生態(tài)文明制度體系研究
——以江蘇省為例

路暢，許可，劉偉京，朱玫，劉曉華，王遠(yuǎn)*

（1. 南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院,污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京 210023；2. 江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，南京 210036；3. 江蘇省太湖水污染防治辦公室，南京 210024）

生態(tài)文明制度體系研究
——以江蘇省為例

路暢1，許可1，劉偉京2，朱玫3，劉曉華2，王遠(yuǎn)1*

（1. 南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院,污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京 210023；2. 江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，南京 210036；3. 江蘇省太湖水污染防治辦公室，南京 210024）

生態(tài)文明制度體系是由制度構(gòu)成的一個相互配合、有機聯(lián)系的整體。本文基于文獻(xiàn)統(tǒng)計分析與實地調(diào)研咨詢，從廣義和狹義層面，分別對生態(tài)文明制度進(jìn)行梳理。根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)需求與省級層面實際情況，本文將廣義的生態(tài)文明制度體系分為源頭保護(hù)制度體系、損害賠償與激勵體系、追責(zé)考評制度體系和污染治理制度體系四大板塊，并針對國家與省級重點生態(tài)文明制度，構(gòu)建生態(tài)資源保護(hù)制度鏈與污染防治制度鏈。同時，對制度地位、制度銜接、相互關(guān)系及其優(yōu)化選擇進(jìn)行分析，以提高環(huán)境管理效能，推進(jìn)生態(tài)文明研究縱深發(fā)展。

生態(tài)文明；制度體系；省級層面；生態(tài)資源；污染防治

引言

十八屆三中全會以來，制度建設(shè)的重要性愈見凸顯。2015年4月發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確指出，以健全生態(tài)文明制度體系為重點。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)[1]。

目前關(guān)于生態(tài)文明制度體系分類方面的探討，主要有以下三種思路：一是從管理控制手段和經(jīng)濟激勵手段兩個層面進(jìn)行劃分、梳理，分類清晰，但尚不能構(gòu)建完整、系統(tǒng)的生態(tài)文明制度體系網(wǎng)絡(luò)。二是按政府、企業(yè)、公眾的對象來劃分，但這樣一方面生態(tài)資源保護(hù)類制度不易歸入，另一方面有些制度涉及多方面、多環(huán)節(jié)，難以單一歸入某一對象。三是按照源頭保護(hù)、損害賠償、責(zé)任追究、環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)將制度進(jìn)行分類。

本文則將生態(tài)文明制度體系分為廣義構(gòu)成和狹義構(gòu)成。廣義上，生態(tài)文明制度體系分為源頭保護(hù)制度體系、損害賠償與激勵體系、追責(zé)考評制度體系和污染治理制度體系四大板塊。狹義上的生態(tài)文明制度體系則由核心制度組成，包括生態(tài)資源保護(hù)制度鏈與污染防治制度鏈。狹義、廣義層面相結(jié)合，初步構(gòu)建一個產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

此外，本文著力解決的科學(xué)問題是：制度在體系中占據(jù)什么樣的地位？制度之間存在怎樣的協(xié)同或制衡關(guān)系？如何設(shè)計制度體系從而使制度充分發(fā)揮作用，并避免制度的低效甚至失效？

1 生態(tài)文明制度體系現(xiàn)狀與問題分析

1.1 全國生態(tài)文明制度體系建設(shè)進(jìn)展

我國的環(huán)境保護(hù)制度始于20世紀(jì)70年代，經(jīng)歷了始創(chuàng)階段、深化發(fā)展階段、全面形成階段這樣一個逐漸成熟、完善的發(fā)展過程，核心議題逐漸由環(huán)境保護(hù)提升為生態(tài)文明建設(shè)[2]，歷史沿革如表1所示。從十八大開始，我國進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)新時期，但當(dāng)前我國仍處于現(xiàn)代生態(tài)文明制度體系構(gòu)建的初始階段。

