解析行政能力

摘 要：行政能力是行政主體及其公務(wù)人員依法行使其職權(quán)的能力，其高低直接關(guān)系著國家行政職能的實現(xiàn)。行政主體須嚴格按照法律、法規(guī)行使職權(quán)，尤其注意行政不能這種特殊情況。提升行政主體及公務(wù)員的行政能力，對構(gòu)建法治型政府意義重大。

關(guān)鍵詞：行政能力；行政職權(quán)；行政不作為；行政不能

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，公民意識不斷增強，行政主體及公務(wù)員的行政能力亦面臨著新的考驗。而在傳統(tǒng)的行政法研究中，學者對行政能力的研討相對較少，本文試解析行政能力的基本內(nèi)涵，并提出如何加強行政能力建設(shè)。

二、行政與行政能力

漢語“行政”一詞歷史久遠，早在先秦時代即有記載①，原意指“執(zhí)掌國家政治事務(wù)”。行政法上的行政定義，雖說法不一，但均承認行政是國家對不屬于審判、檢察工作以及立法中的其他法律的具體應(yīng)用。由行政的定義可試著理解行政能力的內(nèi)涵，即政府在既定的憲政體制內(nèi)，通過其自身設(shè)立的公共政策，最大限度地維護社會發(fā)展的能力。②簡單來說，行政能力就是國家行政主體及其公務(wù)人員依法行使其職權(quán)的能力。在民法上，民事能力可分為民事權(quán)利能力和民事行為能力，前者指代民事主體享有權(quán)利和承擔義務(wù)應(yīng)然的資格，而后者指民事主體能以自己的行為取得民事權(quán)利、承擔民事義務(wù)必然的能力，它以人的意思表示為前提。參照民法，以行政主體的行政能力是應(yīng)然的還是必然的，我們可把行政能力分為行政職權(quán)能力與行政行為能力。

三、行政職權(quán)能力

行政職權(quán)能力是行政主體實施行政活動的資格及其權(quán)能。要想有此資格，首先行政主體應(yīng)該適格。一般地，行政機關(guān)由憲法及相關(guān)法規(guī)定而代表國家行使行政權(quán)，而國家行政機關(guān)以外行政主體的行政能力，則是通過法定授權(quán)而獲得的。雖然有關(guān)國家行政的權(quán)限被委托給組織或個人行使時，委托的組織或個人也能行使行政權(quán)，但是由于該權(quán)限的行使只能以委托機關(guān)的名義進行，其所為行為的法律后果均由委托機關(guān)行使，因此行政委托的組織并不當然具有行政職權(quán)能力。行政是由國家依法實行的，因此行政職權(quán)能力的內(nèi)容亦由法律加以規(guī)定，主要包括如下六種：①行政立法的能力；②行政決策的能力；③行政決定的能力；④行政執(zhí)行的能力；⑤行政處罰的能力。

四、行政行為能力

行政職權(quán)能力只是規(guī)定了國家行政主體或公務(wù)人員行政的權(quán)能與資格，而行政行為能力則使這種資格在具體實務(wù)中得以運用。行政行為有作為與不作為之分，在行政法實踐中，尤其要注意行政不作為與行政不能之間的區(qū)分，試舉一例說明。行政不能的構(gòu)成要件應(yīng)包括四個方面：①行政主體負有法定作為義務(wù)；②客觀方面行政主體未履行法定作為義務(wù)；③存在不可歸責于行政主體的客觀原因，即行政主體主觀上沒有過錯，如果是因行政主體主觀上的原因?qū)е虏荒苈男蟹ǘㄗ鳛榱x務(wù)狀態(tài)的出現(xiàn)，則不成立行政不能，例如，消防人員不按規(guī)定檢修消防設(shè)備，在出警時由于水泵線路老化短路不能正常滅火，此不屬于行政不能；④客觀原因與行政不能之間具有因果關(guān)系。

試舉一例：甲在晚間回家途中遭遇數(shù)名混混圍毆，這時恰好遇到下班回家的戶籍民警乙女士穿著警服路過，甲向乙求助制止不法分子，而乙未予制止。這種情況下，乙是構(gòu)成行政不作為還是作為不能呢？身為人民警察，乙有義務(wù)對甲遭遇人身危險進行救助，《中華人民共和國警察法》第21也明確規(guī)定，故乙未對甲實行救助完全符合行政不作為的構(gòu)成。然而，乙作為戶籍警察，其平時職責是負責戶口管理類的文案工作，并未接受過制服不法分子的培訓，而且在此敵眾我寡的情況下我們能要求一名弱女子只身上前制止暴徒嗎？面對此種情況，乙有三個選擇：①去制止不法分子，雖然一般情況下其制止不了，甚至亦會被混混圍毆，但只要乙這么做了，就表明其已經(jīng)作為，至于結(jié)果上未成功制止不法分子，只是由于客觀能力有限，構(gòu)成作為不能；②要么乙無動于衷，則其必然構(gòu)成行政不作為；③乙可以記住不法分子樣貌，并立刻打電話報警請求支援，其請求支援行為本就是作為，這樣既可避免行政不作為的尷尬，又能免于明知的作為不能。從這個案例我們可看成提高行政主體及其工作人員行政能力的必要性與現(xiàn)實性，既可避免陷于行政不作為的泥沼，又可切實履行其行政職責。

五、提高公務(wù)員行政能力的方法

任何工作都需要人來完成，因此公務(wù)員行政能力高低將直接決定著政府行政能力的強弱，提高公務(wù)員行政能力勢在必行。首先，應(yīng)提高公務(wù)員法律素養(yǎng)與道德素質(zhì)，公務(wù)員任何行政行為都應(yīng)依法律、法規(guī)進行，同時堅持公平正義的理念，使其行政行為都合法合理；其次，培養(yǎng)公務(wù)員正當程序觀念與證據(jù)意識，不得隨意減少執(zhí)法步驟等程序性規(guī)定；最后，合理行使自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)并不意味著根據(jù)行政主體及公務(wù)員意見做事，而應(yīng)根據(jù)合理公正的原則以及法律和事實，禁止主觀臆斷，實現(xiàn)服務(wù)大局與個案正義的統(tǒng)一。

六、結(jié)語

行政主體行政能力的高低關(guān)系著行政能否取得法律預(yù)設(shè)的效果，行政職權(quán)能力是行政主體行使行政權(quán)的內(nèi)容與基礎(chǔ)，而行政行為能力是其具體實行行政職權(quán)的能力。行政不作為與行政不能對行政主體的行政能力提出了新的挑戰(zhàn)，提升行政主體及公務(wù)員的行政能力勢在必行。

注釋：

①《孟子。梁惠王上》中有“為民父母，行政，不免于率獸而食人，惡在其為民父母也？”的記載。

②參見張國慶：行政管理學概論（第二版），北京大學出版社，2000，第9頁。

參考文獻：

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[2]張弘.行政服務(wù)契約意義解讀[C].中國法學會行政法學研究會2008年會，2008.

[3]李斌.政府行政能力概念辨析[J].寧夏大學學報，2008（5）.

[4]何海波.行政行為的合法要件[J].中國法學，2009（4）.

作者簡介：

鄭達飛（1990.11～），男，法律碩士，主要研究方向：商法，行政法。