減少非警務類警情對策研究

李丹陽

（北京警察學院，北京 102202）

減少非警務類警情對策研究

李丹陽

（北京警察學院，北京 102202）

近年來，作為肩負維護國家政治穩(wěn)定和社會治安秩序重任的行政機關，公安機關的職責由過去的專政管理型逐步向向服務保障型轉變。然而，在職責轉變過程中，非警務類警情的大量出現嚴重影響了警察本職工作。所謂 “非警務類警情”，是指不屬于警察法定職責范圍內的，通過110報警系統(tǒng)反映出的警務對象、主體和環(huán)境的情形和變化的數據信息。非警務類警情存在非警務警情的增加與警力不足的矛盾，群眾期望值的提高與公安機關職權限制的矛盾，以及政府公共資源的閑置與公安機關權力“擴散”的矛盾。公安工作發(fā)展完善造成 “主動式”增長；其他公共服務體系發(fā)展相對滯后造成 “被動式”增長；群眾認識存在誤區(qū)造成 “錯位式”增長?；诹鞒坦芾砝砟?，應從建立非警務類警情標準界定機制、建立社會聯(lián)動工作機制、建立創(chuàng)新型分流處置機制和建立分級響應機制來減少 “非警務類警情”。

非警務類警情；概念；成因；流程再造；對策

一、問題的提出

近年來，作為肩負維護國家政治穩(wěn)定和社會治安秩序重任的行政機關，公安機關的職責由過去的專政管理型逐步向向服務保障型轉變。然而，在職責轉變過程中各類糾紛和求助等警情占據了基層派出所日常接處警工作相當大的比重，牽制了大量的警力，耗費了相當的人力物力。甚至，一些糾紛要多次處警，重復處警和非警務處警問題在基層派出所日益突現出來，并且處理此類警情往往收效甚微，常常是 “百姓不滿意、民警身心?！?。尤其是當前，信息社會全球化、多元化的沖擊給當代社會帶來了很多 “文明沖突”，其中非常重要的一項就是人們的主流價值觀遭遇到前所未有的認同危機。著名國際政治理論家塞繆爾·亨廷頓在《我們是誰：美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)》一書中，非常焦慮地提出 “我們是誰”的價值追問。[1]事實上，信息社會對警察角色也是一個嚴峻的考驗。公安機關同樣存在社會主流價值被多元價值邊緣化的危險，讓警察產生了 “我們還是警察嗎？” “我們到底是執(zhí)法者還是服務員？”等諸如此類的身份認同危機。[2]這種狀況主要表現為警察的政治角色以及職業(yè)角色弱化，政治現實認知能力和政治現實行動能力逐漸減弱。而作為警察職責定位這項重要問題載體的接處警過程中“非警務類警情”的問題研究就凸顯出來。解決好非警務類警情處警問題，不僅能減輕公安機關基層單位的工作量，提高公安機關工作效率，而且還可以提升公安機關在群眾中的形象。

二、基本問題的研究

當前，我國社會正處于飛速發(fā)展的社會轉型期過程中，人民內部矛盾凸顯。警察不僅要參與打擊犯罪、社會管理的諸多工作，還要參與人民內部矛盾的調處以及服務群眾需要。警察職權的社會性、服務型增強，任務量隨之顯著提升。對于前兩個 “參與”，警察是認可的，因為是法定職責，無可推卸。對于后面兩個 “參與”，有些警察就不那么認同了，在他們看來，因失業(yè)、農民工討薪、計劃生育、拆地搬遷引發(fā)的人民內部矛盾，應由政府出面解決，警察參與過多，有插手非警務類活動之嫌。

自20世紀90年代中期，隨著漳州110率先提出的 “有困難，找警察”，以及社區(qū)警務戰(zhàn)略的推廣， “有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”口號的宣傳、“有困難找警察”承諾的提出，進一步強化了警察的 “服務”職能，非警務類警情應運而生。110接處警中非警務警情的處置，是基層民警處警避免不了的一項工作。但經過大量的文獻研讀，筆者發(fā)現學界中對 “非警務類活動”已經有了一定程度的研究，但是對于“非警務類警情”這一說法并未有專家學者提出并給出明確定義。誠然， “非警務活動”并不等同于 “非警務警情”，這是兩個維度并不是相同的概念。 既然是 “警情”， 為什么分為 “非警務類”？非警務類警情和警務類警情又是按照什么分類方式進行的劃分，這都是我們應當思考的基本問題，也是值得商榷的問題。

