各地區(qū)設(shè)立區(qū)域生態(tài)補償辦公室，細(xì)化到各個國家公園再成立生態(tài)補償實踐專項小組。這個由上至下的管理鏈條能讓國家公園生態(tài)補償機(jī)制的實施在短期得到保障。從長期效益考量，在權(quán)責(zé)利對等原則基礎(chǔ)上，改革相關(guān)體制機(jī)制。包括建立生態(tài)補償?shù)男姓顧C(jī)制，積極啟動綠色GDP國名經(jīng)濟(jì)核算等，將資源和環(huán)境成本納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價體系，增加生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)（如萬元GDP能耗等）在行政考核中的比重，從而確保國家公園所在地區(qū)在一定時期內(nèi)形成主動參與生態(tài)補償?shù)臋C(jī)制和環(huán)境；生態(tài)補償立法也是長期保障的根本，健全的法律法規(guī)除了能量化補償標(biāo)準(zhǔn)，更能夠嚴(yán)格劃分主體權(quán)責(zé)，使得補償主體有明確的法律依據(jù)，受償對象也有可靠可信賴的法律保障。

2.生態(tài)補償機(jī)制定位體系囊括生態(tài)補償?shù)拇蟓h(huán)境和施行原則，以及生態(tài)補償類型細(xì)分。在生態(tài)文明體制改革的總趨勢下，把握國際可持續(xù)旅游發(fā)展年機(jī)遇，堅持綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明的總部署，堅持政府主導(dǎo)市場運作的原則，堅持合理規(guī)劃循序漸進(jìn)的原則，堅持體系完善制度規(guī)范的原則，按照生態(tài)補償類型細(xì)分科學(xué)準(zhǔn)確劃分生態(tài)補償類型，準(zhǔn)確給出生態(tài)補償實施范疇，合理分析相應(yīng)的補償手段，為人們提供游憩機(jī)會，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用，促進(jìn)區(qū)域、流域、各行業(yè)間協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.生態(tài)補償機(jī)制反饋體系是建立在給定的評價指標(biāo)基礎(chǔ)之上的。終極指標(biāo)、母指標(biāo)、子指標(biāo)，三個指標(biāo)類型共同構(gòu)成三元指標(biāo)評估體系。三個指標(biāo)再具體可細(xì)分為自然資源保護(hù)指標(biāo)、珍稀物種保護(hù)指標(biāo)、生物多樣性保護(hù)指標(biāo)、區(qū)域生態(tài)安全維護(hù)指標(biāo)、生態(tài)景觀效果評估指標(biāo)、生態(tài)社會指標(biāo)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。生態(tài)補償實施的不同階段都能對應(yīng)著指標(biāo)找問題的所在，有利于進(jìn)一步?jīng)Q策的制定。同時，反饋的過程是雙向的，反饋體系會將良性建議反饋給運行體系，使生態(tài)補償效果達(dá)到最優(yōu)化；同時運行系統(tǒng)也會將消極效果呈遞給反饋體系，經(jīng)過分析改良后有利于進(jìn)一步制定下一步補償方案。反饋體系內(nèi)還含有反饋意見集中平臺。在這個大數(shù)據(jù)的時代，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的平臺籌反饋，能保障反饋成果的多元性、及時性。

4.生態(tài)補償?shù)倪\行體系是整個生態(tài)補償機(jī)制的樞紐部分，其中涉及到生態(tài)補償?shù)闹骺腕w界定、補償標(biāo)準(zhǔn)核算、補償資金分配等諸多問題。神農(nóng)架的旅游業(yè)一直以來都為當(dāng)?shù)氐腉DP做出相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。一方面神農(nóng)架旅游產(chǎn)業(yè)占用了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源，需給當(dāng)?shù)匾虬l(fā)展旅游業(yè)而受損失的居民、政府部門以補償；旅游開發(fā)過程中對原生態(tài)環(huán)境的損害也要列入補償項目中；這樣一來旅游業(yè)就成為了生態(tài)補償?shù)闹黧w。另一方面，旅游業(yè)的加入使得神農(nóng)架摒棄了原有的森林工業(yè)，在某種意義上對環(huán)境的開采和破環(huán)程度有所減輕；同時旅游業(yè)為當(dāng)?shù)氐木用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會，提供旅游經(jīng)濟(jì)市場，拉動內(nèi)需，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展；這樣來看旅游業(yè)也是生態(tài)補償?shù)目腕w，應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補償，以激勵和促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)穩(wěn)定快速的發(fā)展。旅游業(yè)提供自由競爭的市場，這里面包括旅游景區(qū)、旅游企業(yè)、旅游相關(guān)項目、旅游政府部門。他們共同連接其他補償主體和客體，扮演了一個中介者的角色。

