我國國家公園建設現(xiàn)狀與提升對策研究

岳夢婷　劉軍

國家對自然生態(tài)環(huán)境極高的保護力度以及旅游業(yè)迅速的發(fā)展使國家公園體制試點下旅游生態(tài)補償?shù)难芯勘妒苤匾?，運用文獻法等對我國九大國家公園體制試點生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀及存在的管理問題進行分析，從補償主客體的角度提出三大工程，為國家公園試點下旅游生態(tài)補償機制的構建提供參考意見。

引言

我國自1956 年建立鼎湖山自然保護區(qū)起，開始陸續(xù)設立國家地質公園、國家濕地公園等各類自然保護區(qū)，但是一直沒有設立真正意義上的國家公園。為了統(tǒng)籌當前和長遠發(fā)展的需要，黨的十六大提出推進中國特色生態(tài)文明建設，中共第十八屆三中全會提出的“建立國家公園體制”把建立中國國家公園體制作為了構建生態(tài)文明制度體系中的重要環(huán)節(jié)之一，可見國家對于保護自然生態(tài)環(huán)境的重視程度。

由于國家公園具備不可代替性與珍稀性，其極高的資源價值便對自身所需要的保護力度提出了更高的要求。生態(tài)補償作為保護、修復環(huán)境所需的重要方式逐漸被專家學者所關注。就目前旅游生態(tài)補償現(xiàn)狀來看，通過旅游經濟對中國國家公園進行生態(tài)補償?shù)难芯繉儆诳瞻纂A段，同時旅游業(yè)作為國民經濟戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，給國家公園帶來了極大的經濟效益，由此可見從旅游的角度對國家公園進行生態(tài)補償?shù)难芯烤哂袠O高的必要性與可行性。

一、中國國家公園體制試點單位基本情況

自2015年國家發(fā)展與改革委員會提出建立國家公園體制試點后，我國陸續(xù)審批通過了九個國家公園試點單位，分別為：東北虎豹國家公園（吉林省和黑龍江省）、三江源國家公園（青海省南部）、普達措國家公園（云南省迪慶藏族自治州）、長城國家公園（北京）、武夷山國家公園（福建省武夷山市）、錢江源國家公園（浙江省開化縣齊溪鎮(zhèn)）、大熊貓國家公園（四川成都）、南山國家公園（湖南邵陽城步苗族自治縣）、神農架國家公園（湖北省神農架林區(qū)）。

（一）國家公園體制試點資源價值概況

東北虎豹以及大熊貓等珍稀動物在維持物種豐富度、生態(tài)系統(tǒng)平衡環(huán)節(jié)起重要的穩(wěn)定作用。以普達措為代表的一系列國家公園具有 “國家地質公園”“國家森林公園”“世界遺產地”等諸多稱號，森林覆蓋率基本均達到90%以上，所擁有的動植物資源、礦產資源和濕地資源等均具有極高的研究價值。

（二）國家公園體制試點生態(tài)保護現(xiàn)狀

三江源國家公園及神農架國家公園所在地區(qū)政府對由于生態(tài)移民所造成的居民經濟損失行為通過轉移支付的方式來進行補償；三江源國家公園所在區(qū)政府還通過開展農牧民技能培訓、轉移就業(yè)補償?shù)确绞絹砀纳颇撩裆鏃l件。普達措國家公園通過安置內部居民就業(yè)、實行特許經營等資金、智力和實物等補償。大熊貓國家公園對區(qū)內農戶采取承包天然林的方式，定期對于農戶管理工作發(fā)放承包額，提高農戶保護環(huán)境積極性，國家公園內部環(huán)境由此得到了較好的保護。

（三）國家公園試點單位建設方案與面臨問題

1.政策政府主導化，治理議案受制約

以三江源國家公園為例，由三江源國家公園所在地區(qū)政府建立起了由當?shù)啬撩窠M成的協(xié)管員隊伍與環(huán)保志愿者，使公眾可以參與對國家公園內部多種野生動物及自然環(huán)境的保護工作，當?shù)仄髽I(yè)也通過技術改革減少工廠生產時所產生的污染排放物，通過利用新能源等節(jié)約自然資源。該方案使當?shù)孛癖妼τ诃h(huán)境保護有了進一步的認識，積極性得到了提高。但依然是以政府為主導的治理模式，沒有賦予公眾機會來表達個人想法，導致居民在保護環(huán)境工作日無法將自身的效益最大化發(fā)揮出來。