（一） 警務

警務（policing）大致可分為廣義與狹義兩層含義：狹義的警務，俗稱警察工作，是指法律明文規(guī)定的屬于警察職責范圍內的一切事務。長久以來，公安機關在我國被認為是一支 “具有武裝性質的治安管理力量與刑事司法力量”，警察工作也更側重于打擊與管理的職能，與此相適應的是傳統(tǒng)的被動反應型警務模式；廣義的警務，主要是指警察為了實現法律法規(guī)、規(guī)章及政策賦予的職權，所從事的一切對穩(wěn)定社會治安有意義的活動。除了包括狹義警察工作打擊、管理的職能外，更側重強調防范與服務的職能，并且把服務的職能上升為公安機關的直接職能 (在以前，服務職能主要是通過打擊犯罪職能與管理職能間接體現的)。[2]當然，我們這里所研究的警務應當是俠義的警務概念。

（二）警情

“警情”作為衡量一個地方治安以及社會穩(wěn)定的重要因素之一，常常出現在日常警務工作中。“警情”也存在廣義俠義之分，廣義的警情是指警務活動對象、主體和環(huán)境的情形與變化。[3]這里的警務活動對象指社會治安的綜合情況，表現為刑事案件、治安案件、交通事故、群體性事件、大型活動安全保衛(wèi)等；主體指警察本身，包括警察機構，和警察人員；環(huán)境的情形和變化即影響警務活動的一切因素。[3]這是較為寬泛的概念，而作為 “非警務類警情”中的 “警情”則是俠義的概念，即在110接處警環(huán)境下生成的、客觀反映出的警務對象、主體和環(huán)境的情形和變化的數據信息。

（三）非警務類警情的概念

所謂非警務類警情，是指不屬于警察法定職責范圍內的，通過110報警系統(tǒng)反映出的警務對象、主體和環(huán)境的情形和變化的數據信息。非警務類警情有以下兩個特點，一是不屬于警察法定職責權限。由于是不屬于警察法定職責權限，處置時往往有一定難度。在對該類警情進行處置時，因業(yè)務壁壘、法律依據和權限問題，有時無法圓滿解決，群眾對警方答復不滿意、不理解，以為民警推諉扯皮、不負責任，往往出力不討好。甚至有的非警務類警情還需要借助專業(yè)知識技能或者專業(yè)測量儀器才能解決問題，這給民警現場處置帶來一定困難。二是與民生問題息息相關。很多非警務類警情內容往往與百姓日常生活息息相關，比如商販占道經營、建筑工地施工噪音擾民、道路維修、管道破裂、征地、拆遷糾紛、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、婚姻糾紛、債務債權糾紛、價格糾紛等問題。此類問題往往可以由當事人求助于相應的主管機關，或在民事協(xié)商層面解決，但在解決途徑不暢時，當事人或熱心群眾一般會報警，試圖借助警方的權威和警務資源解決問題。

（四）非警務類警情的分類

學者張兆端認為警務類活動和非警務類活動兩者并無明確界限，可以相互轉換，而 “非警務類警情”應當有明確界限，無論是理論還是實踐都有必要。

第一種分類方式比較常見，按照警情歸屬，可以分為求助類，如尋人尋物求助、醉酒救助、意外受傷、寵物傷人、噪音、廣場舞擾民等；糾紛類類，如消費糾紛、物業(yè)糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、合同糾紛、勞資糾紛、債務糾紛、醫(yī)患糾紛、情感糾紛等；其它非警務類警情，如信訪維穩(wěn)、城市管理、征地拆遷、裝修質量、房屋租賃、廣告張貼等。