神農(nóng)架開展旅游生態(tài)補償應(yīng)遵循政府補償與市場補償相結(jié)合，“雙面”管理，“多邊”合作的市場運營原則。政府部門開展財政轉(zhuǎn)移支付，是生態(tài)補償?shù)闹黧w；同時根據(jù)公共物品屬性原則，政府也是生態(tài)補償?shù)目腕w。根據(jù)“誰保護(hù)，誰受益”，“誰受益，誰補償”的原則其他補償主體與補償客體也得到相應(yīng)的劃分。國家公園景區(qū)管理部門和相關(guān)政府部門“雙面管理”，宏觀調(diào)控；旅游業(yè)、受益的諸多產(chǎn)業(yè)“多邊”合作，利用旅游市場的中間媒介，分別直接或間接地對生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)維護(hù)過程中的受損者、生態(tài)破壞中的受損者、生態(tài)環(huán)境等客體進(jìn)行補償。

結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)研究的理論成果，并結(jié)合神農(nóng)架當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，神農(nóng)架生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含對神農(nóng)架生態(tài)服務(wù)價值的補償、生態(tài)項目建設(shè)中的維護(hù)費用的補償、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本補償、個人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境機(jī)會成本的補償這四個方面的內(nèi)容。為了提高神農(nóng)架生態(tài)補償?shù)男Ч陨纤念愌a償資金不能完全直接發(fā)到當(dāng)?shù)鼐用竦氖种?，而是?yīng)該將部分補償資金用于發(fā)展旅游，通過旅游巨大的乘數(shù)效應(yīng)更快的帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，推動神農(nóng)架地區(qū)構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在發(fā)展旅游的過程中解決好當(dāng)?shù)鼐用竦脑倬蜆I(yè)以及生活水平提升等問題，并且在旅游發(fā)展取得收益后根據(jù)一定的比例直接用于改善生態(tài)環(huán)境，以此形成生態(tài)補償?shù)拈L效機(jī)制。

三、結(jié)語

雖然國家公園制度在我國初步實行，相關(guān)政策法規(guī)相比國外而言不大完善，管理層面也缺乏經(jīng)驗。但是隨著我國生態(tài)文明體制改革的逐步推進(jìn)，國家公園將會是我國旅游生態(tài)補償?shù)闹攸c實施單位。上述關(guān)于國家公園旅游生態(tài)補償機(jī)制，正是基于目前國內(nèi)的大環(huán)境而構(gòu)建的結(jié)果。從三大層面、四大體系出發(fā)，宏觀層面對應(yīng)著生態(tài)補償?shù)谋Ｕ象w系，中觀層面對應(yīng)著生態(tài)補償?shù)亩ㄎ惑w系和反饋體系，微觀層面對應(yīng)著生態(tài)補償?shù)倪\行體系。宏觀層面總攬全局，輻射至生態(tài)補償?shù)母鞑块T，各環(huán)節(jié)；中觀層面對應(yīng)生態(tài)補償?shù)氖虑昂褪潞螅瑱?quán)宜生態(tài)補償?shù)摹扒耙颉迸c“后果”；微觀層面具體細(xì)化到整個機(jī)制的實施手段與方法上，將生態(tài)補償落實到具體步驟與環(huán)節(jié)上去。生態(tài)補償機(jī)制保障體系的建立是一個長期摸索的過程，從各個權(quán)責(zé)角度入手，施行有針對性的保障措施；生態(tài)補償機(jī)制定位體系囊括生態(tài)補償?shù)拇蟓h(huán)境和施行原則，以及生態(tài)補償類型細(xì)分；生態(tài)補償機(jī)制反饋體系是建立在既定的評價指標(biāo)基礎(chǔ)之上的，涉及到雙向反饋的過程；生態(tài)補償?shù)倪\行體系是整個生態(tài)補償機(jī)制的樞紐部分，其中涉及到旅游生態(tài)補償?shù)闹骺腕w界定、補償標(biāo)準(zhǔn)核算、補償資金分配等諸多問題。

全國都在聚焦可持續(xù)發(fā)展下的生態(tài)文明建設(shè)，旅游業(yè)作為制造綠色GDP的龍頭產(chǎn)業(yè)，在二十一世紀(jì)擔(dān)負(fù)的責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。神農(nóng)架國家公園——這個北緯31°帶上瑰麗多姿的，讓世界都矚目的“地球之肺”能否打響生態(tài)補償?shù)牡谝粯?；我國國家公園生態(tài)補償能否在不久的將來實施長效完善的旅游生態(tài)補償機(jī)制，我們拭目以待。

（作者單位：1.湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院；2.湖北大學(xué)商學(xué)院）