檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟主體的立法建議

一、檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟主體的訴訟原則

1.公益原則

該原則要求只有當(dāng)國(guó)家或社會(huì)公共利益受到損失的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)才能以原告的身份提起民事公益訴訟。該原則實(shí)際上是在對(duì)公權(quán)力的限定的基礎(chǔ)上來(lái)保障民事公益訴訟案件范圍的恰當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)以民事公益訴訟原告身份提起訴訟時(shí)，其所維護(hù)的不是自己的利益，也不是一些特殊的或特定的利益，而是作為國(guó)家保護(hù)公共利益的代表。如果受侵害的只是私人權(quán)益，而當(dāng)事人無(wú)論是基于何種理由對(duì)該侵權(quán)行為沒(méi)有起訴，檢察機(jī)關(guān)也不得以保護(hù)他人的合法權(quán)益為理由直接提起民事訴訟。這樣不僅可以防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)益的過(guò)度干預(yù)，還能保持私權(quán)自治與國(guó)家適當(dāng)干預(yù)之間的平衡。

2.必要原則

判斷是否是必要的情形，其基本標(biāo)準(zhǔn)有三點(diǎn)：

（1）被訴的具體侵權(quán)行為違反法律的明文規(guī)定，法律沒(méi)有規(guī)定的不包括在內(nèi)。

（2）起訴機(jī)制受到阻礙，即在國(guó)家或社會(huì)公共利益受到民事行為違法侵權(quán)并且造成了一定的損失時(shí)，沒(méi)有適合的原告提起訴訟或雖原告適合但其不敢起訴、不愿起訴、不能起訴等前提時(shí)。

（3）民事違法行為必須造成了重大的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的損害時(shí)。在考慮是否符合“重大”這一問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合涉案范圍、人數(shù)、金額、社會(huì)影響、后果程度等進(jìn)行綜合評(píng)判。

3.時(shí)效原則

指只有在法定的訴訟時(shí)效以?xún)?nèi)，檢察機(jī)關(guān)才能對(duì)民事侵權(quán)行為提起公益訴訟。如果想要追究該侵權(quán)行為的民事責(zé)任，而此時(shí)已經(jīng)超過(guò)了法定的訴訟時(shí)效，即使國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受了嚴(yán)重的損害，檢察機(jī)關(guān)也不能對(duì)此損害予以救濟(jì)。這主要是為了保持民事法律關(guān)系的穩(wěn)定以及節(jié)約司法成本和司法資源。民事公益訴訟屬于民事訴訟中的特殊類(lèi)型，也應(yīng)當(dāng)遵守民事訴訟法的基本原則，因此，應(yīng)考慮是否超過(guò)了訴訟時(shí)效這一問(wèn)題。

4.平等原則

民事訴訟法是調(diào)整平等主體之間民事糾紛的訴訟活動(dòng)。在三大訴訟中，民事訴訟相較于刑事和行政訴訟最顯著的區(qū)別就是訴訟主體間的地位是平等的。雖然檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但在民事公益訴訟中是以原告身份出現(xiàn)的，其訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)與原告的法律地位相適應(yīng)，不能以法律監(jiān)督權(quán)來(lái)壓制審判權(quán)和對(duì)方當(dāng)事人的訴權(quán)。

二、檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟主體的起訴范圍

1.國(guó)有資產(chǎn)損害案件

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)范圍廣、數(shù)量多，但權(quán)責(zé)不明，產(chǎn)權(quán)不分。目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)正以驚人的速度在流失，并呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢(shì)。雖然我國(guó)刑法對(duì)損害國(guó)有資產(chǎn)的不法行為定義了多個(gè)罪名，但在現(xiàn)實(shí)生活中犯罪分子不斷有新的犯罪方式或手段來(lái)?yè)p害國(guó)有資產(chǎn)，人民法院在審理案件時(shí)對(duì)這些新的行為方式難以定性為刑法所規(guī)定的罪名，這就使得某些造成國(guó)有資產(chǎn)流失的違法行為因“法無(wú)明文規(guī)定不為罪”而難以違反刑法的規(guī)定處理。此外，有關(guān)行政主管部門(mén)因?yàn)槿笔?duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的非犯罪的一般違法行為具體監(jiān)管權(quán)，無(wú)法運(yùn)用行政權(quán)力追回流失的國(guó)有資產(chǎn)。賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)，對(duì)追究違法損害國(guó)有資產(chǎn)行為者的法律責(zé)任和啟動(dòng)民事公益訴訟程序具有重要意義。