第二種分類方式是按照報警人的主體意愿分類，可以分為求助無門型；當事人能夠或應當自行解決的，比如沒錢打的、出門忘帶鑰匙、停車入庫等，以及明知道不屬于公安局，但是為了減少行政成本，比如本應法院起訴的糾紛，為了節(jié)省時間成本就報警；故意騷擾型，如虛假報警、反復報警、無聊報警、泄憤報警等。

（五） “非警務類活動”和 “非警務類警情”的關系分析

非警務類活動和非警務類警情關系示意圖

如圖所示，非警務類活動包括代替履行職務類和110接處警過程中的非警務類警情，簡單說，即包括代履職類和警情類。顯而易見，非警務活動包括非警務類警情。而接警過程中不乏有顯然不屬于警察職責權限但是又不得不接的求助類警情，比如說食品安全、物業(yè)糾紛等警情。由此可知，代替履行職務類警情和非警務類警情中間也有交叉，交叉的內容即接警過程中的代行職責類的警情。因此，按照活動來源的主體不同，我們可將代替履行職責類活動分為政府部門指派的活動（如征地拆遷、截訪勸訪、聯(lián)合執(zhí)法以及其他圍繞 “中心工作”進行的強制性工作。）、為其他市場主體履職的活動（如商業(yè)安保等），以及接警過程中的代行職責類的活動（如非正常死亡處置工作、食品安全、勞資糾紛）。由此可見，公安機關承擔的大部分非警務活動都是由于其他部門職能履行缺位而造成的。

三、非警務類警情過多引發(fā)的矛盾分析

自設立 110報警臺后，110逐步深入民心，盡管現在公安機關在大力宣傳 “有危難，找警察”，但廣大群眾只記住了公安機關當初 “四有四必”的承諾，從而造成今日公安機關角色尷尬和對非警務警情 “想管管不了，不管又不能”的窘境。

（一）非警務警情的增加與警力不足的矛盾日益突出

隨著經濟社會的發(fā)展，社會矛盾增多，群眾對公安的期望值增大，造成基層派出所的警情總量特別非警務類警情不斷上升，處警壓力陡增，雖然公安機關不斷延長工作時間、壓縮民警的休息時間，投入大量的時間和警力，仍然無法滿足群眾對基層派出所處置非警務警情的需要和期望，從而使公安機關處置非警務警情與警力不足的矛盾日益突出。社會紛繁復雜， “奇葩”警情不斷涌現，在公安機關 “四有四必”承諾的召喚下，諸如 “鑰匙忘在家中”、“水管凍裂”、“下水道堵塞” “銀行柜員機吞卡”、“接到不明電話”、“家人偷走家中物品”、“白天報警器報警”等層出不窮。處警途中經常出現 “110打來電話告知不要出警”， “到達出警現場找不到報警人”、“報警人不接電話”、“員工誤觸報警器”等奇怪現象，雖然出于群眾或政府部門對公安機關的信任，而這類 “奇葩”警情卻占用了有限的警力，正常人都能自行處理的事情，群眾卻將 “訴求”交給派出所，將期望寄托于基層民警。遇到政府要求派出所配合征地拆遷、去京赴省接非涉法信訪人、城市管理、工商環(huán)保執(zhí)法等 “擺場子”的活動，警力更是捉襟見肘，民警疲于應付。但公安機關為了維護自己的形象、兌現承諾、提高群眾滿意度，不得不疲于奔命，嚴重透支民警休息時間和健康。

（二）群眾期望值的提高與公安機關職權限制的矛盾日益突出

雖然現在宣傳 “有危難，找警察”，但是 “有困難，找警察”的口號早已深入人心，群眾不能理解警察也是群眾中的一員，將警察無限 “神話”，以為警察無所不能。農村的宅基地、建房糾紛警情，民警到場后勸解，雙方仍各執(zhí)一詞，聽上去公說公有理、婆說婆有理，民警心有余而力不足，矛盾得不到解決，造成雙方都不滿意；醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、消費糾紛、商品質量糾紛、被動插手經濟糾紛等警情，民警也出警了，由于不具備專業(yè)知識，辨別不了是非，想 “和稀泥”又和不掉，由于職權受限，相關專業(yè)知識缺乏，民警常因沒有幫上忙，導致 “神話”破滅，還要被群眾投訴不作為、不公正，影響了政府和公安機關形象。