表1 全國生態(tài)文明制度體系建設(shè)歷史沿革

1.2 省級層面生態(tài)文明制度體系進(jìn)展

與國家層面生態(tài)文明制度體系相對應(yīng)，江蘇省環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明體系也經(jīng)歷了一個從探索、發(fā)展到新時期這樣一個不斷完善的過程?，F(xiàn)對此進(jìn)行簡要回顧（表2）。

表2 江蘇省生態(tài)文明制度體系歷史沿革

2 生態(tài)文明制度體系存在不適應(yīng)性

當(dāng)前生態(tài)文明制度體系面臨嚴(yán)重的制度短缺和制度失效，生態(tài)文明制度需求得不到充分有效的表達(dá)和傳遞[4]，主要表現(xiàn)在如下兩個方面：

2.1 制度體系建設(shè)的缺陷

一是制度體系不健全，制度缺失與缺陷并存。在制度覆蓋層面，生態(tài)文明制度體系缺乏總體設(shè)計，且存在制度短缺，體系內(nèi)容不夠系統(tǒng)、完善。根據(jù)十八屆三中全會提出的要求，生態(tài)文明制度體系的覆蓋面應(yīng)囊括源頭保護(hù)、損害賠償、責(zé)任追究、環(huán)境治理與后續(xù)修復(fù)制度，尤其需注意源頭的防治，秉承“預(yù)防為主，事后補救為輔”的原則[5]。然而源頭防治層面制度匱乏，如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與用途管制制度的建立剛剛起步，在用途管制方面除耕地之外的生態(tài)空間沒有得到嚴(yán)格的用途規(guī)范，資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)理論體系尚不完善。此外，污染控制制度目前主要針對常規(guī)污染物的控制，而對于潛在危害人體健康的污染物控制缺乏制度安排[6]。

二是制度地位、制度間關(guān)系有待厘清。目前生態(tài)文明制度體系中已有制度呈現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化，制度之間缺乏有效配合，關(guān)于制度間關(guān)系與制度定位的相關(guān)理論研究較為欠缺。若制度的法律地位不明晰，將導(dǎo)致對該制度本身的價值、地位把握不準(zhǔn)確，易造成實際操作中出現(xiàn)誤差[7]。如排污許可證等制度在生態(tài)文明制度體系中沒有明確的法律地位，與總量控制制度間的關(guān)系未能厘清，以致實施多年卻收效甚微。一方面，排污許可證地位不明、法律權(quán)威不足，仍游離于直接管制與經(jīng)濟激勵機制之間；另一方面，盡管制度設(shè)計的初衷是作為一項獨立制度，貫穿污染防治全程。但實際排污許可證制度更多地充當(dāng)了總量控制的附屬制度，而非如預(yù)期設(shè)計的稱謂一項獨立的環(huán)境管制措施。

2.2 制度執(zhí)行過程的缺陷

一是制度失效，重要制度執(zhí)行效果欠佳。排污許可證制度在江蘇率先開展，卻由于發(fā)放時間滯后，排污許可量過于寬松，執(zhí)法威懾力不足，收效甚微。排污交易制度執(zhí)行面臨困境，一方面排污權(quán)交易市場面窄，目前僅在一級市場上開展工作；另一方面排污權(quán)交易和污染減排的結(jié)合不佳。生態(tài)紅線一方面內(nèi)涵與邊界有待明確，另一方面分部門、分區(qū)域的多頭監(jiān)管模式，增加了實施難度；此外紅線制度如何與現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點生態(tài)區(qū)等生態(tài)保護(hù)制度相協(xié)調(diào)，也是個亟待解決的問題。生態(tài)補償制度則具有以下問題：①實施依據(jù)不足，缺乏統(tǒng)一界定；②補償標(biāo)準(zhǔn)不全面，僅按污染因子排放量補償尚不能達(dá)到雙向補償目的；③補償范圍仍需擴大，融資渠道有待多樣化；④補償主客體不明確，“責(zé)任地區(qū)”的表述過于空泛。

