政府不當行為探源及其治理

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，法治經(jīng)濟的構(gòu)建，與政府行為密不可分。政府不當行為有其深厚根源，不僅破壞法治經(jīng)濟構(gòu)建，影響經(jīng)濟平穩(wěn)增長，也有悖全面從嚴治黨要求。為了實現(xiàn)經(jīng)濟法治化，就必須對政府不當行為予以治理。

縱觀中國現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展歷程，政府在其間的行為總體可以歸結(jié)為三大類：一是規(guī)范性行為，即政府行為良好，職能界定正確，既符合市場經(jīng)濟要求，也在法治軌道上正常行駛；二是亂作為行為，即政府職能界定錯亂，凌駕于市場決定性作用之上，政府官員濫用權(quán)力，胡亂決策，胡亂插手，致使政府行為具有瑕疵甚或違法；三是不作為行為，即政府喪失了應(yīng)有的宏觀調(diào)控職責，對其負有的行政義務(wù)，在具有作為可能性的條件下不予作為，其實質(zhì)就是庸政、懶政。政府亂作為和不作為，我們把其界定為政府的不當行為。

政府不當行為根源探尋

政府不當行為，從根源上探索有兩大原因：一是利益驅(qū)使；這是不當行為的動因。二是權(quán)責不明，這是不當行為的外部條件。內(nèi)在逐利性、外在趨利性，使部分政府官員甘愿實施不當行為；權(quán)利和責任不明確又使其能夠?qū)嵤┎划斝袨?。具體分析亂作為和不作為，它們又有所差別。

第一種情形：亂作為。從根源上分析，實質(zhì)上就是我們部分政府官員，價值觀念扭曲，僅追求個人名利的結(jié)果。從內(nèi)在動機看，他們視個人名利為做官的首要動機甚或惟一動機；從外在利益驅(qū)動看，由于過分追求個人私利，故難免為外部非正常甚或非法利益驅(qū)動所駕馭。正是因為如此，所以這部分官員的一切行為均表現(xiàn)為以最大化地實現(xiàn)自我名利為中心，而不會顧及國家的需要、民眾的利益。在權(quán)責不明的前提下，受內(nèi)在動機驅(qū)駛，他們?yōu)榱俗约旱纳w，急功近利，盲目追求所謂的政績工程，面子工程，違背客觀經(jīng)濟規(guī)律，濫用權(quán)力，肆意亂作為；受外在利益驅(qū)動，他們?yōu)榱酥酗査侥遥偕坦唇Y(jié)，行腐敗之事，不得不亂作為。

前南京市市長季建業(yè)就是亂作為的典型。他一上任便迫不及待地迅速啟動了許多耗資巨大的城市工程，致使南京這座古城不斷被“開膛破肚”，真可謂“秋葉與灰土齊飛，蒼天共黃土一色”。 季建業(yè)本人對其為官動機及其行為也直言不諱。他在悔過書中寫道：“廉潔是1，事業(yè)、功名、地位、財富、尊嚴都是0。廉潔出了問題，一切都等于0?！边@是用血的教訓(xùn)得出的“政治生命公式”。

第二種情形：不作為。從根源上分析，本質(zhì)上仍然是“無利不為”，是我們部分政府官員為官理念有誤，過多算計自身地位、利益的結(jié)果。這部分官員內(nèi)在缺乏為官一任、造福一方的觀念，盤算個人得失多，思慮百姓疾苦少。故一旦社會秩序依法逐步規(guī)范化，其外部利益尋租空間再受到壓縮，于是，他們便沒有了動力支撐，只求明哲保身。常常持“只要不出事，寧愿不做事”，“不求過得硬，只求過得去”的態(tài)度，對其應(yīng)該履行的職責敷衍了事。盡管他們不會因過分貪圖名利而亂作為，但也因缺乏勇于擔當精神而不積極作為。我們目前許多官員不作為，正是全面深化改革，全面依法治國、全面從嚴治黨大背景下，其個人不當利益受到壓制而形成的。

政府不當行為對經(jīng)濟法治化的危害

政府既是依法治國的推動者，也是踐行者，其行為的規(guī)范與否，關(guān)乎整個社會能否真正實現(xiàn)依法行事。單從經(jīng)濟方面分析，政府作為市場經(jīng)濟主體之一，作為市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控者，其行為不當必會危害經(jīng)濟法治化的實現(xiàn)。

政府不當行為破壞市場的有序性、公平性，踐踏等價交換原則

有序性、公平性是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟法治化的重要體現(xiàn)。沒有有序的市場秩序，沒有公平的競爭，市場配置資源無從談起，經(jīng)濟法治化也只能是奢望。