2.補償方式單一化，政策宣傳力度較低

以錢江源國家公園為例，根據(jù)周睿等（2017）對錢江源國家公園試點單位內部進行的社區(qū)居民感知度研究的結果發(fā)現(xiàn)，當?shù)厣鐓^(qū)居民對設立錢江源國家公園體制試點區(qū)這一事件的感知度較小，出現(xiàn)了居民對于出于保護生態(tài)環(huán)境的需要而產生的移民一事有較強的不滿情緒，不理解政策實行的原因等問題。

3.管理區(qū)域零散化，管理職權劃分不明

以東北虎豹國家公園為例，東北虎豹棲息地碎片化和其活動的靈活性二者共同使得國家公園覆蓋面積廣。涉及東北虎豹國家公園區(qū)域內管理權限的有林業(yè)、國土等多個部門，管理機構混亂，缺少直接統(tǒng)一管理的機構對國家公園內部進行統(tǒng)籌管轄。

二、國家公園旅游生態(tài)補償政策建議

國家公園受到高度保護的同時其益相關者的利益受到了損害，文章從旅游角度進行生態(tài)補償，將權益受損害的社區(qū)居民與通過國家公園獲得經濟利益的旅游企業(yè)通過當?shù)卣M行銜接，對三類對象提出一系列改革措施，使生態(tài)補償工作能夠順利進行。本文分析國家公園體制試點區(qū)域內生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀，提出三大工程，為國家公園旅游生態(tài)補償機制構建等研究提供指導意見。

（一）旅游生態(tài)補償機制提升與完善工程

針對政府實行生態(tài)補償機制完善與提升項目，使政府能夠由國家層面至神農架林區(qū)層面，自上而下的針對旅游生態(tài)補償機制的制定到實施的過程進行完整的權責梳理與流程的確定，同時加強生態(tài)補償過程中政府的監(jiān)督與促進作用，使補償資金或補償實物能夠保質保量的及時送達至社區(qū)居民手中。

1.搭建旅游生態(tài)補償橋梁

政府與原景區(qū)旅游開發(fā)與管理集團進行溝通，在雙方清楚旅游生態(tài)補償原因、補償過程和作用的前提下，商議出具體補償內容與標準范圍，對保護生態(tài)環(huán)境、補償受損群眾的觀念達成一致。

政府與社區(qū)居民進行溝通，讓居民了解旅游生態(tài)補償?shù)囊鈭D與作用，獲得居民的意向受償方式與受償額度。根據(jù)居民意愿受償數(shù)額與游客意愿支付額度來確定旅游生態(tài)補償數(shù)額，使二者達到一個相對持平的狀態(tài)，如此以調動居民主動的參與到環(huán)境保護的積極性。

2.豐富旅游生態(tài)補償類型

對于不需要擔憂溫飽的家庭而言，建立一個環(huán)境良好的休閑場所是有必要的；對于缺少工作經驗的居民而言，建立就業(yè)技能培訓機構避免了缺少工作經驗和技能者大量閑置在家中的情況產生；對于生態(tài)移民、退耕還林的居民而言，政策補償可以使他們在某些政策實施時享受優(yōu)先或者其他優(yōu)惠。將補償方式多元化，能夠使政府從多角度考慮大眾生活中所欠缺的方面，當滿足了當?shù)鼐用駥τ谏钯|量的要求后，居民對于通過更加努力工作來發(fā)展當?shù)芈糜螛I(yè)有著更高的積極性，而旅游業(yè)良好的發(fā)展勢頭可以進一步增加旅游企業(yè)對居民的生態(tài)補償額度，如此可形成螺旋式增長模型。

3.加強補償宣傳教育工作

政府應加大對居民與游客的宣傳教育工作，利用公告牌、LED顯示屏以及當?shù)貓笊绲确绞竭M行生態(tài)補償?shù)男麄髋c知識的普及。

4.加大管理機構運作力度

國家公園管理部門應當在完善機制的前提下，加大運作力度，規(guī)范機制運作流程，做到監(jiān)督每一步的落實，使生態(tài)補償資金能夠順利的流向受償群眾。

5.合理分配資金利用渠道

旅游生態(tài)補償?shù)氖軆斎罕娛菫榱吮Ｗo生態(tài)環(huán)境而自身利益的受損者、環(huán)境破壞的治理者與生態(tài)環(huán)境本身。政府應該對從旅游企業(yè)所獲得的經濟利益中抽取的一部分資金進行合理的分配，運用到不同的補償方式當中去。