2.公害案件

這類(lèi)案件因?yàn)闀?huì)直接造成不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)受到損害，所以主要指的是污染環(huán)境和破壞公共衛(wèi)生這兩大類(lèi)。環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)，在對(duì)其進(jìn)行保護(hù)時(shí)，不能僅采用傳統(tǒng)的以損害個(gè)人合法權(quán)益為前提和事后救濟(jì)權(quán)利絕對(duì)個(gè)人化的方式。它屬于民法所保護(hù)的私權(quán)益，而且還是具有公共利益屬性的“社會(huì)性私權(quán)”。其外在表現(xiàn)是公民享有保護(hù)環(huán)境不受不法侵害的權(quán)利，內(nèi)在屬性則是其保護(hù)的是一種社會(huì)公共利益。而破壞公共衛(wèi)生會(huì)對(duì)不特定群體的生命健康權(quán)造成威脅。公害案件的受害人常常是不特定的群體，且受害人的人數(shù)較多，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)無(wú)人起訴或受害人無(wú)力起訴、無(wú)法起訴的情況，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件提起公益訴訟可以有效的維護(hù)公共利益免受侵害。

3.擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件

擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序大多表現(xiàn)為市場(chǎng)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的違法行為。市場(chǎng)壟斷行為會(huì)導(dǎo)致行業(yè)定價(jià)由極少數(shù)大頭企業(yè)控制、排擠“外來(lái)戶(hù)”、非正常高額利潤(rùn)侵犯其他經(jīng)營(yíng)戶(hù)等詬病；不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為則會(huì)損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的良好運(yùn)作；而侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益多體現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量不合格導(dǎo)致消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到重大侵害。這類(lèi)案件不僅會(huì)損害個(gè)體利益，更可能會(huì)損害廣大不特定群體的利益甚至是國(guó)家利益。因此，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件提起訴訟，可以避免原被告雙方勢(shì)力不均而棄訴的現(xiàn)象。

4.嚴(yán)重侵害弱勢(shì)群體的案件

弱勢(shì)群體是指在心理、生理以及經(jīng)濟(jì)狀況和文化素質(zhì)方面低于社會(huì)一般水平的社會(huì)成員。他們相較于普通大眾的弱勢(shì)性主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)貧困、生活質(zhì)量檔次低和承受力脆弱。如貧病老人、殘障者、失業(yè)者、流浪者、農(nóng)民工等。這些弱勢(shì)群體勢(shì)單力薄，在遇到社會(huì)的不公平待遇時(shí)根本無(wú)力反抗來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，而作為社會(huì)主義的民主國(guó)家，我國(guó)及其國(guó)家設(shè)定的相應(yīng)機(jī)構(gòu)有義務(wù)承擔(dān)起扶助這些人員通過(guò)司法程序維護(hù)自己合法權(quán)益的責(zé)任。為此，弱勢(shì)群體的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)納入到檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍。

三、舉證責(zé)任

在一般的民事訴訟案件中，對(duì)于舉證責(zé)任問(wèn)題大多實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則。對(duì)民事公益訴訟的舉證責(zé)任，一些學(xué)者和社會(huì)人士在考慮到檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)及其在訴訟中的特殊地位等因素時(shí)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在訴訟中擁有廣泛的調(diào)查取證權(quán)，在證據(jù)的收集上也比其他主體更容易，所以主張采用傳統(tǒng)的舉證責(zé)任原則，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。然而公益侵權(quán)行為較普通的侵權(quán)行為更為復(fù)雜，侵權(quán)的主體往往是強(qiáng)大的組織機(jī)構(gòu)。而且侵權(quán)行為實(shí)施過(guò)程的不規(guī)范、不透明，專(zhuān)有技術(shù)和生產(chǎn)工藝的秘密性，導(dǎo)致產(chǎn)生危害的原因和條件具有復(fù)雜性，因此給檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證帶來(lái)了很大的困難。另一方面，侵權(quán)行為是侵權(quán)一方實(shí)施的，對(duì)造成危害的原因、結(jié)果更為熟悉。完全采用傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則無(wú)法平衡訴訟雙方的證明責(zé)任。盡管檢察機(jī)關(guān)具有特殊性質(zhì)和地位的優(yōu)越性，比其他一般的個(gè)人與社會(huì)團(tuán)體更容易調(diào)查取證，但這一優(yōu)勢(shì)還不能從根本上改變民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)取證難的情形，所以，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序中的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的侵權(quán)行為實(shí)行相應(yīng)的舉證責(zé)任倒置。在實(shí)行舉證責(zé)任的倒置時(shí)，只需把與侵權(quán)一方最近、檢察機(jī)關(guān)最難于取證的證明內(nèi)容舉證倒置給侵權(quán)一方即可。并且要把握好舉證責(zé)任倒置的適度性原則，防止因過(guò)度的倒置舉證責(zé)任而引起判決的穩(wěn)定性、權(quán)威性和公信力下降問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：

賈岳（1990～），男，甘肅慶陽(yáng)人，武漢東湖學(xué)院文法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科在讀。