等價交換是市場經(jīng)濟的根本原則，也是市場經(jīng)濟作為契約型經(jīng)濟、法治型經(jīng)濟的核心。市場經(jīng)濟之所以是法治經(jīng)濟，重要的一點就是市場主體能平等自愿地達成某種契約，等價交換其產(chǎn)品。

政府行為不當，必會破壞市場的有序性、公平性和等價交換原則。

從亂作為分析。首先，亂作為本身就違背經(jīng)濟規(guī)律，破壞市場的有序性，破壞法治要求的規(guī)范性；其次，亂作為的深層根源在于政府官員內(nèi)在膨脹的自私逐利性和外在趨利性。因此這種行為必會伴隨腐敗性，從而破壞競爭的公平性；而且這種行為還往往帶有強制性甚至暴力性，進而破壞平等自愿、等價交換原則。眾所周知的吉林省舒蘭市“拆遷”女市長韓迎新的所作所為就是這方面的典型。她收受他人賄賂，為他人謀取利益，明目張膽地違背價值規(guī)律，不遵循等價交換原則，強制拆遷、暴力執(zhí)法。正如她之所言：“我不懂拆遷法，不按拆遷法辦”，“我有尚方寶劍，你們隨便告”。這是對經(jīng)濟法治化肆無忌憚的踐踏；再次，亂作為的示范效應(yīng)必會影響到個人、企業(yè)的行為規(guī)范。一旦市場經(jīng)濟三大主體的行為，均不受法律有效約束，市場的有序性、公平性、等價交換性必不復(fù)存在，整個經(jīng)濟運行必不會處于法治狀態(tài)。當下教育、醫(yī)療等部門的亂收費現(xiàn)象，明顯有悖市場的有序性、公平性，違背等價交換原則，為什么屢禁不止？毫無疑問，與政府官員利用職權(quán)，亂作為以謀取私利有關(guān)。

從不作為分析。政府不作為同樣危害市場的有序公平。市場經(jīng)濟具有盲目性、滯后性、局限性之不足，需要政府的宏觀調(diào)控，需要政府的依法引導(dǎo)。而政府官員出于對自身利益患得患失的考慮不作為，意味著政府應(yīng)有職能的缺失，意味著法律法規(guī)的空置。如此，當一些市場微觀主體為追求自身利益最大化，不顧社會最起碼的道德規(guī)范和法律約束，無序經(jīng)營時，經(jīng)濟運行自然就缺少了法治之盾的保護，從而市場的有序公平，等價交換必會消失。我們當前舌尖上的安全屢屢失守，江河湖海屢屢被污染，各種經(jīng)濟糾紛時時被激化，無不與政府的不作為，至少是不積極作為有關(guān)。

政府不當行為破壞市場的競爭性、開放性，制約平均利潤規(guī)律

競爭性、開放性是市場經(jīng)濟的重要特征，也是資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。而平均利潤的形成，既是以資本轉(zhuǎn)移為核心的自有競爭的結(jié)果，也標志著資源配置的優(yōu)化，體現(xiàn)著市場的健康有序，規(guī)范法治。而政府行為不當恰恰對此形成破壞。

首先，政府行為不當，直接限制公平競爭和市場開放，制約平均利潤規(guī)律。亂作為本身就帶有利益交換性，難免政府官員利用職權(quán)，把某些市場項目專營權(quán)賦予給親屬及相關(guān)利益者，“一人得道，雞犬升天”的事例不勝枚舉。如此，何談自由競爭和市場開放！沒有競爭，沒有資本自由轉(zhuǎn)移，何談平均利潤率機制！何談經(jīng)濟法治化！

其次，政府行為不當助長壟斷的滋生和蔓延。壟斷是競爭的天敵，是平均利潤率機制發(fā)揮作用的障礙。尤其是我國的壟斷央企，早已令民怨沸騰。而政府行為不當，必又會進一步加劇這種壟斷。從亂作為分析，亂作為本身附帶的利益關(guān)系，難免國企行政高管任命過多，市場化選人用人機制不可能真正形成；難免壟斷企業(yè)與政府權(quán)力關(guān)系密切，甚至駕馭政府，對政策施加影響，如此焉有經(jīng)濟法治化。從不作為分析，不作為實質(zhì)上就是對壟斷價格的放任。依據(jù)馬克思生產(chǎn)價格理論，現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，商品生產(chǎn)價格=成本價格+平均利潤。那么試問，我們壟斷企業(yè)為什么能漫天要價，獲取壟斷利潤？這誠然與其壟斷地位有關(guān)，但也與政府不作為，不認真核算其運營成本，放任其壟斷一方有關(guān)。壟斷和貪婪是中國國企的一個縮影，它嚴重破壞經(jīng)濟的良好運行，故反對壟斷和不正當競爭，由來已久，但正如李克強所言，政策千條萬條，不干就等于“白條”！