（三）政府公共資源的閑置與公安機關權力“擴散”的矛盾日益突出

在日常110接處警中，很多都是非警務的警情，警察的權力不能覆蓋群眾的訴求，一方面很多群眾的報警不在公安機關的權限受理范圍，另一方面政府公共職能部門資源閑置，但在 “有困難，找警察”的習慣思維中，群眾有困難想到的是110，政府干部和農村基層村組織首先想到的也是110，于是本應政府其他行政職能部門和農村基層組織處理的事情，也被推到公安機關。向110報警求助成了許多民眾心目中唯一的途徑和一些政府行政職能部門推卸責任的手段，警察權力不能被濫用，濫用警察權必然導致群眾對公安機關的不信任、不滿意和警察權威的喪失，甚至會演變成群眾對警察權的對抗。

四、非警務類警情居高不下的成因分析

公安機關 “有求必應”的承諾和對滿意度的追求導致群眾對公安機關的要求越來越高。1997年底，全國地級以上公安機關均建立110報警服務臺，并相繼提出 “四有四必”承諾。由于在宣傳中未對于 “難”和 “求”作出具體定義，為此社會上多少群眾錯誤認為：只要是正常的工作生活秩序受到影響，即使沒有危機社會治安和人身財產安全，即便是屬于其他部門的也可以通過撥打110來尋求公安機關先期處置，或者利用公安機關的權威作用來協(xié)調或者引導其他社會職能部門去解決問題，把公安機關看成能迅速解決各類困難的工具，由此導致當前110處警中非警務活動過多。[4]

（一）經濟社會發(fā)展導致的必然增長

一方面，隨著經濟社會快速發(fā)展并且進入轉型期，各類矛盾糾紛集中爆發(fā)，除了傳統(tǒng)的家庭、鄰里糾紛、買賣糾紛等持續(xù)增長外，拆遷、勞資、債務、環(huán)保等矛盾糾紛也大量涌現，導致非警務類警情不斷增長成為新常態(tài)。另一方面，群眾生活城鎮(zhèn)化、社會化、便捷化程度越來越高，對水氣電、醫(yī)療等公共服務的依賴性越來越強，帶來了搶險求助類非警務警情的大幅增長，同時，隨著私家車保有量的大幅上升，移車警情也隨之激增。此外，手機等通訊工具普及和通訊方式的多樣化也使得報警求助異常便利。再一方面，隨著法治建設的不斷發(fā)展，群眾法治觀念和維權意識不斷增強，遇事求助政府機關尤其是公安部門的比例不斷增大。

（二）公安工作發(fā)展完善造成 “主動式”增長

110報警系統(tǒng)是國內建立較早也是最有公眾影響力和社會公信力的政府公共服務平臺之一，伴隨多年來 “有困難找警察”、“有警必接”等口號的廣泛宣傳和深入人心，公安工作的不斷規(guī)范和完善，尤其是近年來民意主導警務理念的推廣，遇事?lián)艽?10報警求助成為人民群眾的慣性思維和首要選擇。

（三）其他公共服務體系發(fā)展相對滯后造成“被動式”增長

雖然政府開通了便民服務熱線12345，但由于建成時間較短，知曉率沒有110高，群眾報警求助的比例遠高于撥打12345求助比例。此外，很多部門單位無法做到24小時全天候運轉和及時響應，群眾經常迫不得已撥打110報警求助。

（四）群眾認識存在誤區(qū)造成 “錯位式”增長

由于公安機關具有行政管理、執(zhí)法、公共服務等多項職能，其中有些職能與其他部門單位存在交叉，且政府對部分職能定位不清、管理單位不夠明確，造成人民群眾一定程度上誤將公安機關看作 “小政府”。此外，部分群眾面對矛盾糾紛、突發(fā)事件無法及時清晰判明情況，認為撥打110報警更為便捷、穩(wěn)妥、安全。