二是由于思想意識層面生態(tài)文明價值觀不夠強烈，制度執(zhí)行受阻。長期以來，未計入資源消耗與環(huán)境損失價值的GDP依然是衡量經(jīng)濟發(fā)展的核算指標(biāo)，綠色GDP的概念及相關(guān)理論提出多年卻依舊尚未進(jìn)入政府政績考核體系。政府機構(gòu)的人才培養(yǎng)及教育也往往側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)決策能力等方面，而在生態(tài)文明制度及生態(tài)科技知識提升方面存在短板，具有專業(yè)生態(tài)知識的領(lǐng)導(dǎo)人才培養(yǎng)上仍存在缺口[8]。

3 生態(tài)文明制度體系設(shè)計

生態(tài)文明建設(shè)具有的高度多樣性和復(fù)雜性，決定了我國必須建立系統(tǒng)、完整的制度體系[1]。產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整是生態(tài)文明制度體系設(shè)計的要求。

3.1 廣義層面制度體系梳理

黨的十八大報告指出，加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度[20]。黨的十八屆三中全會則進(jìn)一步明確提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)[9]。本文對廣義含義的生態(tài)文明制度進(jìn)行梳理，將制度體系分為以下四大版塊（圖1）：源頭保護(hù)制度體系（圖1（a））、損害賠償與激勵體系（圖1（b））、追責(zé)考評制度體系（圖1（c））和污染治理制度體系（圖1（d））。

（a） 源頭保護(hù)制度體系

（b） 損害賠償與激勵體系

圖1 生態(tài)文明制度體系四大版塊

3.2 狹義層面重點制度鏈設(shè)計

狹義內(nèi)涵的生態(tài)文明制度都屬于有法律、法規(guī)、條例等國家級或省級正式文件做支撐的重點制度。將生態(tài)文明制度體系分為生態(tài)資源保護(hù)制度鏈和污染防治制度鏈，這兩條制度鏈又分為生態(tài)空間管控/源頭保護(hù)、產(chǎn)權(quán)用途管制/污染治理、環(huán)境經(jīng)濟政策、考評追責(zé)、社會共治五個部分。

圖2 生態(tài)資源保護(hù)制度鏈（上）和污染防治制度鏈（下）

根據(jù)各制度的不同地位，引入管理學(xué)中的魚骨圖，以主體功能區(qū)制度為核心，構(gòu)建生態(tài)資源保護(hù)制度鏈，包含生態(tài)空間管控、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)用途管制、環(huán)境經(jīng)濟政策、考評追責(zé)、社會共治等層面的制度（圖2上部分）；以排污許可證制度為核心，構(gòu)建污染防治制度鏈，包含源頭保護(hù)、污染治理、環(huán)境經(jīng)濟政策、考評追責(zé)、社會共治等層面的制度（圖2下部分）。兩條制度鏈在社會共治、考評追責(zé)、環(huán)境經(jīng)濟政策這三方面包含共同的制度。下面對其中的制度地位做簡要分析：

在自然資源保護(hù)制度鏈中，主體功能區(qū)制度屬于核心制度，生態(tài)空間管控和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)用途管制制度屬于源頭管控層面的制度，對于妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系、從根本上預(yù)防和控制各種不合理的開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)功能的破壞、構(gòu)建生態(tài)安全格局具有重要作用[10]。反映了國家從源頭層面采取措施保護(hù)生態(tài)資源的制度建設(shè)導(dǎo)向。其中，生態(tài)紅線制度屬主導(dǎo)性制度。

在污染防治與控制制度鏈中，排污許可證制度屬于核心制度，是從源頭進(jìn)行環(huán)境控制的主要措施，有機銜接了環(huán)評審批、“三同時”驗收、總量減排、排污權(quán)交易、排污收費、限期治理等環(huán)境管理制度[11]?？偭靠刂浦贫仍谖廴痉揽刂贫润w系中屬主導(dǎo)制度。