政府不當行為破壞公平分配，損毀中國特色社會主義根本原則

公平分配是合理實現(xiàn)人們物質(zhì)利益關(guān)系的基礎(chǔ)，是社會和諧的根本，它既關(guān)系著民生的改善，也是經(jīng)濟秩序規(guī)范化、法治化的標志。

中國特色社會主義根本原則是“共同富裕”，要實現(xiàn)這一原則，需經(jīng)濟發(fā)展的支撐，也需公平分配的保障。

中國當前分配失衡嚴重，貧富差距懸殊是不爭之事實。但這絕不是按勞分配與生產(chǎn)要素按貢獻分配理論和政策的錯誤，究其原因，政府行為不當就是其中之一。

從亂作為分析。第一，亂作為系自身利益驅(qū)動所致，所以，它必伴隨有腐敗收入。腐敗問題不僅是導(dǎo)致分配不公的毒瘤，也直接侵蝕經(jīng)濟法治化。第二，亂作為常常具有官商勾結(jié)性質(zhì)，故除了形成不法官員腐敗收入外，不法商人的巨額獲利也不可避免。如此，必會加深分配不公。第三，亂作為引起的分配秩序混亂，其示范效應(yīng)會輻射整個社會，致使人們紛紛濫用其可控資源，聚斂財富。我們當下眾多的“行業(yè)不當?shù)美闭且驗槿绱恕?/p>

從不作為分析。分配秩序紊亂，分配嚴重不公需要政府依法治理。按說，政府應(yīng)依據(jù)按勞分配和生產(chǎn)要素按貢獻分配理論，對分配過程中的不公及時予以矯正；依據(jù)社會主義本質(zhì)和中國特色社會根本原則，對分配結(jié)果的失衡積極進行調(diào)整。但如果此時政府不作為，則不僅不能消除現(xiàn)存的不公現(xiàn)象，而且還會加劇之。當前，國企高管、明星等一批特殊人群的特高收入，與政府完善市場機制不力有關(guān)；各類非法奸商通過制假販假、坑蒙拐騙獲取的暴利，與政府不依法積極行政更是直接相關(guān)。

政府不當行為治理思考

政府行為不當不僅表明其沒有依法行政，而且對經(jīng)濟法治化，進而對全面依法治國危害巨大，故必須加以治理。亂作為和不作為，從根源上分析均是政府官員價值觀錯亂，受自身利益驅(qū)動所致。故對政府不當行為的治理，也必須緊緊圍繞解決政府官員的價值觀和利益關(guān)系而展開。

教育

價值觀為人生賦值、為社會定規(guī)、給國家賦形。政府行為不當?shù)闹匾词钦賳T價值觀錯誤。教育的目的就是樹立政府官員正確的價值理念，營造“山清水秀”的從政環(huán)境，減少“政治霧霾”的影響。教育的內(nèi)容，重點可依據(jù)習(xí)近平關(guān)于黨員干部休養(yǎng)的思想：第一，“當共產(chǎn)黨的官，只有一個宗旨，就是造福于民，心無百姓莫為官”；第二，“理想信念堅定，是好干部第一位的標準”；第三“干部就要有擔當，有多大擔當才能干多大事業(yè)，必須‘為官一任，造福一方”；第四，“為官一場最起碼應(yīng)留個清名，要‘心不動于微利之誘，目不眩于五色之惑”。[1]教育的方式自然多種多樣，發(fā)揮黨校主陣地作用就是其中之一。

確權(quán)

權(quán)責不明是政府不當行為實施的條件。亂作為和不作為之所以能盛行，關(guān)鍵就在于政府官員的權(quán)利和責任不明確。所以，確權(quán)是政府依法行政的基礎(chǔ)，也是治理不當行為的根本。一旦權(quán)利責任劃分有序，逐利性內(nèi)在動機再強，也只能淪為空空的純心里欲望。怎樣確權(quán)，當下重點應(yīng)從兩方面考慮。

首先，繼續(xù)簡政放權(quán)，減少政府審批項目。政府權(quán)限過大，項目審批過度，對市場干預(yù)過多，一直是我們政府職能錯位的標志。這既不符合市場決定性作用的要求，也構(gòu)成政府不當行為的主因?！按蟮乐梁?，有權(quán)不可任性”，而要制約權(quán)力的“任性”，惟有繼續(xù)簡政放權(quán)，給企業(yè)松綁。