五、基于流程管理理念的減少非警務類警情對策研究

流程管理是20世紀90年代中后期，企業(yè)為了應對信息社會中來自顧客、競爭以及變化的“三大挑戰(zhàn)”，基于業(yè)務流程再造理論的現代企業(yè)管理的先進思想和有效工具提出的。世界著名咨詢服務公司IDS將其定義為：企業(yè)根據自身的戰(zhàn)略重點，有選擇的對支撐其戰(zhàn)略實現的關鍵業(yè)務流程進行系統(tǒng)化的、持續(xù)改進的管理過程。它的核心內涵就是對現有業(yè)務流程進行規(guī)范、優(yōu)化或者再造，構造一個高效、高競爭力的業(yè)務流程。[5]借助流程管理理論的內涵，筆者認為將流程管理理念運用至警務管理過程中，尤其是110提升公安核心戰(zhàn)斗力和密切警民關系的重點部位，比如對接處警流程進行流程再造非常有必要的。在此，作者就基于流程再造理論提出建立 “非警務類警情”分流處置機制方面的意見建議。

（一）建立非警務類警情標準界定機制

目前群眾遇事?lián)艽?10，主要是對政府部門職能分工認識不清楚。因此，要實現非警務類警情的分流，首先要規(guī)范110警情的分類標準，將非警務類警情的標準做一個清晰的界定。2016年11月5日，公安部在湖南岳陽召開全國公安機關規(guī)范基層警務工作暨110接處警工作會議中明確指出了110受理和管轄的七類事項，這算是明確“非警務類警情”過程中邁出的一大步。但是由于群眾對110“四有四必”理念的根深蒂固，國家以及各職能單位要在理清職能的基礎上進一步加強宣傳力度，引導群眾遇急難險要情況撥打110、非緊急情況撥打12345，扭轉群眾凡事必找110的順勢思維，培養(yǎng)公眾自覺付費解決非警務類應急事項的思維習慣，逐步將公安民警從非警情處置中解脫出來。

（二）建立社會聯(lián)動工作機制

推動110社會聯(lián)動機制建設，建立類似于公安接處警平臺的12345與各級職能部門的分級平臺，規(guī)范政府職能部門的24小時值班響應制度，將公安接受的非警務警情流轉到12345平臺，由12345平臺下發(fā)各有權職能部門處置，處置結果在平臺中反饋處置情況，建立非警務類報警求助一體化社會聯(lián)動處置機制。對工程阻工、征地拆遷、安全生產事故、勞資糾紛、單位經營等復雜的非警務警情，按照職能分工，由12345或110統(tǒng)一指令，有權部門牽頭，相關部門聯(lián)動協(xié)作，考核部門監(jiān)督，使每一個職能部門各司其職，使每一起非警務警情得到快速高效處置，最大限度地調動政府各職能部門主動性，充分利用閑置資源，減輕公安機關的壓力。

（三）建立創(chuàng)新型分流處置機制

借助 “互聯(lián)網+”時代的優(yōu)勢，各地方公安機關都在不斷開展創(chuàng)新型的警用APP，不斷突破傳統(tǒng)警務理念和警務方式的瓶頸。近年來，多個公安局都建立起110報警平臺，以更加便捷的方式從終端上對報警信息進行分流。通過警情的分流，不僅能夠幫助報警人清晰認識公安機關管轄的警情類別及范圍，同時，可以直接實行分流，從源頭上轉至職能部門，促進了警務機制在信息化條件下的變革與創(chuàng)新。

（四）建立分級響應機制

一是針對需要緊急處置的非警務警情，由12345政務服務中心科學計算處置時間并實施考核，督促職能部門建立24小時響應機制，對需要緊急處置的110聯(lián)動警情要建立定時反饋機制，提升各部門的快速處置能力。二是針對非緊急的非警務警情，12345政務服務中心要強化職能部門考核督促機制，敦促各職能部門切實承擔職責，加強非緊急警情的及時處置，提高工作效率，杜絕推諉扯皮。

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［編輯：張欽］

D631.12

：A

：1672-6405（2017）01-0056-05

李丹陽（1987-），女，山東人，北京警察學院講師，中國人民公安大學研究生部2016級公安學博士。

2017-02-05

北京警察學院2016年度一般科研課題 “非警務類警情分流處置機制研究” （課題編號：2016KYB20）階段性成果。