4 制度銜接及其優(yōu)化選擇

4.1 生態(tài)資源保護(hù)制度鏈

主體功能區(qū)制度與國土空間開發(fā)保護(hù)體系。主體功能區(qū)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的空間總體安排[12]，是國土空間開發(fā)保護(hù)的核心制度。其中，生態(tài)紅線的劃分與全國主體功能區(qū)劃相銜接，實質(zhì)上是在主體功能區(qū)劃指導(dǎo)下實施生態(tài)空間保護(hù)和管控的細(xì)化。當(dāng)前還需進(jìn)一步研究厘清重點生態(tài)功能區(qū)與生態(tài)紅線的相互關(guān)系，也需要從生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性出發(fā)，對城市化地區(qū)和農(nóng)業(yè)空間劃分生態(tài)紅線，并在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)的生態(tài)空間劃入生態(tài)紅線[12]，加快推動構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三大體系，嚴(yán)格落實主體功能區(qū)規(guī)劃[21]。

主體功能區(qū)制度與環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)用途管制。環(huán)境資源用途管制制度是對國土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。用途管理的實質(zhì)是功能管理，須通過國土空間的功能區(qū)劃和環(huán)境功能來劃定和落實[13]。結(jié)合不同的環(huán)境功能區(qū)劃要求、不同用途和功能，各有側(cè)重地對自然資源施行不同的用途管制：在重點開發(fā)區(qū)域重點考核工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)品價值；在優(yōu)化開發(fā)區(qū)考察資源效率；在限制開發(fā)區(qū)域尤其重點生態(tài)功能區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)域主要核算生態(tài)產(chǎn)品價值，淡化甚至取消GDP考核[14]。

主體功能區(qū)制度與環(huán)境經(jīng)濟政策。主體功能區(qū)的劃分造成產(chǎn)業(yè)上的限制，尤其對于限制和禁止開發(fā)區(qū)域，為實現(xiàn)其提供生態(tài)服務(wù)的主體功能，這兩類區(qū)域?qū)⒚媾R一定發(fā)展機會的喪失與生態(tài)恢復(fù)的支出[15]。這種“非帕累托改進(jìn)”式改革必然會不同程度地對相應(yīng)利益集團(tuán)帶來損失[16]，需施行相應(yīng)的經(jīng)濟激勵或生態(tài)補償政策，將外部性內(nèi)部化，從而減小改革阻力。建議對利益集團(tuán)進(jìn)行直接補償，包括對財政收入受損的地方政府的補償，對轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟損失的補償措施，對生態(tài)恢復(fù)項目、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營項目的財政優(yōu)惠與激勵措施等[17]。

4.2 污染防治制度鏈

排污許可證制度作為污染防治制度鏈的核心制度，從源頭保護(hù)、污染治理、經(jīng)濟政策等方面，有效地將“三同時”驗收制度、排污權(quán)交易、總量控制、限期治理、排污收費等制度串聯(lián)起來。建立以許可證制度為核心的污染防治綜合管理體系，統(tǒng)一污染源監(jiān)管數(shù)據(jù)，是推進(jìn)生態(tài)文明制度改革的重要方向。

排污許可證制度與環(huán)評“三同時”制度。不同于排污收費等排污行為發(fā)生之后的管理措施，環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度是在工程建設(shè)使用前的預(yù)防性措施，也是許可證發(fā)放的限制性條件[18]。一方面，建議增加環(huán)評、“三同時”制度中與許可證制度銜接的規(guī)定；另一方面，建議實行環(huán)評備案制度，將環(huán)評文件作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)，在環(huán)評文件備案時，同步申領(lǐng)施工排污許可證，將施工排污許可證直接作為排污單位項目建設(shè)的許可憑證。

排污許可證制度與總量控制。理論層面，排污許可證的種類不限于總量控制下的排污許可證。作為一項獨立的制度，排污許可證制度可以與濃度控制相結(jié)合使用，亦可與其他環(huán)境制度，如污染物排放總量控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等配套使用。而實際層面，排污許可證制度直接與總量控制掛鉤，其功能在一定意義上只是充當(dāng)了排污申報登記制度和總量控制制度的補充手段。如今在以排污許可證制度為核心的污染防控制度鏈中，則是以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，而非僅局限于總量控制。通過排污許可證制度減少污染源從建設(shè)到運行整個過程的排放量，降低各個環(huán)節(jié)的污染水平[19]。