其次，合理確定政府主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限和職責。政府的主要職能是對社會經(jīng)濟運行進行管理和調(diào)控，并為社會提供公共服務(wù)。故作為政府職能的主要代理者的政府主要領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)責也必須圍繞此展開。從權(quán)限來看，他們除享受相應(yīng)職務(wù)待遇外，其主要權(quán)限就是社會管理和服務(wù)所需的合理權(quán)限，絕不是無限擴張的權(quán)限。重慶市規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人不直接分管干部人事、財務(wù)、公共資源交易管理、行政審批和其他不宜直接分管的工作?！逼鋵嵸|(zhì)就是強化對“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督。從責任來看，第一，負責理順其所轄政府職能部門職責，全面梳理各部門現(xiàn)有行政職權(quán)，對不合理或沒有法律依據(jù)的職權(quán)進行清理，這是政府職能合理的基礎(chǔ)；第二，在不損害生態(tài)環(huán)境的前提下，保證GDP的合理增速；第三，保證就業(yè)，居民收入的穩(wěn)步提高。

督查

法無授權(quán)不可為，法定授權(quán)必須為。對政府官員及其職能部門依法確定的權(quán)責必須進行監(jiān)督、核查。督查的主體應(yīng)是社會民眾、媒體、上級機關(guān)三位一體。督查的方式：首先，要公開權(quán)力清單和運行流程，讓大家知曉，每個領(lǐng)導(dǎo)具體負責什么，每個部門具體管些什么，其權(quán)力是如何運用的，工作是如何開展的。如此有沒有亂作為或不作為現(xiàn)象將一目了然；其次，GDP增加、失業(yè)率降低、居民收入提高、生態(tài)環(huán)境改善等實績考核，絕不能以各級政府自己公布的數(shù)據(jù)為依據(jù)，自己考核自己，有水分是必然的。而應(yīng)以民意調(diào)查，上級機關(guān)核準為準。

獎懲

獎勵和懲罰是影響人們某種行為的重要外在刺激因素。在權(quán)責清楚，督查核實的基礎(chǔ)上，獎懲必會成為治理政府不當行為的有效手段。

獎勵的對象有兩類：一是“好官”、“清官”；二是人民“公仆”。好官、清官均謹記做官先做人，從政先立德原則。他們依法行政，積極作為，注重為國為民做實事，績效突出，民眾滿意。對之必須予以獎勵，包括仕途升遷，獎金鼓勵等，要讓其充分享受自身價值實現(xiàn)的成就感。而且上級或更高級政府，在客觀公正地實施獎勵時必須有震撼性而不是象征性，其目的就是要向世人表明，并不只有實施不當行為才能獲得個人名利。人民公仆式領(lǐng)導(dǎo)，他們均謹記其位為黨和民賦予，理想信念堅定，先天下之憂而憂，后天下之樂而樂，一心為民，任勞任怨，不計個人得失，故更要大獎。習(xí)近平點贊過的三位縣委書記：焦裕祿、谷文昌和王伯祥就是這樣的人。

懲罰的對象也有兩類：一是“昏官”；二是“庸官”。

昏官就是那些超越其法定權(quán)限亂作為的官員。他們的行為不僅違法，而且必會給國家和人民帶來重大損失。“誠欲正朝廷以正百官，當以激濁揚清為第一要義?！币獙崿F(xiàn)政治生態(tài)清名，首先就要對昏官予以懲罰，且懲罰措施必須有震撼性，使之不敢亂施為。對那些單純?yōu)榱恕罢儭眮y施為者，可視情節(jié)輕重降低其行政級別或徹底取消其官銜，使其政治生命受限；對那些搞權(quán)錢交易亂施為者，不僅要交由司法部門追求其刑事責任，而且更應(yīng)在經(jīng)濟上讓其傷筋動骨，使之不能惠澤家人。也就是除了罰沒其受賄金額外，還要給予適當?shù)牧P處。

庸官就是那些在其位不謀其政不作為的官員。他們的行為同樣會給國家和人民帶來損失，故也必須予以懲罰。李克強總理明確指出：“對于忽視民生、為官不為的‘庸政、‘懶政，要‘動刀子、‘出重拳、公開曝光，堅決追責！”[2]追責的措施千萬條，當以調(diào)低其崗位甚或撤消其職務(wù)最有震懾力。你不干那就由別人來干！

參考文獻

[1]做人要有人品，當官要有官德.學(xué)習(xí)時報，2015年3月23日，徐偉新.

[2]新華網(wǎng)評：不能讓政策成為“白條”.新華網(wǎng)，2015年4月13日.

作者簡介

邊擁護 中共漢中市委黨校中國特色社會主義研究中心主任