6.建立完善生態(tài)補償機制

政府需要協(xié)調生態(tài)補償相關的政策與居民、游客的補受償意愿之間的關系，全面考慮在進行旅游生態(tài)補償?shù)倪^程中可能出現(xiàn)的各種情況，綜合各類情況來制定不同情況發(fā)生時的多種對策，進而完善旅游生態(tài)補償機制，在雙方共贏的前提下進行對國家公園環(huán)境保護與修復的工作。

（二）生態(tài)補償示范社區(qū)打造工程

針對當?shù)厣鐓^(qū)居民實行生態(tài)補償示范社區(qū)打造工程，居民在環(huán)境保護與受償方面的感知度與行動力得到進一步提升、對補償工作的支持和踐行是將神農架林區(qū)內各移民社區(qū)打造成為生態(tài)補償工作示范社區(qū)的基礎。政府應增加與社區(qū)居民交流的機會，使居民明確自身權利與義務。

1.落實生態(tài)保護行動

普及宣傳教育工作和落實保護行動不僅僅應當面向從保護區(qū)內遷出的受償群眾，也應將居民包括進去。國家公園內部居民應該在自己力所能及的范圍內做到如注意節(jié)省能源等事情來保護生態(tài)環(huán)境，避免破壞自然生態(tài)的事情發(fā)生。

2.了解生態(tài)補償政策

在保護與修復生態(tài)環(huán)境行動開始的同時，社區(qū)居民需了解與旅游生態(tài)補償相關的概念，清楚生態(tài)補償?shù)姆绞脚c途徑，以便于政府在制定相關政策時，能夠按照自身實際情況并結合當?shù)芈糜伟l(fā)展狀況、環(huán)境保護方面所存在的問題進行受償意愿的陳述，從而使政府在旅游企業(yè)與居民間搭建補償橋梁，尋找出合理的補償額度。

3.監(jiān)督政策實施過程

居民應當在基于理解政策的基礎上關注政府行動，旅游生態(tài)補償機制的落實過程需要由眾多旅游企業(yè)、個體經營戶、政府和社區(qū)居民的參與，在參與者較多的情況下難以避免資金流向不明的情況出現(xiàn)，由此就需要政府同社區(qū)居民一起共同監(jiān)督旅游生態(tài)補償機制與政策實施的路徑，保證旅游生態(tài)補償?shù)氖招Я己谩?/p>

（三）生態(tài)補償創(chuàng)意宣傳建設工程

針對當?shù)厣鐓^(qū)居民實行生態(tài)補償示范社區(qū)打造工程，在政府對居民普及生態(tài)補償方面相關知識的同時，也增加與社區(qū)居民交流的機會，使居民從思想行動等各個方面都能時刻注意保護當?shù)丨h(huán)境，明確自身權利與義務。最終達到使社區(qū)居民對生態(tài)補償工作有階段化的想法并能及時與政府進行想法交流、監(jiān)督補償全過程的目標，居民在環(huán)境保護與受償方面的感知度與行動力得到進一步提升、對補償工作的支持和踐行是將神農架林區(qū)內各移民社區(qū)打造成為生態(tài)補償工作示范社區(qū)的基礎。

三、總結

文章通過生態(tài)補償機制提升與完善工程對關于宣傳普及知識、制定政策與加大管理力度這三方面進行了要求，力圖將在政府作為旅游生態(tài)補償機制中重要環(huán)節(jié)之一的基礎下對旅游企業(yè)與社區(qū)居民進行良好的銜接，使補償主體在補償額度與方式方面能夠達成統(tǒng)一。通過生態(tài)補償創(chuàng)意宣傳建設工程使游客在游覽過程中能夠自覺保護生態(tài)環(huán)境，為居民提供補償?shù)馁Y金來源。通過生態(tài)補償示范社區(qū)打造工程的實施，使居民關注宣傳信息，及時與政府工作人員進行交流，對補償工作給予配合。三大工程即是生態(tài)補償機制構建的結果也是機制能順利實行的必要條件，文章劃分補償主體間的責任和義務，在實踐上以期達到較好的補償效果，在理論上為機制構建提供建議。

（作者單位：1.湖北大學旅游發(fā)展研究院；2.湖北大學商學院）