排污許可證制度與排污權(quán)交易制度。包括排污權(quán)交易、環(huán)境信用體系在內(nèi)的環(huán)境經(jīng)濟政策，與許可證制度配合使用，以經(jīng)濟激勵或損害賠償?shù)男问剑瑥亩偈弓h(huán)境外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。排污許可證制度對于排污權(quán)交易制度，是分解、落實污染物減排目標(biāo)與開展排污權(quán)有償使用、交易的一項重要管理手段。通過排污許可證制度將指標(biāo)明確地分解給排污單位，并通過許可證管理來規(guī)范排污單位的排污指標(biāo)申購與交易行為[11]。此外，嚴(yán)格排污許可證管理還有助于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作，有助于全社會的污染治理成本的下降和環(huán)境污染總量控制目標(biāo)的實現(xiàn)，從而促進(jìn)全社會經(jīng)濟效率的最大化。

5 總結(jié)

十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，但當(dāng)前生態(tài)文明制度方面的研究多集中于具體制度上，而對于制度體系框架、制度地位與關(guān)系、制度間配合等問題的研究還不夠充分。本文回顧了全國及省級層面生態(tài)文明制度體系的建設(shè)進(jìn)展，分析了制度體系存在的缺陷；從廣義層面，將生態(tài)文明制度體系分為源頭保護(hù)制度體系、損害賠償與激勵體系、追責(zé)考評制度體系和污染治理制度體系四大板塊；再從狹義層面，將重點制度梳理出生態(tài)資源保護(hù)與污染防治兩條制度鏈，并對制度地位、制度銜接、相互關(guān)系及其優(yōu)化選擇進(jìn)行初步分析。

當(dāng)前新常態(tài)下生態(tài)文明制度體系的發(fā)展仍然面臨繁重的任務(wù)，仍需完善生態(tài)文明制度研究框架，深入研究重點制度及其實施機制的銜接與配合，發(fā)揮制度體系的效益而避免制度“碎片化”，從而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)縱深發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展、綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

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Research on Ecological Civilization lnstitutional System: Take Jiangsu Province as An Example

LU Chang1, XU Ke1, LIU Weijing2, ZHU Mei3, LIU Xiaohua2, WANG Yuan1*
( 1. State Key Laboratory of Pollution Control and Resources Reuse, School of the Environment, Nanjing University, Nanjing 210023; 2. Jiangsu Provincial Ecological Assessment Center, Nanjing 210036; 3. Jiangsu Provincial Office for Water Pollution Control of Tai Lake Basin, Nanjing 210024 )

Institutional system of ecological civilization is an interrelated and cooperating whole. Based on statistical analysis of documents, field investigations and consultations, ecological civilization system was sorted out from the broad and narrow level in this paper. According to the national ecological civilization construction needs and the actual situation at the provincial level, broad sense ecological civilization institutional system was divided into four plates: the system of protection from the source, the system of compensation and incentive, the system of accountability and evaluation, and the system of pollution control. As for national and provincial key ecological civilization systems, the system chains of ecological protection and pollution prevention were established. Moreover, the system status, system convergence, mutual relations, and optimization recommendations were analyzed to increase the effectiveness of environmental management and promote the study of ecological civilization more deeply.

ecological civilization; institutional system; provincial level; ecological resources; pollution control

X22；F205

1674-6252（2017）01-0063-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.063

江蘇省環(huán)境保護(hù)廳重點課題——“江蘇省生態(tài)文明體制改革近中期規(guī)劃和實施方案”項目（2014041）。

*責(zé)任作者： 王遠(yuǎn)（1975—），男，副教授，博士，碩土生導(dǎo)師，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，主要從事環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境經(jīng)濟與政策方面的研究，E-mail: ywang@ nju.edu.cn。